II SA/Rz 1208/23

II SA/Rz 1208/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Stanisław Śliwa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 8,  art. 9, art. 134 K.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2023 r. nr SKO.4114/573/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 15 czerwca 2023r. SKO.4114 /573/2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: SKO) po rozpatrzeniu odwołania M.S. (dalej: Skarżący) od pisma z 18 kwietnia 2023 r. nr BGM-VII.540.1.6.2023.WM wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Dyrektora Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] w sprawie przydziału mieszkania komunalnego - działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2023r., poz. 775 – dalej K.p.a.) - stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Skarżący wnioskiem z 9 lutego 2023 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przydzielenie mu mieszkania komunalnego na terenie Miasta [...]. Skarżący podał, że wcześniej kilkakrotnie pisał i rozmawiał z władzami miasta o tym, że ubiegał się będzie o przyznanie mu lokalu komunalnego w drodze wyjątku od zasad ogólnych, przewidzianych Uchwałą Rady Miasta [...] nr [....] z 23 lutego 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto [...], gdyż z uwagi na to, że nie jest mieszkańcem [...] - zgodnie z oświadczeniem mieszka w [...] - nie jest w stanie skutecznie ubiegać się o lokal komunalny w [...], na zasadach ogólnych.
W ocenie Skarżącego istnieją jednak ważne przyczyny przemawiające za przyznaniem mu przedmiotowego lokalu w drodze wyjątku – tj. szczególna sytuacja zdrowotna, rodzinna i społeczna rodziny Skarżącego, wychowującej niepełnosprawne dziecko, wymagające stałego procesu leczenia, rehabilitacji i edukacji, którego szansa na efektywne i dające rezultaty leczenie i rehabilitację zależy od dostępności usług leczniczych i rehabilitacyjnych w okolicy zamieszkania. Skarżący chciałby starać się o przyznanie mu mieszkania komunalnego w [...], gdyż miasto to dysponuje większą ilością placówek leczniczych i rehabilitacyjnych niż [...] i dziecko mogłoby otrzymać lepszą pomoc medyczną i rehabilitacyjną uniezależnioną od ograniczonych możliwości dojazdu.
W kolejnym piśmie wniesionym w dniu 24 marca 2023 r. Skarżący zwrócił się o podanie informacji, na jakiej podstawie wydano decyzję o niezakwalifikowaniu go do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, bez wcześniejszego rozpoznania wniesionego prze niego wniosku o zwolnienie z warunków umożliwiających przyznanie prawa do lokalu mieszkalnego, zawartych w Uchwale Nr [...] Rady Miasta [...]. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia z dnia 18 kwietnia 2023 r. znak BGM-VII.540.1.6.2023. WM wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Dyrektora Biura Gospodarki Mieniem Miasta poinformowano Skarżącego o podtrzymaniu stanowiska przedstawionego mu w piśmie z 7 marca 2023 r., o tym że brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniesionego przez niego wniosku mieszkaniowego.
Wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 – ustawy dnia 21 czerwca 2001 r. – o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j Dz.U. z 2023 poz. 725 ze zm. - zwanej dalej ustawą), tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Członkiem wspólnoty samorządowej jest natomiast osoba zamieszkująca na terenie danej gminy, co wynika z treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 40 ze zm.).
Podkreślono, że Gmina Miasto [...], wykonuje zadania publiczne w celu zaspokojenia potrzeb wszystkich swoich mieszkańców, a z wniosku Skarżącego wyraźnie wynika, że nie jest on członkiem wspólnoty samorządowej Gminy Miasto [...]. Tym samym pozytywne rozpatrzenie wniosku byłoby sprzeczne z przepisami ustawowymi. Odpowiadając na zapytanie Skarżącego o możliwości zamiany lokali, poinformowano go, że zamiana byłaby możliwa jedynie pod warunkiem znalezienia osoby wynajmującej mieszkanie komunalne, wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto [...] i chcącej zamienić się na mieszkanie komunalne w [...].
Pismo to stało się przedmiotem zaskarżenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie.
Skarżący, w piśmie z 4 maja 2023r., zatytułowanym: "odwołanie od decyzji", wniósł o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z zastosowaniem procedury zwolnienia z warunków przyznania prawa do lokalu mieszkaniowego, należącego do zasobów Gminy Miasto [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisanym na wstępie postanowieniem z 15 czerwca 2023r. stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania.
Powołując się na przepis art. 134 K.p.a., organ przeprowadził badanie dopuszczalności wniesionego odwołania, stwierdzając że wniesienie odwołania w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalne, gdyż odwołanie nie przysługuje od pisma niebędącego decyzją administracyjną. W ocenie SKO zaskarżonego pisma nie można potraktować jako decyzji, mimo że zawiera szereg jej elementów wynikających z art. 107 §1 K.p.a.
Organ podkreślił, że regulacje prawne dotyczące wynajmowania lokali komunalnych, w tym także nabywania prawa do lokali socjalnych, zawarte w ustawie oraz w podjętych na jej podstawie aktach prawa miejscowego, nie dają podstaw prawnych do załatwienia sprawy przyznania konkretnego lokalu (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Zapewnienie lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy, która realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednakże samo zawarcie umowy najmu lokalu, jest załatwiane w formie cywilnoprawnej. Wobec tego pismo Dyrektora Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] z dnia 18 kwietnia 2023r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie zawiera rozstrzygnięcia dotyczącego sprawy indywidualnej, której załatwienie decyzją administracyjną należałoby do właściwości organu administracji publicznej.
Odwołanie – jako środek zaskarżenia przysługujący od decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji – jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od pisma nie będącego decyzją administracyjną. W tej sytuacji organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a.
W skardze na powyższe postanowienie, nie zgadzając się z jego argumentacją, Skarżący podkreślił, że kilkakrotnie ubiegał się o przyznanie mu lokalu socjalnego, kierując do Prezydenta Miasta wniosek o zwolnienie z warunków, o których mowa w § 9 ust.1 Uchwały. W ramach odpowiedzi na ten wniosek otrzymał jednak jedynie zaskarżone pismo, a złożony przez niego wniosek nie został ani rozpatrzony, ani skierowany do rozpatrzenia do Komisji Mieszkaniowej.
Tymczasem, jak podkreśla Skarżący, samo zawarcie umowy najmu pomiędzy skierowanym a właścicielem lokalu odbywa się na zasadzie cywilnoprawnej, jednakże skierowanie osoby/podmiotu/rodziny do zawarcia umowy najmu jest aktem administracyjnym, będącym odpowiedzią na wniosek. Skierowanie to stanowi podstawę, bez której do zawarcia umowy cywilnoprawnej nie mogłoby dojść. Z tego względu, w ocenie Skarżącego, zaskarżone pismo nie jest jedynie informacją udzieloną w odpowiedzi na złożony wniosek, ale jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 §1 K.p.a. co wynika z władczego charakteru tego aktu. Akt ten kształtuje prawa i obowiązki strony w sposób jednoznaczny i precyzyjny, odmawiając ostatecznie wnioskodawcy prawa do skorzystania z procedury zwolnienia od konieczności spełnienia wszystkich warunków koniecznych do przyznania lokalu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634 ze zm.– dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn aniżeli wywiedzione w jej treści.
Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest postanowienie SKO - wydane na podstawie art. 134 K.p.a. – o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, wniesionego przez Skarżącego od pisma Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 18 kwietnia 2023 r. w sprawie odmowy przydziału mieszkania komunalnego z uwagi na niespełnienie kryteriów ustawowych.
Odwołanie zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. jest środkiem zaskarżenia przysługującym od decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji. Jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od pisma niebędącego decyzją administracyjną. Jeśli zatem sprawa nie podlega załatwieniu w drodze wydania decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej w odpowiedzi na złożony wniosek, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r., SA/Gd 746/92, OSP z 1993, Nr 9, poz. 178).
Przedmiotowa sprawa nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, wobec czego pisma Prezydenta Miasta z 18 kwietnia 2023r. nie można traktować jako decyzji administracyjnej. Wbrew bowiem twierdzeniom zawartym w skardze, dla uznania, że określone pismo stanowi decyzję administracyjną nie jest wystarczające stwierdzenie, że zawiera ono minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Dla uznania pisma za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym niezbędne jest ustalenie, że pismo załatwia sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. co znaczy, że rozstrzyga władczo o uprawnieniu lub obowiązku konkretnego podmiotu, wynikającym z przepisu prawa, a dodatkowo z przepisu prawa wynikać musi kompetencja organu do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Wynika to z konstytucyjnej zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP, a powtórzonej w art. 6 K.p.a. (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2023r. III OSK 3000/21).
Tymczasem żaden przepis ustawy nie przewiduje, aby przydzielenie lokalu znajdującego się w zasobach gminy następowało na podstawie decyzji administracyjnej.
Niewątpliwie zatem skarga - w zakresie w jakim domaga się uznania odwołania za dopuszczalny w przedmiotowej sprawie środek zaskarżenia - nie jest skuteczna.
Skarżący ma jednak rację formułując argumenty przemawiające za zaskarżalnością pisma z 18 kwietnia 2023 r. nr BGM-VII.540.1.6.2023.WM wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], jako aktu z zakresu administracji publicznej.
Postępowanie w zakresie udzielania przez gminę pomocy mieszkaniowej z mieszkaniowego zasobu gminy składa się z dwóch etapów. W pierwszym, osoba wnioskująca o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu kandydata na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Dopiero na kolejnym etapie dochodzi do nawiązania stosunku najmu lokalu w drodze umowy cywilnoprawnej.
W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem to organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i jako taki podlega reżimowi prawa administracyjnego. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania konkretnej pomocy mieszkaniowej, związany jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Z powyższego wynika, że postępowanie w zakresie zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu podlega kognicji sądów administracyjnych. Czynności organu wykonawczego gminy zatwierdzające listę oczekujących, a także pisma zawiadamiające o niespełnieniu przesłanek do ubiegania się o lokal są więc czynnościami, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlegają kognicji sądów administracyjnych ( wyr. WSA w Kielcach
4 września 2019 r. II SAB/Ke 20/19, post. NSA z 15 lipca 2020 r. I OSK 2995/19 Post. NSA z dnia 20 września 2022 r III OSK 1886/22.).
Tymczasem SKO w przedmiotowym postępowaniu potraktowało pismo Skarżącego, jako pismo z dziedziny prawa cywilnego, niepodlegające ani kontroli organów administracyjnych, ani kognicji sądów administracyjnych. W ten sposób organ stracił z pola widzenia potrzebę zapewnienia Skarżącemu możliwości zaskarżenia niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia - aktu z dziedziny administracji publicznej, czym – mimo prawidłowych wniosków, co do niedopuszczalności wniesienia odwołania – naruszył zasady prowadzenia postępowania administracyjnego .
Zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie zaś z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu, nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu organy udzielają stronom i uczestnikom postępowania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Postępowanie przeprowadzone w przedmiotowej sprawie niewątpliwie naruszyło wspomniane zasady. Skarżący bowiem, na skutek nieznajomości prawa, w kwestii sposobu zaskarżenia niekorzystnego dla niego aktu Prezydenta miasta Rzeszowa z dziedziny administracji publicznej, został pozbawiony możliwości jego skutecznego zaskarżenia tj. poddania kontroli merytorycznej argumentów, które Prezydent miasta Rzeszowa przyjął, jako podstawę do uznania Skarżącego, za osobę nie kwalifikującą się do uzyskania prawa do lokalu komunalnego z mieszkaniowego zasobu gminy.
Reasumując, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, stwierdzające niedopuszczalność odwołania zostało wydane przedwcześnie, gdyż nie poprzedzono go prawidłowym pouczeniem, w kwestii możliwości zaskarżenia kwestionowanego przez Skarżącego aktu organu administracji publicznej.
Fakt, że Skarżący, kierując pismo do SKO, nie tylko nazwał je odwołaniem, ale też w treści pisma argumentował, że jest to odwołanie wnoszone od decyzji administracyjnej, którą w istocie jest pismo Prezydenta Miasta z 18 kwietnia 2023 r. spełniające warunki przewidziane dla decyzji administracyjnej w art. 107 K.p.a. - nie zwalnia organu z obowiązku postępowania zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 9 K.p.a. Strona nie będąca profesjonalistą i nie reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, nie musi posiadać wiedzy w zakresie możliwych form zaskarżenia aktów administracji publicznej, ale w dalszym ciągu ma prawo do skutecznego ich zaskarżenia. Jeśli wnosi nieprzysługujący jej środek zaskarżenia, obowiązkiem organu, zgodnie z art. 9 K.p.a, jest wskazać stronie prawidłowy sposób zaskarżenia i przekazać sprawę na drogę właściwego postępowania, chyba że strona prawidłowo pouczona o konsekwencjach wniesienia nieprzysługującego jej środka – upiera się przy swoim stanowisku. W sytuacji jednak gdy strona ewidentnie poszukuje prawidłowego sposobu zaskarżenia aktu administracji publicznej - poprzestanie na stwierdzeniu niedopuszczalności wniesionego przez nią odwołania, bez uprzedniego pouczenia o prawidłowym sposobie zaskarżenia, stanowi naruszenie prawa strony do weryfikacji aktu administracji publicznej. W tej sytuacji, utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia oznaczałoby pozbawienie Skarżącego drogi do skutecznej weryfikacji argumentów zawartych w piśmie Prezydenta miasta [...] z 18 kwietnia 2023 r.,
W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO zwróci się do Skarżącego z informacją o przysługującym mu środku zaskarżenia pisma z dnia z 18 kwietnia 2023 r., a także o konsekwencjach prawnych wniesienia niewłaściwego środka zaskarżenia oraz z zapytaniem jako który środek zaskarżenia, potraktować wniesione przez Skarżącego pismo z dnia 4 maja 2023 r. W zależności od stanowiska Skarżącego, SKO skieruje wniesiony środek zaskarżenia na odpowiednią drogę postępowania przy zastosowaniu bądź to przepisu art. 134 K.p.a. bądź to art. 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 54 § 1 P.p.s.a.
W związku z powyższym, uznając zakażone postanowienie za wydane przedwcześnie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.