II SA/RZ 1202/22

II SA/Rz 1202/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr SKO.4110/78/2022 w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi KK – reprezentowanej przez opiekuna prawnego RK (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 11 sierpnia 2022 r. nr SKO.4110/78/2022, wydana w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 5 kwietnia 2022 r. RK zwróciła się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") o umieszczenie jej córek – KK [...] w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Do wniosku dołączono kopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2022 r. [...] o zezwoleniu na umieszczenie ubezwłasnowolnionych [...] w domu pomocy społecznej.
Decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił skierowania Skarżącej do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Organ I instancji podał, że umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno zostać poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz zbadaniem jej sytuacji rodzinnej. W wyniku rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że RK nie pracuje zawodowo ani dorywczo, nie prowadzi działalności gospodarczej, nie posiada uprawnień do świadczeń emerytalno – rentowych. Ustalono ponadto, że KK jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...], o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. We wskazanym orzeczeniu określono, że Skarżąca wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych m.in. przez sieć instytucji pomocy społecznej. Podczas wywiadu ustalono ponadto, że KK cierpi na [...]. Przeprowadzone postępowanie pozwoliło ustalić, że Skarżąca tworzy wspólne gospodarstwo domowe z matką RK, siostrą [...], bratem [...], siostrą [...], jej mężem [...] oraz dwójką ich małoletnich dzieci – [...]. W ocenie organu I instancji, informacje pozyskane w trakcie wywiadu środowiskowego uprawniają do stwierdzenia, że rodzina Skarżącej nie znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, której nie potrafiłaby samodzielnie przezwyciężyć. Skarżąca posiada liczną rodzinę, z którą tworzy gospodarstwo domowe, a zatem może liczyć na jej wsparcie i pomoc. Może również liczyć na zapewnienie ze strony organu wsparcia w postaci usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych lub wsparcia w ośrodkach dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Organ I instancji podniósł, że tego rodzaju rozwiązania zostały zaproponowane opiekunowi prawnemu Skarżącej, jednakże wykazała ona całkowity brak zainteresowania. Sytuacja zdrowotna Skarżącej nie wymaga natomiast skierowania jej do domu pomocy społecznej, a zatem nie zachodzą przesłanki określone art. 54 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.) – dalej: "u.p.s.", warunkujące uwzględnienie wniosku Skarżącej. KK jest bowiem osobą samodzielną, potwierdza to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, może także liczyć na pomoc rodziny oraz ośrodka pomocy społecznej. Powołano się na treść opinii pedagogicznej sporządzonej przez pracowników Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w S., z którego wynika w szczególności, że dla dobra skarżącej środowisko rodzinne byłoby korzystniejsze niż pobyt w domu pomocy społecznej.
Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do SKO, zarzucając naruszenie art. 54 ust. 1 u.p.s. Odwołująca podniosła, że o zasadności umieszczenia niepełnosprawnej w domu pomocy społecznej orzekł Sąd Rejonowy w [...]. Podała, że nie jest w stanie zapewnić swoim córkom stałej i kompleksowej opieki, bowiem schorzenia, na które cierpi Skarżąca nie są możliwe do opanowania w warunkach domowych i w ramach świadczonych usług opiekuńczych.
Decyzją z 11 sierpnia 2022 r. nr SKO.4110/78/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...]. Zdaniem Organu odwoławczego, Burmistrz dokonał należytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Kolegium, brak jest podstaw do przyjęcia, że względem Skarżącej zachodzą przesłanki do umieszczenia jej w domu pomocy społecznej. Skarżąca nie pozostaje bowiem bez opieki, może liczyć na wsparcie rodziny oraz instytucji państwowych. Opinia wychowawców w Szkole oraz zaświadczenie psychologiczne nie wskazują na pogarszający się stan zdrowia Skarżącej lub brak możliwości zapewnienia jej normlanego funkcjonowania w domu. Wobec powyższego, decyzję Organu I instancji uznać należało za odpowiadającą prawu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KK – reprezentowana przez opiekuna prawnego RK, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, pomimo naruszenia przepisów, w stopniu który powinien skutkować jej uchyleniem, biorąc pod uwagę brak odniesienia się do zarzutu odwołania strony polegającego na wskazaniu, że niezawisły Sąd orzekł o zasadności umieszczenia Skarżącej w domu pomocy społecznej, a ponadto poprzez bezzasadne podniesienie negatywnej przesłanki w postaci oferowania innego typu usług, które mają charakter doraźny, co skutkowało błędnym i niezgodnym z celem polityki społecznej, która w założeniu ma charakter ciągły i stały, nie zaś incydentalny, rozstrzygnięciem sprawy;
2. art. 7. i art. 77 K.p.a., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i bezzasadne pominięcie wydania przez Sąd postanowienia zezwalającego na konkretną czynność mającą na celu dobro dziecka, także zdrowotne i prawidłowe funkcjonowanie środowiska rodzinnego, nie zważając na fakt, że w przypadku wydania takiego rozstrzygnięcia inne dorosłe osoby będą obciążone dodatkowymi funkcjami, brak podania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego organ administracji de facto podważa prawomocne postanowienie Sądu, które także zapadło po rozważeniu licznych okoliczności sprawy oraz stanu zdrowia.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga okazała się niezasadna, przez co została przez Sąd oddalona w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Jako przedmiot kontroli Sądu uczyniono w tej sprawie decyzję SKO opartą na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza [...] o odmowie skierowania KK do Domu Pomocy Społecznej w [...] (dalej zwany d.p.s.). Zdaniem WSA w niniejszej sprawie Organy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego w postaci art. 54 ust. 1 u.p.s., który stanowi:
Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.
Organ I instancji zasadnie wywiódł z powyższej regulacji trzy ustawowe warunki otwierające drogę do wydania decyzji administracyjnej o umieszczeniu określonej osoby w dom pomocy społecznej określonego typu. WSA w pełni akceptuje, iż do tych warunków zalicza się :
- konieczność całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności,
- niemożność funkcjonowania w samodzielnym życiu
- brak możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.
Organy prawidłowo ustaliły w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. - iż skarżącą nie jest osobą, która z powodu swej niepełnosprawności wymaga ze strony najbliższego otoczenia całodobowej opieki, jak wymaga tego art. 54 ust. 1 u.p.s. Przekonuje do tego kluczowy w tej sprawie dowód w postaci orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2018 r. Na mocy tego orzeczenia niepełnosprawność Skarżącej została oceniona przez Zespół jako umiarkowana. Ze wskazań płynących z tego orzeczenia wynika również, że Strona nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Według oceny w/w Organu Skarżącej nie dotyczy konieczność stałego współdziałania na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Treść w.w orzeczenia jest spójna z treścią opinii pedagogicznej z dnia 4 maja 2022 r. sporządzonej przez pracowników [...]. W opisie zdolności psycho-fizycznych skarżącej stwierdzono w szczególności: dziewczynka jest samodzielna w zakresie samoobsługi, na zajęciach informatycznych pracuje z prostymi programami edukacyjnymi, jest samodzielna w codziennym funkcjonowaniu, aczkolwiek wymaga opieki i pokierowania ze strony osoby dorosłej. W treści tego dokumentu nie znajdziemy jednak stwierdzeń pokrywających się z przesłanką ustawową w postaci wymogu zapewnienia wnioskodawczyni opieki całodobowej. Opiniujący nie dostrzegli także, aby Skarżąca nie mogła samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu.
W treści orzeczenia o niepełnosprawności w zakresie odnoszącym się do wskazań związanych ze stanem zdrowia skarżącej, orzecznicy stwierdzili natomiast konieczność korzystania przez Skarżącą z systemu środowiskowego wsparcia, czyli z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej. Organ I instancji w toku przeprowadzonego postępowania kierował do opiekuna prawnego strony propozycję zawarcia kontraktu socjalnego przewidującego realizowanie na jej rzecz świadczeń w ramach ośrodków wsparcia, uczestnictwa w rehabilitacji domowej, usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Kontrakt i przewidziane w nim rodzaje świadczeń w miejscu zamieszkania nie zostały zrealizowane z powody złożenia przez opiekuna skarżącej pisemnego oświadczenia o niewyrażeniu zgody na tego rodzaju działania ze strony ośrodka pomocy społecznej. (vide: oświadczenie RK z dnia 18 maja 2022 r.). Zatem nie została także spełniona ostatnia z przesłanek negatywnych w postaci braku możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu aktualnego zamieszkania.
Zaznaczyć też wypada wyraźną różnicę dzielącą sytuację zdrowotną i prawną skarżącej oraz jej niepełnosprawnej w stopniu znacznym siostry [...], co do której organy także wydały decyzje o odmowie skierowania do d.p.s. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 marca 2023 r., o sygn. II SA/Rz 1195/22). Te różnice wynikające przede wszystkim ze stwierdzonego stopnia niepełnosprawności, świadczą o konieczności odmiennej oceny spełnienia przez wnioskodawczynię wymogów umieszczenia w domu pomocy społecznej. Otóż w przypadku skarżącej nie może być w ogóle mowy o zachowaniu podstawowych warunków wydania decyzji pozytywnej z art. 54 ust. 1 u.p.s. w postaci wymogu zapewnienia całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności oraz braku możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu. Z treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności [...] wynika zaś, że osoba ta w odróżnieniu od KK odpowiada powyższym przesłankom, co przy uwzględnieniu trudnych warunków funkcjonowania RK zobowiązanej do świadczenia pomocy trzem niepełnosprawnym dzieciom, a tym samym braku możliwości zapewnienia niepełnosprawnej w stopniu znacznym córce realnej i efektywnej opieki, może otworzyć jej drogę do umieszczenia w d.p.s. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. II SA/Rz 1195/22).
Z wyłożonych przyczyn nie można było potwierdzić, iż w tej sprawie doszło do nieakceptowanego z punktu widzenia zasady legalności naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 54 ust. 1 i nast. u.p.s. SKO prawidłowo zastosowało więc art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. bowiem decyzja Burmistrza nie narusza prawa; wnioskodawczyni nie spełnia warunków ustawowych umożliwiających skierowanie do d.p.s. odpowiedniego typu. Tej oceny nie były w stanie zmienić trudne uwarunkowania w jakich przychodzi na co dzień funkcjonować opiekunowi prawnemu skarżącej, aktualnie zobligowanemu do pomocy i opieki nad trójką niepełnosprawnych dzieci. Określony w orzeczeniu powiatowego zespołu stopień niepełnosprawności nie powoduje, że skarżąca może być zaliczona do osób wymagających opieki całodobowej, jak wynika to wyraźnie z powołanych wyżej przepisów u.p.s. Ponadto, można skarżącej zapewnić usługi opiekuńcze w miejscu jej zamieszkania.
Także zarzuty skargi, w których Strona podnosi pominięcie przez Organy postanowienia Sądu zezwalającego na złożenie wniosku przez opiekuna prawnego o umieszczenie skarżącej w specjalistycznym d.p.s. nie są zasadne i nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi. SKO trafnie wyjaśniło Skarżącej i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, że załączone do wniosku postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r., o sygn. [...], nie jest orzeczeniem, o jakim mowa w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. 2022 r. poz. 2123). Postanowienie to wyłącznie zezwala RK jako opiekunowi prawnemu KK i [...] na złożenie w ich imieniu wniosku do organu pomocy społecznej o umieszczenie w d.p.s., a jest wymagane z uwagi na treść art. 156 i art. 175 K.r.io., która nakłada na opiekuna prawnego obowiązek uzyskania zezwolenia sądu opiekuńczego na podjęcie w imieniu podopiecznego czynności prawnej w ważnych dla niego sprawach majątkowych lub osobowych. Dlatego ma rację Organ odwoławczy stwierdzając, że orzeczenie Sądu Rejonowego, do którego skutków prawnych odwołuje się skarga nie miało znaczenia rozstrzygającego o skierowaniu Skarżącej do d.p.s. Innymi słowy, orzeczenie to nie mogło przesądzić o sposobie zastosowania w tej sprawie art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 1 u.p.s.
Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki.
Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.