II SA/Rz 1209/20

II SA/Rz 1209/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-05-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2417/21 - Wyrok NSA z 2024-06-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi H.S., dalej “skarżąca", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej “Kolegium", z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu.
Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że Prezydent Miasta [....], dalej "organ I instancji", decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] ustalił, na wniosek W.M., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego na działce nr 1986/6 położonej w M. przy ul. [...] - obręb [....]. Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.").
W odwołaniu od tej decyzji H.S. zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji gdy w obrocie prawnym znajduje się decyzja z 2013 r. ustalająca warunki zabudowy dla tego budynku, a ponadto toczy się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Budynek jest wykorzystywany dla potrzeb działalności gospodarczej, a wydanie decyzji ma na celu umożliwienie uniknięcia przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Zdaniem skarżącej do czasu zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej sprzeczne z prawem jest wydanie jakichkolwiek innych decyzji mających wpływ na legalizację. Ponadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku położonego w granicy jej działki oraz działki jej córki jest niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. Nieprawidłowo ustalono wysokość budynku w kalenicy, która w jej ocenie wynosi 7,80 m, a nie 7,30 m, a także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej podanej jako wartość 4,5 m. Zdaniem odwołującej się decyzja nie uwzględnia jej stanowiska i jest wydana przedwcześnie.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości podtrzymując jego stanowisko. Wyjaśniło, że z informacji uzyskanych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "PINB", wynika, że w odniesieniu do budynku gospodarczego położonego na działce nr 1986 toczy się postępowanie na podstawie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 333, dalej "P.b.") w przedmiocie samowoli budowlanej. W.M. wykonał rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego bez pozwolenia na budowę, w warunkach samowoli budowlanej. W określonych przypadkach możliwe jest jednak zalegalizowanie popełnionej samowoli, po spełnieniu wymagań określonych w art. 48 - 49a P.b. Do tego konieczne jest ustalenie, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że nie narusza ona przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli warunki te są spełnione można przeprowadzić procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 ust. 2 i 3 P.b.
Organ I instancji, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. [...] ustalił na wniosek W.M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą przeznaczenia części budynku na funkcję usługową (magazyn części samochodowych) na działce nr 1986/6. Wobec jej uprawomocnienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB", zatwierdził projektu budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 59/17 uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB wskazując, że prowadząc postępowanie w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego błędnie zakwalifikowały przedmiotowy budynek jako budynek gospodarczy wobec wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą przeznaczenia części budynku na funkcję usługową (magazyn części samochodowych). Z zebranych dokumentów wynika, że przed wykonaniem robót przez W.M. budynek był budynkiem gospodarczym, a zmiana przeznaczenia części budynku wskazana w decyzji o warunkach zabudowy wydanej w 2013 r. wynikała z wniosku W.M. i jego deklaracji w tym zakresie. Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, w zakresie rodzaju inwestycji wskazanej we wniosku, a decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Zasada ta wynika z treści art. 63 ust. 1 u.p.z.p.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy dla danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, z tym zastrzeżeniem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. W przypadku, gdy przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne w sprawie obiektu wykonanego samowolnie, a w innym, toczącym się równolegle postępowaniu ten sam inwestor ubiega się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, która niezbędna jest do przedłożenia właśnie w wyżej wskazanym postępowaniu legalizacyjnym, to zakres inwestycji określonej we wniosku o decyzję o warunkach zabudowy powinien być identyczny, jak zakres określony przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym.
W niniejszej sprawie, jak wynika z orzeczeń powołanych powyżej oraz rzeczywistej funkcji budynku przed rozbudową organ nadzoru budowlanego wskazał w postępowaniu legalizacyjnym jako zakres inwestycji budynek gospodarczy. Inwestor w 2018 r. wystąpił o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, następnie wniosek ten wycofał, a potem wystąpił z nowym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że obiekt będzie pełnił funkcję gospodarczą w stosunku do istniejącej zabudowy mieszkaniowej na terenie działki. Wobec zapisów załącznika 2 do zaskarżonej decyzji może to świadczyć o zmianie zamierzeń inwestycyjnych, co do sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W zaistniałej sytuacji wniosek inwestora dotyczący ustalenia warunków zabudowy w związku z postępowaniem legalizacyjnym dla budynku gospodarczego, a także kolejnych wyjaśnień dotyczących zabudowy istniejącej na działce objętej wnioskiem, można uznać za zasadny. Zarzut dotyczący nieprawidłowego wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy w obiegu prawnym znajduje się już decyzja o warunkach zabudowy nie znajduje uzasadnienia, bowiem decyzja będąca przedmiotem odwołania dotyczy tego samego budynku, ale innej inwestycji, tj. budynku gospodarczego, a nie budynku z funkcją usługową.
W przedmiotowej sprawie, wobec braku na terenie inwestycji, na datę orzekania przez organ, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zamierzona inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., określającym w pkt 1 – 5 pozytywne przesłanki jej wydania. W żadnym z przepisów powołanej u.p.z.p., ustawodawca nie zamieścił warunku badania legalności obiektu budowlanego, z którego istnieniem związane jest ustalenie warunków zabudowy. Zarzut braku legalności istnienia przedmiotowego budynku - dla sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie ma znaczenia. Zarzuty te będą przedmiotem badania w następnym etapie procesu inwestycyjnego - jakim jest postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podobnie jak kwestie techniczne związane z planowaną inwestycją takie jak usytuowanie od granic nieruchomości, czy istniejącej zabudowy. Dla zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie mają znaczenia wywodzone w odwołaniu zarzuty co do samowoli budowlanej. Organ właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, ustalenia warunków zabudowy, nie jest właściwy do ustalenia samowoli budowlanej oraz wyprowadzania konsekwencji prawnych. Należy to do właściwości, organów nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 P.b.). Nie daje to podstaw do stwierdzenia naruszenia u.p.z.p. Obrona przed samowolą budowlaną stanowi przedmiot odrębnego postępowania.
Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588). W rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy przeprowadzone zostało zgodnie z powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego. Przed wydaniem decyzji organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy u.p.z.p. prawidłowo wyznaczając granice obszaru analizowanego, z zachowaniem odległości wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia i wymaganych wskaźników. Budynek objęty wnioskiem ma spełniać funkcję gospodarczą, z tego względu w analizie uwzględniono budynki gospodarcze i garażowe, a także budynki z częścią gospodarczo-garażową znajdujące się w obszarze analizowanym. W sposób zgodny z treścią § 4-8 ww. rozporządzenia przyjęto też na przedmiotowej działce obowiązującą linię zamierzonej zabudowy (wskazaną ze względu na charakter zabudowy istniejącej jako nieprzekraczalna, co jest dopuszczalne na gruncie obecnego orzecznictwa i piśmiennictwa), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi tej elewacji jej gzymsu lub attyki, wysokość w kalenicy dachu oraz rodzaj i geometrię dachu.
Analiza przeprowadzona przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia wykazała, że na przedmiotowym terenie występuje zabudowa gospodarcza na działkach sąsiednich, a parametry budynków w tej zabudowie zostały szczegółowo określone w materiałach pomocniczych do analizy terenu znajdujących się w aktach sprawy. Podniesiona przez odwołującą się jako nieprawidłowa wysokość budynku w kalenicy została określona na podstawie przepisu § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia i mieści się w przedziale ustalonym dla zabudowy gospodarczej w obszarze analizowanym. Z materiałów pomocniczych do Analizy, załącznika 2 do wniosku o wydanie decyzji oraz ww. wyroku WSA w Rzeszowie wynika także, że budynek objęty wnioskiem posiada wysokość 7,3 m. Również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) wskazana w decyzji jako około 4,5 m może być uznana za prawidłową. W załączonych dokumentach podano wartość wysokości dolnej części dachu (tj. górnej części ponad okapem) jako 4,6 m, co uprawdopodabnia wartość 4,5 m jako wysokość elewacji frontowej do okapu. Również z obliczeń dla kąta nachylenia dachu budynku wynoszącej 26° i szerokości budynku 9,3 m wartości podane przez odwołującą się są mało prawdopodobne. Odnosząc się do tych wartości można domniemać, że odwołująca się podała jako wysokość kalenicy wysokość ściany ogniowej wskazanej w tej karcie jako wysokość kalenicy, a pozostałe parametry tej części konstrukcji jako wysokość okapu. Biorąc pod uwagę definicję kalenicy jako górnej krawędzi dachu na przecięciu połaci dachowych, traktowanie innego najwyższego punktu budynku (w tym przypadku ściany ogniowej) jako kalenicy nie jest prawidłowe. Analogicznie nieuprawnione jest podawanie innych parametrów dla ściany ogniowej jako wysokości okapu budynku gospodarczego.
Stwierdzić zatem należy, że realizacja wnioskowanej inwestycji nie naruszy warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nadto oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uznać należało, że spełnione zostały w rozpoznawanej sprawie pozostałe warunki dopuszczalności tej decyzji, tzn. teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej, istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W kwestionowanej decyzji zabezpieczone zostały interesy osób trzecich poprzez określenie wymagań jakie ma spełniać inwestycja. Uzyskano także niezbędne uzgodnienia: Starostwa Powiatowego w [...] - w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadzór Wodny w T. w zakresie melioracji wodnych oraz [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] w zakresie dróg. Ponieważ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwala na stwierdzenie, iż w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania spełnione są wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Równocześnie odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia stanowiska odwołującej się zgłoszonego przed wydaniem decyzji organu I instancji, a także nieuprawnionego i przedwczesnego wydania decyzji organ stwierdził, że w toku całego postępowania strony miały możliwość zapoznawania się z aktami sprawy i wypowiedzenia, z czego H.S. wielokrotnie korzystała. Istnieje także obowiązek przygotowania projektu decyzji (co organ I instancji uczynił w listopadzie 2018 r.) celem przesłania do uzgodnienia właściwym organom.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, H.S. zaskarżając ją w całości zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia w a mianowicie art. 7a k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób niebudzący zaufania uczestników (skarżącej) do organów administracji publicznej, a to poprzez dowolne przyjęcie przez organ administracji, iż zarzut dotyczący nieprawidłowego wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy w obrocie prawnym znajduje się decyzja z [...] maja 2013 r. o warunkach zabudowy nie znajduje uzasadnienia, albowiem decyzja będąca przedmiotem odwołania dotyczy co prawda tego samego budynku ale innej inwestycji tj. budynku gospodarczego a nie budynku z funkcją usługową podczas, gdy:
- organ administracji publicznej jako profesjonalista nie uzasadnia w wydanej przez siebie decyzji co skarżąca winna rozumieć pod pojęciem " inna inwestycja" , organ w żaden sposób nie precyzuje swojego stanowiska co jest związane z inną inwestycją;
- organ błędnie przyjmuje nazewnictwo dotyczące przebudowanego, rozbudowanego, nadbudowanego budynku na działce o nr 1986/6, wskazując, iż inwestycja dotyczy budynku gospodarczego, a nie usługowego podczas gdy zarówno w dacie wydania przez organ I instancji decyzji z [...] maja 2013 r., skarżącej nie zostało wyjaśnione z jakiej przyczyny i na jakiej podstawie budynek, który uległ rozbudowie, nadbudowie i przebudowie zmienił swoje nazewnictwo z usługowego na budynek gospodarczy, podczas gdy jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, licznych fotografii zalegających w aktach sprawy, dostarczonych przez skarżącą W. M. wykorzystuje przedmiotowy budynek od kilkunastu lat do prowadzenia w nim działalności gospodarczej, tj. świadczy usługi naprawy samochodów;
- dokonana zmiana nazewnictwa (poprzez wydanie w tym przedmiocie nowej decyzji o warunkach zabudowy) z budynku z usługowego na gospodarczy, podyktowana jest kwestią finansową, albowiem w przypadku legalizacji budynku jako gospodarczego (do której dążą organy administracyjne w interesie W.M.), opłata legalizacyjna to 15.000,00 zł, którą notabene przedwcześnie opłacił inwestor, zaś gdyby legalizacja dotyczyła budynku usługowego - opłata wyniosłaby wówczas 425.000,00 zł, a W.M. przy akceptacji organów administracyjnych w ten sposób, chce dokonać nadużyć finansowych, na szkodę Skarbu Państwa;
- organ w lakoniczny sposób odnosi się do wytycznych Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 59/17, w którym to Sąd uchylił zaskarżone decyzje, a także postanowienie WINB i PINB nakazując jednocześnie przeprowadzenie postępowania, niemniej jednak organ myli pojęcia albowiem WSA w Rzeszowie powyższym wyrokiem nakazał przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie samowoli budowlanej, a nie postępowania w sprawie wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie, rozbudowie budynku gospodarczego na działce nr 1986/6; postępowanie w sprawie [...] winno zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, albowiem prowadzenie postępowania w sprawie o warunki zabudowy w kontekście jednocześnie prowadzonej sprawy w zakresie samowoli budowlanej, jest samo w sobie sprzeczne, bowiem kiedy w toku postępowania w sprawie samowoli budowlanej potwierdzi się, że czynności w zakresie rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku były niezgodne z prawem, to wydawanie jakichkolwiek innych decyzji mających wpływ na legalizację, jest niedozwolone; postępowanie w sprawie samowoli budowlanej ma charakter pierwotny, zaś postępowanie w sprawie o warunki zabudowy ma charakter wtórny i zależny od wyników postępowania w sprawie o samowolę budowlaną; w tym kontekście zasadny był wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, który mimo jego złożenia przez skarżącą nie został uwzględniony;
- organ zmienia swoje stanowiska co do tożsamości wykonanej przez inwestora inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie, rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego na działce nr 1986/6, albowiem w dotychczasowych pismach kierowanych do skarżącej organ stał na stanowisku, iż przedmiotowy budynek, co do którego toczyło się niniejsze postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest inna inwestycją w stosunku do inwestycji, dla której już została wydana decyzja o warunkach zabudowy z [...] maja 2013 r., natomiast w zaskarżonej decyzji organ przyznaje, że jest to ten sam budynek, który nie zmienia swojego przeznaczenia;
- wydanie kolejnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr 1986/6 zmierza do ominięcia prawa oraz niweczy 19 - letnie postępowanie prowadzone w sprawie samowoli budowlanej, ma na celu pomoc W.M., w zakresie prowadzonej nielegalnej działalności gospodarczej, a skarżącej "wytłumaczą" stanowisko urzędników cyt. " aby wycofać się z wszystkich spraw, bo i tak z nim nie wygra", co bezspornie wskazuje, że decyzje, wydane na rzecz W.M. są niezgodnie z prawem, a o ich wydaniu decydują znajomości i układy;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia w a mianowicie art. 7a k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sposób niebudzący zaufania uczestników (skarżącej) do organów administracji publicznej, a to poprzez dowolne przyjęcie przez organ, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego na działce o nr 1986/6 dla W.M. przeprowadzone zostało zgodnie z u.p.z.p., jak i również w oparciu o wytyczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy organ wydał niniejszą decyzję z pominięciem w.w. przepisów techniczno - budowlanych bowiem nie wziął pod uwagę faktu, iż przedmiotowy budynek gospodarczy (rozbudowany, nadbudowany, przebudowany) usytuowany jest w granicach dwóch działek budowlanych, tj. działki skarżącej o nr 1985/3 i 1986/3 oraz działki córki skarżącej o nr 1986/2, która jest uzupełnieniem działki nr 1985/2 o łącznej powierzchni 440 mkw, co oznacza, że usytuowanie tak wielogabarytowego budynku w granicy działek budowlanych skarżącej jest niezgodne z warunkami techniczno - budowlanymi, albowiem uniemożliwia ich prawidłową zabudowę co w konsekwencji powoduje zmniejszenie ich wartości na rynku, co narusza interes osób trzecich, zasady dobrosąsiedztwa, negatywnie oddziałuje na działki sąsiednie;
- przedmiotowa inwestycja ogranicza w sposób oczywisty z uwagi na swoje rozmiary dostępność światła, powoduje ponadnormatywny hałas, drgania, znaczne zacienienie w odniesieniu do działek o nr 1985/3, 1986/3; ponadto od strony południowej działki, okap dachu przedmiotowego budynku wypuszczony jest około 50 cm i znajduje się nad działką 1986/2, zaś zgodnie z przepisami okap winien znajdować się w odległości 1,5 m od granicy;
istotną jest również okoliczność, że W.M., na działce nr 1986/6 nie ma żadnego domu mieszkalnego, nie posiada gospodarstwa, co przemawiałoby za istnieniem budynku o funkcji gospodarczej, bezspornym natomiast jest, że od 1998 r., do nadal ( zgodnie z aktualnym wpisem do CIDEG) prowadzi działalność gospodarczą, z tym, że od 2002 r., budynek, będący przedmiotem decyzji, został wykorzystywany pod działalność; okoliczność te w sposób jednoznaczny świadczą, że budynek ten nie ma funkcji gospodarczej, a wyłącznie usługową, na co zwrócił uwagę WSA w Rzeszowie w wyroku z 27 czerwca 2017 r., na które de facto powołuje się organ, przy wydaniu decyzji,
budynek będący przedmiotem decyzji, od samego początku w sposób samowolny (od fundamentów, gdyż w dacie zakupu ich nie było), był przystosowywany do prowadzenia działalności gospodarczej, prowadzonej do chwili obecnej,
organ błędnie wskazuje w odniesieniu do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, iż wysokość budynku gospodarczego w kalenicy wynosi około 7,30 m podczas gdy wynosi ona 7,77 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) - około, 5,35 m i 5,86 m. a nie 4,50 m, nie popierając swojego stanowiska żadną fachową dokumentacją w przeciwieństwie do skarżącej, która załączyła do akt sprawy dokumentację w postaci załącznika do protokołu oględzin z [...] stycznia 2018 r. w sprawie [...], sporządzonych przez PWINB, który to dokument stanowi poparcie twierdzeń skarżącej w zakresie wskazanych przez nią wysokości budynku gospodarczego,
- organ kwestionuje stanowisko skarżącej co do przedstawionej przez nią w oparciu o dokumentację wysokości przedmiotowego budynku gospodarczego podczas gdy skarżąca podnosi, iż stanowisko organu jest sprzeczne z przedłożoną przez nią dokumentacją, nadto w toku postępowania administracyjnego nie zostały przeprowadzone żadne oględziny budynku gospodarczego położonego na działce o nr 1986/6 w M., nie zostały przeprowadzone pomiary przez osobę mającą do tego specjalne uprawnienia, a pomimo to organ stoi na stanowisku, iż podane przez niego pomiary budynku są zgodne z rzeczywistym stanem budynku i na poparcie swojego stanowiska nie powołuje żadnej podstawy prawnej, do czego jest zobowiązany jako profesjonalista
Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o merytoryczne rozpoznanie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Wszelkie decyzje, postanowienia wydane w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego są wydawane z pominięciem interesu skarżącej, natomiast z uwzględnieniem stanowiska W.M. zmierzającego bez wątpienia do obejścia prawa. Pomimo licznych ewidentnych nieprawidłowości w toku prowadzonych postępowań administracyjnych, na które to zwrócił uwagę w wytycznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 59/17 organy są konsekwentne w swoim błędnym stanowisku i prowadzą postępowanie z naruszeniem szeregu przepisów postępowania administracyjnego w szczególności ze wskazanymi w niniejszej skardze naruszeniem przepisów art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, zwana dalej "p.u.s.a."). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.
W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Skarga nie podlegała uwzględnieniu.
Zaskarżona w miniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się na podstawie art. 48 P.b. w odniesieniu do rozbudowanego i nadbudowanego budynku położonego na działce nr 1986/6 położonej w M. przy ul. [...] - obręb [...]. Osią zarzutów skarżącej jest nieprawidłowe, Jej zdaniem, określnie funkcji budynku objętego zaskarżoną decyzją. W ocenie skarżącej budynek błędnie został zakwalifikowany przez organy jako budynek gospodarczy w sytuacji gdy de facto stanowi on budynek usługowy, w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto, zdaniem skarżącej, skoro w obrocie prawnym funkcjonuje już decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tego samego budynku, to wyklucza wydanie kolejnej decyzji ustalającej warunki zabudowy.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie, wobec braku na terenie inwestycji, na datę orzekania przez organ, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zamierzona inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, co jest bezsporne. Warunkiem wydania pozytywnej decyzji w tym przedmiocie jest spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., określającym pozytywne przesłanki jej wydania. Stosownie do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeżeli chodzi o zgodność z przepisami odrębnymi to w szczególności organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych wydanych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy prawidłowo wyznaczono obszar analizowany ustalając jego granice w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów oraz przeprowadzono na tym obszarze analizę funkcji oraz prawidłowo ustalono cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia).
Budynek objęty wnioskiem ma spełniać funkcję gospodarczą, z tego względu w analizie, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uwzględniono budynki gospodarcze i garażowe, a także budynki z częścią gospodarczo-garażową znajdujące się w obszarze analizowanym. Prawidłowo przyjęto też na przedmiotowej działce obowiązującą linię zamierzonej zabudowy, określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi tej elewacji jej gzymsu lub attyki, wysokość w kalenicy dachu oraz rodzaj i geometrię dachu. Analiza wykazała, że na przedmiotowym terenie występuje zabudowa gospodarcza na działkach sąsiednich, a parametry budynków w tej zabudowie zostały szczegółowo określone w materiałach pomocniczych do analizy terenu znajdujących się w aktach sprawy.
Podniesiona przez skarżącą jako nieprawidłowa wysokość budynku w kalenicy, jak słusznie wyjaśniono skarżącej, mieści się w przedziale ustalonym dla zabudowy gospodarczej w obszarze analizowanym. Przyznac słusznośći należy organowi, że również wysokość wskazana w decyzji jako około 4,5 m może być uznana za prawidłową, bowiem na karcie 38/11 podano wartość wysokości dolnej części dachu (tj. górnej części ponad okapem) jako 4,6 m. Zatem realizacja wnioskowanej inwestycji nie naruszy warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Spełnienie pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej, istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi) obligował organ do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. W kwestionowanej decyzji zabezpieczone zostały interesy osób trzecich poprzez określenie wymagań jakie ma spełniać inwestycja. Uzyskano także uzgodnienia Starostwa Powiatowego w [...] - w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadzór Wodny w [...] w zakresie melioracji wodnych oraz Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] w zakresie dróg.
Wbrew zarzutom skarżącej postępowanie zostało przeprowadone z poszanowaniem przepisów postępowania i ogólnych zasad postępowania. W ocenie Sądu organy podjęły wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy w sposób nienaruszających zaufania uczestników do organów władzy publicznej, w rozumieniu art. 8 k.p.a., a wyniki postępowania znalazły odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Jak już wskazano wyżej, poza sporem pozostaje, że zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się na podstawie art. 48 P.b. na wniosek inwestora z [...] września 2018 r., sprecyzowany pismem z [...] stycznia 2019 r. w o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego na działce nr 1986/6 położonej w M. przy ul. [...] - obręb [...] "do obsługi budynku mieszkalnego - letniskowego całorocznego użytkowania". W.M. w 1997 r. nabył działkę nr 1986/4 - obecnie oznaczoną nr ewid. 1986/6 zabudowaną budynkami: mieszkalnym oraz 3 budynkami gospodarczymi, w tym budynkiem gospodarczym objętym postępowaniem, a zatem budynek ten w swoim pierwotnej funkcji był budynkiem gospodarczym. Wyrokiem NSA z 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2145/18 oddalono skargę kasacyjną od wyroku tutejszego Sądu z 9 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1367/17, w którym wyrażono stanowisko, które Sąd w pełni podziela i którym jest związany. W wyroku tym stwierdzono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma charakter następczy w stosunku do zaistniałego stanu, co jest konsekwencją zastosowania w sprawie procedury legalizacyjnej przewidzianej w przepisach Prawa budowlanego. Punktem wyjścia do określenia funkcji budynku jest więc moment sprzed dokonania samowolnej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy oraz przystąpienia do użytkowania tego budynku niezgodnie z przeznaczeniem. Sporny budynek był pierwotnie, przed popełnioną samowolą budowlaną, budynkiem gospodarczym i w ten sposób została określona jego funkcja w zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi zmierzające do podważenia funkcji przedmiotowego budynku określanej w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako budynek gospodarczy są bezzasadne. Kwestia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku (z gospodarczego na inny) będzie przedmiotem odrębnego postępowania. W ocenie Sądu, dopiero prawomocne zakończenie procesu zmiany sposobu użytkowania budynku będzie skutkowało przypisaniem temu budynkowi innej, zmienionej w stosunku do pierwotnej, funkcji.
W ocenie Sądu, jak prawidłwowo wskazał w uzasadnieniu organ odwoławczy, fakt, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2013 r. nr [...] ustalająca na wniosek W.M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą przeznaczenia części budynku na funkcję usługową (magazyn części samochodowych) na działce nr 1986/6 położonej w M. przy ul. [...] - obręb [...], wydana w toku postępowania legalizacyjnego nie wyklucza wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, jeśli inwestor zamierza zmienić przeznaczenie tego budynku, będącego przed wykonaniem robót budowlanych budynkiem gospodarczym. Zmiana przeznaczenia części budynku wskazana w decyzji o warunkach zabudowy wydanej w 2013 r. wynikała z wniosku W.M. i jego deklaracji w tym zakresie. W odniesieniu bowiem do tej samej nieruchomości można wydać decyzję o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy. Mało tego, ten sam podmiot, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy dla danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, z tym zastrzeżeniem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji, co nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie ma też podstaw do tego, aby ta zasada nie znalazła zastosowania w odniesieniu do decyzji ustalających warunki zabudowy wydawanych w toku postępowania legalizacyjnego, jakkolwiek z uwzględnieniem faktu innego, następczego charakteru tych decyzji. Zatem zarzut zawarty w odwołaniu, dotyczący nieprawidłowego wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy w obiegu prawnym znajduje się decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą przeznaczenia części budynku na funkcję usługową (magazyn części samochodowych) z 2013 r. nie znajduje uzasadnienia. Decyzja będąca przedmiotem odwołania dotyczy co prawda tego samego budynku, ale innej inwestycji, tj. budynku gospodarczego, a nie budynku z funkcją usługową.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę