II SA/Rz 1199/22

II SA/Rz 1199/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Maria Mikolik
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1198/23 - Wyrok NSA z 2025-11-18
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 10 ust. 1 pkt 15, art. 10 ust. 2 pkt 11, art. 25 ust. 1, 2, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. spraw ze skarg Wojewody Podkarpackiego i W. I. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. III. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego W. I. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Rz 1199/22 (II SA/Rz 1698/22)
U Z A S A D N I E N I E
Przedmiotem skarg Wojewody Podkarpackiego i W. I. jest uchwała Rady Gminy [...] (Rada Gminy) z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, terenu położonego w Gminie [...] (Studium/uchwała studialna).
I. Skarga Wojewody Podkarpackiego (sygn. akt II SA/Rz 1199/22).
1. Wojewoda w swojej skardze zaskarżył ww. uchwałę w całości, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że w jego ocenie organy Gminy procedując przedmiotową uchwałę naruszyły tryb i zasady sporządzania studium, co w kontekście art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) powoduje jej nieważność.
Wojewoda wskazał, że Rada Gminy rozpoczęła procedurę związaną z uchwaleniem Studium w oparciu o uchwałę Nr [...] z dnia 11 października 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego terenu położonego w Gminie [...]. Z dniem 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która zmieniała terminy przewidziane na dokonywanie uzgodnień określone w art. 25 ust. 1 u.p.z.p. Pierwotne brzmienie tego przepisu stanowiło, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Nowe brzmienie ww. przepisu skróciło przedmiotowy termin minimalny wskazując, iż nie może on być krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Jednakże przepis przejściowy zawarty w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Biorąc powyższe pod uwagę, w procedowaniu niniejszego Studium zastosowanie mają terminy w brzmieniu dotychczasowym sprzed zmiany, która weszła w życie 21 października 2010 r.
W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy pismem z dnia 14 lutego 2022 r. wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o uzgodnienie projektu Studium. W dniu 28 lutego 2022 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie poinformował, że sprawa nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i wniósł o przydzielenie nowego terminu w celu uzgodnienia - 30 dni od daty doręczenia projektu Studium. Wójt Gminy w piśmie z dnia 10 marca 2022 r. nie wyraził zgody na wydłużenie terminu uzgodnienia i po upływie zakreślonego 14 - dniowego terminu przyjął, iż organ uzgadniający dokonał tzw. milczącego uzgodnienia w trybie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast w dniu [...] marca 2022 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie wydał decyzję znak: [...], w której orzekł o odmowie uzgodnienia projektu Studium. Z uzasadnienia decyzji wynika, że na załącznikach graficznych nr 1 i 2 nie zostały zaznaczone zadania inwestycyjne o charakterze przeciwpowodziowym, które zostały ujęte w Planie Zarzadzania Ryzykiem Powodziowym, ponadto na załączniku nr 3 (strony 59-60) nie zostały wpisane wszystkie zadania inwestycyjne wynikające z ww. Planu. Dokumentacja prac planistycznych dołączona do Studium przesłana organowi nadzoru nie zawierała wskazanych pism. W tabeli przedstawiającej wykaz uzgodnień zawarto jedynie informację, iż projekt uzgodniono w trybie przepisów u.p.z.p., a w kolumnie uwagi zawarto informację: "brak odpowiedzi". Wójt Gminy nie złożył odwołania od ww. decyzji.
Wojewoda wskazał, że na gruncie art. 25 ust 2 u.p.z.p. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowała się rozbieżność poglądów w kwestii skutków, jakie mogą wynikać z wyrażenia przez organ uzgadniający (opiniujący) stanowiska odnośnie projektu planu już po upływie terminu wyznaczonego temu organowi przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Sądy administracyjne uwzględniające literalne brzmienie wskazanego przepisu przyjmowały, że spóźnione stanowisko wyrażone przez organ współpracujący przy sporządzaniu projektu planu, wywołuje skutek w postaci pozytywnego uzgodnienia (zaopiniowania) projektu planu miejscowego. Wojewoda zwrócił jednak uwagę na pogląd w orzecznictwie, iż wystąpienie skutku z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. jest jednak uzależnione od legalności uprzednich działań proceduralnych organu planistycznego, zaś przyjęciu odmiennej koncepcji stoi na przeszkodzie wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności.
Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy, z uwagi na przewidziany w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, obowiązek procedowania Studium w oparciu o przepisy ustawy obowiązującej na dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Studium, obowiązana była wyznaczyć termin na uzgodnienie projektu Studium nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu, czego nie uczyniła. Zatem w odniesieniu do przedmiotowej uchwały w sprawie uchwalenia Studium niezajęcie stanowiska w 14- dniowym terminie wyznaczonym przez Wójta Gminy przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie stworzyło fikcji prawnej, iż doszło do milczącego uzgodnienia przedmiotowego projektu Studium. W tej sytuacji uchwalenie przez Radę Gminy Studium mimo braku uzgodnienia jego projektu przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 25 ust 2 u.p.z.p. oraz stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia studium w rozumieniu art. 28 ust 2 u.p.z.p. i powoduje nieważność przedmiotowej uchwały.
Wojewoda wskazał ponadto, że przyjęte w Studium rozwiązania są niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż nie uwzględniają zadań inwestycyjnych o charakterze przeciwpowodziowym, które zostały ujęte w Planie Zarządzania Ryzykiem Powodziowym, co pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 10 ust. 1 pkt 15 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 1 lit. c i d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w studium określa się obszary szczególnego zagrożenia powodzią. W związku z występowaniem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią na obszarze Gminy [...], stosownie do art. 11 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 166 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, projekt przedmiotowego Studium wymagał uzgodnienia z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie. Wojewoda zwrócił uwagę, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2022 r. odmawiającej uzgodnienia projektu Studium stwierdził, że uzgodnienie będzie możliwe wyłącznie w przypadku naniesienia planowanych zadań inwestycyjnych ujętych w Planie Zarzadzania Ryzykiem Powodziowym na załączniku Nr 1,2 oraz w przypadku uzupełnienia zadań inwestycyjnych zapisanych w załączniku Nr 3. Jak wynika z dokumentacji planistycznej uchwały Wójt Gminy nie wprowadził do Studium zmian wynikających z powyższej decyzji. Analiza załącznika nr 1 i 2 do uchwały wskazuje, iż w rzeczywistości żadne zadania inwestycyjne o charakterze przeciwpowodziowym, ujęte w Planie Zarzadzania Ryzykiem Powodziowym, nie zostały zaznaczone w Studium.
Wojewoda wskazał również, że w legendzie oznaczeń części graficznej uwarunkowań, stanowiącej załącznik Nr 2 do uchwały wskazane zostały "obszary suchych zbiorników", oznaczone symbolem ZZ/3, natomiast na rysunku Studium, nie wskazano takich obszarów. Z kolei na załączniku Nr 3 (strona 59-60) wpisano jedynie część zadań o charakterze przeciwpowodziowym, tj.: budowę lewego wału na cieku [....], budowę obwałowań [...] w miejscowości T. i K., budowę obwałowań [...] w miejscowości T., budowę obwałowań [...] w miejscowości J., budowę suchego zbiornika w miejscowości G., budowę suchych zbiorników w miejscowości N. (5 sztuk), budowę suchego zbiornika na cieku [...] w miejscowości T. Analizowana uchwała nie zawiera natomiast odniesienia do budowy wielofunkcyjnego zbiornika na rzece [...] w miejscowości T. oraz budowy zbiornika na potoku G. w miejscowości G. Istnieją także rozbieżności w zakresie przewidzianej w Studium ilości suchych zbiorników w miejscowości N. - 5 sztuk, w stosunku do 2 wskazanych w decyzji odmawiającej uzgodnienia z dnia 11 marca 2022 r.
W ocenie Wojewody, Wójt Gminy pomimo otrzymania decyzji odmawiającej uzgodnienia Studium, po upływie wyznaczonego terminu, ale jeszcze przed jego uchwaleniem, winien zastosować się do warunków określonych w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, gdyż rozwiązania w dokumencie Studium przyjęte zostały pomimo braku uzgodnienia z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, co stanowi naruszenie art. 166 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo wodne.
Wojewoda wskazał ponadto, że Prognoza Oddziaływania na Środowisko wyłożona do publicznego wglądu w dniach od 14 kwietnia 2022 r. do 16 maja 2022 r., udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest odmienna od wersji papierowej, przedłożonej w dokumentacji prac planistycznych i opisanej jako "Egz. wyłożony do publicznego wglądu II wyłożenie". Do przyjętego dokumentu, brak jest uzasadnienia i podsumowania, o których mowa w art. 42 i 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa środowiskowa), brak jest także kompletnych projektów studium (brak załączników graficznych) z etapu opiniowania i uzgodnień. Tym samym przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem ww. przepisów ustawy środowiskowej, co skutkowało naruszeniem trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.z.p.
Wojewoda zwrócił również uwagę na następujące naruszenia:
1) Studium w swojej treści nie uwzględnia aktualnych granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią według zaktualizowanych map zagrożenia powodziowego, które podane zostały do publicznej wiadomości dnia 22 października 2020 r., co nie spełnia wymagań określonych przepisem art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. W ocenie Wojewody nie sposób zgodzić się, ze stanowiskiem Wójta Gminy zawartym w pisemnych wyjaśnieniach, że "są to nieznaczne przesunięcia". Podobnie w wersji PDF podanej do publicznego wglądu granice obszarów szczególnego zagrożenia powodzią również zostały nieprawidłowo wyznaczone,
2) w załączniku Nr 3 do uchwały, stanowiącym jednolity tekst Studium - pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego i polityka przestrzenna gminy [...]" w rozdziale 1.2 przedstawiającym kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikających z audytu krajobrazowego oraz w rozdziale 10 przedstawiającym obszar szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych, nie skorygowano zapisów dotyczących oznaczenia terenów szczególnego zagrożenia powodzią (Q1%) na rysunku Studium. W tekście Studium (str. 12 i 67) wskazano, iż na rysunku Studium tereny, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (Q1%), są oznaczone symbolem ,,ZZ/1" i zakreskowane w kolorze niebieskim (str. 12) i ciemnoniebieskim (str. 67), gdy tymczasem na załączniku Nr 1 do uchwały, obszary szczególnego zagrożenia powodzią (Q1%), zostały zakreskowane w kolorze czerwonym, natomiast kolorem niebieskim zakreskowane obszary szczególnego zagrożenia powodzią (obszar historyczny), który oznaczono symbolem "ZZ/1/H", co stanowi naruszenie § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
3) w zakresie załącznika Nr 4 do uchwały, stanowiącego jednolity tekst Studium, w rozdziale 13 przedstawiającym wymagania dotyczące ochrony przeciwpowodziowej odniesiono się do map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego przekazanych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w dniu 15 kwietnia 2015 r., które są traktowane jako oficjalne dokumenty planistyczne, jednakże w dniu 22 października 2020 r. zostały podane do publicznej wiadomości zaktualizowane mapy zagrożenia powodziowego, zatem zapisy Studium odnoszą się do nieaktualnych dokumentów,
4) w zakresie załącznika Nr 1 do uchwały, stanowiącego rysunek Studium - Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [....], nie wszystkie tereny, posiadają oznaczenia barwne i literowe, określające kierunki i wskaźniki zagospodarowania terenu, co stanowi wymóg określony w art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Dodatkowo Wojewoda wskazał na występujące w Studium naruszenia, nie mające jednakże charakteru istotnych naruszeń prawa:
1) w zakresie załącznika Nr 2 do uchwały, brak jest objaśnienia wszystkich użytych na rysunku Studium symboli, co stanowi naruszenie § 7 pkt 1 lit. e rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;
2) w zakresie rysunków studium, stanowiących załącznik Nr 1 i 2 do uchwały, niewłaściwie granice [....] Obszaru Chronionego Krajobrazu wyznaczone zostały w granicy gminy/granicy opracowania Studium, gdyż przedmiotowy obszar obejmuje również teren poza granicami niniejszego opracowania;
3) w zakresie załącznika Nr 6 do uchwały, stanowiącego dane przestrzenne brak jest łączy (adresów URI) pod którymi dostępne są:
- załącznik nr 2 do uchwały tj. jednolity rysunek uwarunkowań,
- legenda rysunku uwarunkowań.
2. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.
Rada Gminy wyjaśniła, że stosownie do uwag zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody z dnia 9 lutego 2022 r. znak: P.II.4131.2.38.2022 dokonano ponownego wyłożenia projektu Studium na zasadach i terminach zgodnych z obowiązującymi przepisami prawa. Podjęto również działania w celu usunięcia wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym nieistotnych naruszeń prawa:
1) w kwestii uwzględnienia aktualnych granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, pismem z dnia 14 lutego 2022 r. wystąpiono do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o uzgodnienie projektu Studium, w ustawowym terminie organ nie wypowiedział się - uzgodnienie milczące,
2) w kwestii braku załącznika zawierającego dane przestrzenne - obecnie Studium zawiera załącznik Nr 6,
3) w zakresie niespójności między legendą a rysunkiem [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu - nieścisłości skorygowano,
4) w kwestii niewłaściwego przedłożenia Radzie Gminy uwagi nr 2 (uwagi uwzględnionej) - skorygowano zgodnie z zaleceniem - obecnie załącznik Nr 2 zawiera tylko uwagi nieuwzględnione,
5) brak zachowania kolejności sporządzania Studium poprzez zmianę jego kształtu w zakresie uwarunkowań, która została dokonana po wyłożeniu studium (...) - skorygowano.
Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Gminy wskazała, że wprawdzie podczas procedury postępowania nadzorczego Wojewoda nie wskazał konieczności ponowienia uzgodnienia z Wodami Polskim, Wójt Gminy w ramach ponowionej procedury formalnoprawnej, powtórzył uzgodnienie projektu Studium z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie (pismo z dnia 14 lutego 2022 r.), bowiem w części graficznej rysunku Studium zostały wskazane zarówno tereny szczególnego zagrożenia powodziowego historyczne jak również aktualne granice obszarów szczególnego zagrożenia powodziowego, które zostały podane do publicznej wiadomości na stronach właściwego organu. Organ uzgadniający dokonał uzgodnienia w trybie przepisów u.p.z.p. (art. 25 ust. 2) poprzez milczące uzgodnienie. Co prawda Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w dniu [...] marca 2022 r. wydał decyzję znak: [...], w której orzekł o odmowie uzgodnienia projektu Studium, jednakże nie nastąpiło to ani w terminie co najmniej 21-dniowym, ani tym bardziej 14-dniowym - wyznaczonym przez Wójta Gminy, ponieważ decyzja datowana na dzień [...] marca 2022 r. w rzeczywistości nadana została 14 marca 2022 r., czyli po 29 dniach. Rada Gminy zaznaczyła, że opracowany projekt Studium został już wcześniej uzgodniony przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie decyzją znak: [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., jednakże zgodnie ze wskazaniem Wojewody o nieistotnym naruszeniu proceduralnym dotyczącym aktualnych granic obszarów zagrożenia powodziowego - ponowiono uzgodnienie w tym zakresie. Podczas składania wniosku o ponowne uzgodnienie projektu Studium autor opracowania dodatkowo przedstawił zakres wprowadzonych do niego zmian, w związku z czym nie ma zastosowania przepis dotyczący wydłużenia terminu ze względu na skomplikowany charakter sprawy, ponieważ organ uzgadniający uzgadniając wcześniej Studium znał dokument i został poinformowany o wprowadzonych zmianach. Od decyzji odmawiającej uzgodnienia Gmina nie odwołała się ze względu na fakt, że decyzja ta wydana została po wskazanym terminie wypowiedzenia się. Rada Gminy przyznała, że istnieje rozbieżność w orzecznictwie dotycząca spóźnionego stanowiska organu uzgadniającego, niemniej jednak w przypadku uwzględnienia warunków przedstawionych przez Wody Polskie w uzasadnieniu decyzji odmawiającej uzgodnienia cyt. "uzgodnienie będzie możliwe wyłącznie w przypadku naniesienia planowanych zadań inwestycyjnych ujętych w Planie Zarządzania Ryzykiem Powodziowym na załączniku Nr 1,2 oraz w przypadku uzupełnienia zadań inwestycyjnych zapisanych w załączniku nr 3" zakres wprowadzonych zmian skutkowałby koniecznością ponowienia procedury uzgodnień m. in. z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska i Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków, zaś organy te z pewnością odmówiłyby uzgodnienia projektu Studium - taka sytuacja już miała miejsce i z tego powodu tak długo trwała procedura planistyczna zapoczątkowana w 2007 r. Natomiast wskazany w uzasadnieniu decyzji zbiornik wielofunkcyjny w miejscowości T. nie figuruje w żadnym dokumencie planistycznym, w związku z powyższym nie ma podstaw prawnych do wprowadzania go do Studium zarówno w części tekstowej jak i graficznej. Rada Gminy przytoczyła również orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz wypowiedzi przedstawicieli doktryny, że określona w art. 25 ust. 2 u.p.z.p. "fikcja prawna" nakazuje przyjmować, że wobec niezajęcia w wyznaczonym terminie stanowiska przez organ opiniujący (uzgadniający) projekt planu, dochodzi do uzgodnienia lub zaopiniowania procedowanego aktu prawa miejscowego. Wskazane skutki prawne są przy tym niezależne od uznania organu.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego treści projektu Studium wyłożonego do publicznego wglądu w 2020 r. oraz w 2022 r., Rada Gminy wskazała, że zmiany podstawy prawnej (tj. zmiany bieżących pozycji dzienników ustaw), zmiany bieżących danych GUS-u, czy też wynikającej z tego korekty niektórych wykazów tabelarycznych, nie mają żadnego znaczenia, skutkującego ostatecznymi rozstrzygnięciami rozwiązań merytorycznych zawartych w projekcie Studium. W ramach opracowywania Studium, sporządza się uwarunkowania wynikające z art. 10 u.p.z.p., w tym dokonuje się m. in. szczegółowych analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy. Szczegółowe analizy wykonuje się w oparciu o szereg publicznie dostępnych portali rządowych i samorządowych, w tym również Głównego Urzędu Statystycznego. Procedura opracowania projektu Studium wydłużyła się do 2021 r., stąd zaistniała konieczność weryfikacji danych GUS, w sposób uwzględniający najbardziej aktualne dane na dzień uchwalenia Studium. Zaczerpnięte dane z GUS, ich analiza i zestawiania tabelaryczne, niczego merytorycznie nie zmieniły w stosunku do wcześniejszych ustaleń zawartych w Kierunkach Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, bowiem były to wielkości czysto matematyczne, informacyjne i jedynie potwierdzające możliwości rozwoju gospodarczego gminy. Żadna osoba fizyczna czy prawna biorąca udział w konsultacjach społecznych nie ma możliwości ingerencji w dane z GUS i nie ma możliwości ingerencji w wyniki analiz wykonanych na potrzeby opracowania, wykonane m. in. na podstawie publicznie dostępnych portali.
Odpowiadając na zarzuty dotyczące istotnego naruszenia zasad sporządzania Studium, Rada Gminy wyjaśniła:
ad. 1) w części graficznej Studium zostały wskazane zarówno granice obszarów szczególnego zagrożenia powodzią według ich przebiegu historycznego, tj. przebiegu uzgodnionego podczas poprzedniego pozytywnego uzgodnienia projektu Studium przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, jak również granice zaktualizowane na podstawie bieżących map zagrożenia powodziowego wskazane przez organ na dostępnych stronach internetowych. Zakwestionowane granice, w niektórych miejscach rysunku Studium od kilku do kilkunastu metrów, są nieznaczne i niczego merytorycznie nie wnoszą do rozstrzygnięć rozwiązań zawartych w dokumencie, a mających zmniejszyć czy zwiększyć obszar terenów przeznaczonych do zabudowy. Różnice te mogą być widoczne przy powiększeniu rysunku do kilkuset procent, co potwierdza ich znikomość,
ad. 2) i ad. 3) zarzuty dotyczące różnicy w oznaczeniach barwy i szrafów terenów szczególnego zagrożenia powodziowego w części graficznej i tekstowej Studium, odnoszą się do oznaczeń zawartych w pierwotnie uzgodnionym Studium jako dokumencie wiążącym, a oznaczenia i treści dotyczące skorygowanych granic terenów szczególnego zagrożenia wskazane w części graficznej Studium są oznaczeniami dodatkowymi, o których była mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym jako nieistotne uchybienia. Tak samo w załączniku Nr 4 wskazane zostały zapisy odnoszące się do terenów szczególnego zagrożenia powodziowego zgodnie z zapisami zawartymi w pierwotnie uzgodnionym Studium, bowiem były i są nadal wiążące w świetle milczącego ponownego uzgodnienia projektu z Wodami Polskimi,
ad. 4) w części graficznej Studium zostały oznaczone wszystkie tereny symbolami i barwami. Natomiast przy wielokrotnym powiększeniu rysunku Studium, przy barwach podstawowych pojawiają się w kilku miejscach białe wąskie paski, wynikające z działania rozwiązań technicznych programu, w którym rysunek został sporządzony i wydruku, co nie ma żadnego przełożenia na treści podstawowe zapisów Studium. Przy korzystaniu z dostępnych technik programowych oraz przy wykorzystaniu warstw podkładu mapy z naniesionymi granicami poszczególnych działek, nie ma żadnych różnic w ustaleniach zawartych w Studium, a białe wąskie paski nie pojawiają się na podkładzie mapowym.
Odnosząc się do naruszeń nieistotnych Studium Rada Gminy wyjaśniła:
ad. 1) brak objaśnienia wszystkich użytych na rysunku Studium symboli - dotyczy wyżej opisanych białych wąskich pasków,
ad. 2) na rysunku Studium zostały prawidłowo oznaczone granice [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, oznaczeniem graficznym na rysunku zgodnym z oznaczeniem w legendzie,
ad. 3) załącznik Nr 6 stanowiący dane przestrzenne aktu został dołączony do dokumentacji prac planistycznych.
3. W dniu 7 września 2022 r. do tut. Sądu wpłynął wniosek W. I. o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, umotywowany tym, że jest mieszkańcem Gminy [...] i właścicielem nieruchomości objętych Studium, na których prowadzi działalność gospodarczą, a które położone są na terenie zagrożenia powodziowego. W. I. poparł zarzuty skargi i zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
4. Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1199/22 Sąd dopuścił W. I. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
5. Zarządzeniem z dnia 24 stycznia 2023 r. poinformowano uczestnika postępowania W. I. o sposobie załatwienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.
II. Skarga K. S. (sygn. akt II SA/Rz 1698/22).
1. W dniu 29 grudnia 2022 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga W. I. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, terenu położonego w Gminie [...]. Sprawa zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Rz 1698/22. Skarżący zaskarżył uchwałę w całości, zarzucając naruszenie:
1) art. 1 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na zignorowaniu przez organ administracji publicznej dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenów, jak również na naruszeniu interesu prawnego skarżącego (sposobu wykonywania prawa własności) wyartykułowanego w uwagach z dnia 7 czerwca 2022 r. do projektu Studium i ustaleniu (zmianie dotychczasowego) przeznaczenia nieruchomości położonych wokół [...] znajdującego się w obrębie strefy przemysłowej oznaczonej symbolem P (P1), jako tereny zabudowy jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN1 bądź też określeniu potencjalnego przeznaczenia nieruchomości położonych wokół [...], jako tereny potencjalnej zabudowy jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN2 pomimo tego, że:
a) jeden z budynków mieszkalnych posadowiony na działce nr [...] w [...], na terenie oznaczonym symbolem MN1 został wzniesiony nielegalnie, co zostało stwierdzone w ostatecznych decyzjach administracyjnych stwierdzających nieważność decyzji Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w wyroku Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uwzględniającego rewizję nadzwyczajną Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, albowiem nieruchomość, na której wzniesiony został budynek mieszkalny znajdowała się na terenie upraw polowych oznaczonych wówczas symbolem R (decyzje i orzeczenia sądowe zostały wydane w związku z czynnościami procesowymi podejmowanymi tylko przez właścicieli jednej nieruchomości, jednakże problem dotyczył i dotyczy nadal wielu nieruchomości znajdujących się wokół [...]),
b) niezabudowane nieruchomości położone wokół [...] znajdującego się w obrębie strefy przemysłowej oznaczonej symbolem P (P1) aktualnie są wykorzystywane w celach rolnych, zaś w poprzednich aktach planistycznych niezmiennie znajdowały się na terenie upraw polowych oznaczonych symbolem R, wobec czego brak było podstaw do umożliwienia zabudowy tych terenów,
- podczas gdy obowiązkiem organu uchwalającego Studium było przyjęcie takich rozwiązań urbanistycznych, które zmierzałyby do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, lecz tylko zgodnego z prawem, wobec czego niedopuszczalnym było usankcjonowanie przez Radę Gminy niezgodnego z prawem (wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji określających warunki zabudowy lub udzielających pozwolenia na budowę jednego z istniejących budynków jednorodzinnych), dotychczasowego przeznaczenia terenów wokół [...];
- a nadto, gdy pomimo braku ustawowych kompetencji, organ uchwalający Studium naruszył kompetencje innych organów administracji publicznej i sądów, jak również zlekceważył ostateczne decyzje administracyjne oraz prawomocne wyroki sądów przesądzające o powstaniu nielegalnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej na terenach wokół [...];
- jak również, gdy niedopuszczalne było rozszerzenie terenów, na których miałaby zostać uzupełniona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oznaczonych w Studium symbolem MN2, albowiem tereny te od zawsze były i nadal są terenami wykorzystywanymi w rolnictwie, a ponadto znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie strefy przemysłowej oznaczonej symbolem P (P1), która generuje uciążliwości związane z ruchem [...];
2) art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i b) w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zmianie przeznaczenia terenów położonych wokół [...] znajdującego się w strefie przemysłowej oznaczonej symbolem P (P1) poprzez dążenie do planowania i lokalizacji nowej (potencjalnej) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN2, pomimo tego, że:
a) tereny te są niezabudowane, aktualnie są wykorzystywane w celach rolnych, zaś w poprzednich aktach planistycznych niezmiennie znajdowały się na terenie upraw polowych oznaczonych symbolem R,
b) tereny te sąsiadują z terenami strefy przemysłowej oraz terenami zielonymi,
- podczas gdy zważywszy na fakt, iż nowa zabudowa powinna być planowana na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej, ewentualnie na innych terenach wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy, brak było podstaw do rozszerzenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, albowiem tereny, na których taka zabudowa miałaby powstać, nie są położone na obszarze o w pełni wykształconej, zawartej i jednorodnej strukturze funkcjonalno- przestrzennej, a ponadto na terenie [...] istnieją inne lokalizacje, sąsiadujące wyłącznie z istniejącą zabudową jednorodzinną mieszkaniową, na których powinna zostać dopuszczona taka nowa zabudowa;
3) art. 11 pkt 5 i 6 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na uchwaleniu przez Radę Gminy Studium pomimo tego, że Studium nie zostało pozytywnie zaopiniowane i uzgodnione przez organy administracji publicznej i podmioty, o których mowa w art. 11 pkt 5 u.p.z.p., albowiem wydane skarżącemu w dniu 13 stycznia 2022 r. opinie i uzgodnienia dotyczyły poprzedniego Studium, wyłożonego do publicznego wglądu w 2021 r., którego treść była inna aniżeli treść uchwalonego Studium,
- podczas, gdy wobec stwierdzenia przez Wojewodę Podkarpackiego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 lutego 2022 r. nieważności uchwały nr XLVII/376/2021 z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego terenu położonego w Gminie [...], wobec przystąpienia przez Radę Gminy do sporządzenia nowego Studium, Rada Gminy powinna była uzyskać aktualne, tzn. odnoszące się do sporządzonego w 2022 r. projektu Studium opinie i uzgodnienia, a nie wykorzystać archiwalne opinie i uzgodnienia, które dotyczyły poprzedniej wersji Studium, zwłaszcza, że istnieją różnice między projektami Studium z 2021 i 2022 r.;
4) art. 11 pkt 5 w zw. z art. 25 ust. 1 i 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku w dokumentacji formalno- prawnej dotyczącej Studium załączników graficznych do projektu Studium, jakie zostały przedłożone organom administracji publicznej i podmiotom, o których mowa w art. 11 pkt 5 u.p.z.p. do zaopiniowania lub uzgodnienia, co uniemożliwia ustalenie jakiej treści projekt Studium był opiniowany lub uzgadniany,
- podczas, gdy zważywszy na obowiązek udostępnienia przez Wójta Gminy organom i podmiotom opiniującym oraz uzgadniającym projektu Studium, obowiązek wprowadzenia zmian do projektu Studium wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień, a następnie obowiązek wyłożenia do publicznego wglądu tak opracowanego projektu Studium, które ostatecznie uchwala organ, uchwalone przez Radę Gminy Studium jest innym dokumentem, aniżeli projekt Studium będący przedmiotem wcześniejszych etapów jego opracowywania; organy opiniujące i uzgadniające nie pracowały zatem na tej samej wersji projektu Studium, co Rada Gminy;
5) art. 24 ust. 1 i 2 w zw. z art. 25 ust. 1, 1a i 2 w zw. art. 11 pkt 5 i 6 u.p.z.p. w zw. z art. 166 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 166 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nie przedstawiło stanowiska w ustawowym terminie, wobec czego doszło do tzw. "milczącego uzgodnienia" treści Studium, pomimo tego, że:
a) Wójt Gminy zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie pismem z dnia 14 lutego 2022 r. o uzgodnienie projektu Studium,
b) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie reprezentujący Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zwrócił się do Wójta Gminy pismem z dnia 28 lutego 2022 r. o zmianę terminu na dokonanie uzgodnienia (30 dni od daty doręczenia projektu Studium),
c) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia Studium,
- podczas, gdy wobec faktu, iż zgodnie z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. za równoznaczne z uzgodnieniem można uznać nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 w/w ustawy, w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1a, językowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, zgodnie z którym w przypadku zwrócenia się przez organ opiniujący lub uzgadniający do organu zwracającego się o opinię lub uzgodnienie o zmianę terminu na przedstawienie stanowiska lub warunków, zakreślony przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta pierwotny termin ulega przedłużeniu;
- i gdy niezależnie od faktu, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wydał decyzję o odmowie uzgodnienia projektu Studium przed upływem przedłużonego, 30 - dniowego terminu od doręczenia skarżącemu projektu Studium przez Wójta Gminy, już z uwagi na okoliczność, że treść negatywnego uzgodnienia była znana Wójtowi Gminy oraz Radzie Gminy jeszcze przed wyłożeniem projektu Studium do publicznego wglądu, obowiązkiem Wójta Gminy było wprowadzenie zmian do projektu Studium wynikających z wydanej decyzji, następnie ponowne wystąpienie o uzgodnienie uzupełnionego projektu Studium i dopiero po uzyskaniu uzgodnienia, można było wyłożyć projekt Studium do publicznego wglądu, a następnie przedstawić projekt Studium pod obrady Rady Gminy;
6) art. 10 ust. 1 pkt 15 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na nie uwzględnieniu w treści Studium aktualnych wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, pomimo tego, że zadania inwestycyjne o charakterze przeciwpowodziowym zostały ujęte w Planie Zarządzania Ryzkiem Powodziowym opublikowanym w dniu 22 października 2020 r., podczas, gdy w Studium należy obligatoryjnie uwzględnić aktualne wymagania dotyczące ochrony przeciwpowodziowej;
7) art. 10 ust. 1 pkt 15 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na istnieniu rozbieżności między poszczególnymi załącznikami graficznymi do Studium w zakresie dotyczącym:
a) obszaru suchych zbiorników, które zostały oznaczone w legendzie rysunku nr 2 symbolem ZZ/3, natomiast nie zostały przedstawione na rysunku Studium,
b) braku odniesienia do budowy wielofunkcyjnego zbiornika na [...] w [...] oraz do budowy zbiornika na potoku [...] w G.,
c) wskazania nieprawidłowej ilości suchych zbiorników w N.,
- podczas, gdy poszczególne rysunki stanowiące załączniki graficzne do Studium powinny być ze sobą spójne, a ponadto powinny uwzględniać zadania o charakterze przeciwpowodziowym wskazane w decyzji z dnia [...] marca 2022 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej;
8) art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na nie określeniu aktualnych granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, pomimo tego, że aktualne granice takich obszarów zostały podane do publicznej wiadomości dnia 22 października 2020 r. na zaktualizowanych mapach zagrożenia powodziowego, podczas gdy w Studium obligatoryjnie określa się obszary szczególnego zagrożenia powodzią;
9) art. 11 pkt 7 w zw. z art. 11 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wyłożeniu wraz z projektem Studium do publicznego wglądu prognozy oddziaływania na środowisko w siedzibie Urzędu Gminy [...] w innej wersji niż udostępniona na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...], podczas, gdy projekt Studium wraz ze wszystkimi jego częściami składowymi i załącznikami powinien był zostać udostępniony do publicznego wglądu w tych samych wersjach, niezależnie od tego, czy Studium jest udostępniane w formie tradycyjnej (papierowej), czy też elektronicznej (na stronie internetowej BIP),
10) art. 42 pkt 2 oraz art. 55 ust. 3 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej poprzez ich niezastosowanie polegające na niesporządzeniu uzasadnienia oraz podsumowania prognozy oddziaływania na środowisko, podczas gdy w przypadku opracowywania dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa, a takim dokumentem jest prognoza oddziaływania na środowisko, organ uchwalający Studium powinien był dołączyć do prognozy uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, jak również organ powinien był dołączyć podsumowanie zawierające uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione;
11) § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku możliwości jednoznacznego powiązania części tekstowej Studium z rysunkiem Studium na skutek zastosowania różnej kolorystyki w poszczególnych załącznikach graficznych, pomimo tego, że mają dotyczyć tych samych zagadnień (obszary szczególnego zagrożenia powodzią), czy też na skutek zastosowania różnych symboli dla oznaczenia tych samych terenów ("P" lub "P1" dla terenów przemysłowych), podczas gdy Studium powinno zostać sporządzone w sposób jednoznaczny, spójny w zakresie części tekstowej i graficznej, nie wprowadzając w błąd;
12) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b) u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu określenia granic obszarów dla wszystkich terenów przedstawionych na rysunku Studium - Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] za pomocą oznaczeń barwnych i symboli literowych, podczas, gdy wszystkie tereny położone na terenie Gminy [...] powinny były w odpowiedni sposób zostać oznaczone;
13) art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz art. 23 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym określeniu granic i błędnym oznaczeniu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, podczas, gdy ze względu na fakt, iż obszar [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu jest obszarem chronionym, obowiązkiem Rady Gminy było precyzyjne określenie i oznaczenie tego obszaru;
14) § 7 pkt 1 lit. e) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu objaśnienia wszystkich użytych na rysunku Studium symboli, podczas, gdy przedstawione na rysunku Studium symbole dla określenia obszarów lub obiektów (zapisane w skrótowej formie), powinny zostać wyjaśnione w treści legendy rysunku Studium, aby można było się zorientować, czego dotyczą i co oznaczają;
15) art. 1 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 11 pkt 7 w zw. z art. 67a ust. 5 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu do publicznego wglądu wraz z wyłożeniem projektu Studium, jak również już po uchwaleniu Studium, danych przestrzennych aktu, który stanowi załącznik Nr 6 do zaskarżonej uchwały, a ponadto na niepodaniu adresów URL (linków do stron internetowych), pod którymi znajduje się załącznik Nr 2 do zaskarżonej uchwały (rysunek - Uwarunkowania Zagospodarowania Przestrzennego) oraz legenda załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały, podczas gdy z uwagi na zagwarantowanie społeczeństwu przez ustawodawcę udziału w opracowywaniu projektu Studium, a także przez wzgląd na transparentność procedury związanej z uchwalaniem Studium, skarżący powinien mieć możliwość zapoznania się ze wszystkim załącznikami, najpierw do projektu Studium, a następnie do zaskarżonej uchwały, co nie miało miejsca;
16) art. 10 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na określeniu dopuszczalnego poziomu hałasu na terenie [...] znajdującego się w strefie przemysłowej oznaczonej symbolem P (P1) oraz na terenach wokół [...] oznaczonych w Studium symbolami MN1 i MN2, który to poziom hałasu emitowanego przez [...] miałby zostać dostosowany do dopuszczalnego poziomu hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej w Studium symbolem MN1 pomimo tego, że:
a) hałas emitowany z drogi wojewódzkiej nr [...], przy której zlokalizowany jest [...] i nieruchomości zabudowane nielegalnie wzniesionymi budynkami jednorodzinnymi jest dużo wyższy niż dopuszczalny na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
b) Rada Gminy uchwalając Studium nie dysponowała jakimikolwiek opracowaniami zawierającymi wyniki pomiarów hałasu ze strefy przemysłowej oznaczonej symbolem P (P1) oraz strefy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN1, które określałyby istniejący poziom hałasu pochodzącego z tych terenów, potwierdzając, że to [...] jest największym emitentem hałasu;
- a ponadto, gdy ze względu na fakt, że skarżący jako pierwszy dokonał zagospodarowania, w sposób zgodny z prawem, terenów, na których od 30 lat znajduje się [...], a na terenach wokół [...] nie istniała wówczas zabudowa, brak było po stronie skarżącego obowiązku zmiany dotychczasowego zagospodarowania terenu stanowiącego jego własność, w związku z późniejszym zagospodarowaniem terenów należących do innych osób;
- jak również, gdy Rada Gminy powinna była podjąć działania zmierzające do ograniczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wokół strefy przemysłowej, a nie je rozszerzać;
- a dodatkowo ze względu na fakt, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku nie przewiduje dopuszczalnego poziomu hałasu na terenach przeznaczonych pod obiekty przemysłowe i produkcyjne, brak podstaw do tego, aby dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez [...] na obszarze w strefie P1, P miał zostać dostosowany do poziomu hałasu zastrzeżonego dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
17) art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 i 5 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na nieustanowieniu wokół strefy przemysłowej oznaczonej symbolem P (P1), na której znajduje się [...] strefy ochronnej (uciążliwości) rozciągającej się od granic strefy przemysłowej w obszarze 100 m od strony zachodniej i 50 m w pozostałych kierunkach, w której powinien obowiązywać zakaz budowy nowych oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy już istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych pomimo tego, że:
a) taka strefa istniała wokół strefy przemysłowej, w której jest zlokalizowany [...] m. in. w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1991 r. i we wcześniejszych planach zagospodarowania przestrzennego do dnia 31 grudnia 2003 r. i powinna była zostać uwzględniona w Studium, zwłaszcza, że do opracowania prognozy oddziaływania na środowisko wykorzystano m. in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [....] właśnie z 1991 r., który przewidywał strefę uciążliwości wokół [...] zapewniającą brak możliwości zabudowy;
b) utworzenie strefy ochronnej (uciążliwości) było konsekwencją wydania przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] postanowienia z dnia [...] sierpnia 1991 r. znak: [...] pozytywnie opiniującego lokalizację [...] pod warunkiem zapewnienia strefy ochronnej o szerokości 50 m;
- podczas gdy ze względu na fakt, iż wokół strefy przemysłowej, w której znajduje się [...] nadal znajdują się obszary niezabudowane, wykorzystywane w celach rolnych lub tereny zielone, które organ Rada Gminy postanowiła przeznaczyć pod uzupełnienie istniejącej zabudowy, wbrew dotychczasowemu przeznaczeniu i zagospodarowaniu tych terenów, organ powinien był na tych terenach utworzyć strefę uciążliwości, jako pewnego rodzaju bufor między strefą przemysłową a terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, kierując się zapewnieniem [...] nieprzerwanego funkcjonowania, na dotychczasowych zasadach, z uwzględnieniem emitowanego poziomu hałasu, kierując się faktem, że zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa, powstała nielegalnie i później niż [...], w związku z czym uchwalone Studium nie może naruszać mojego prawa własności, także przy uwzględnieniu warunków i jakości życia społeczności lokalnej;
18) art. 114 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nałożeniu na skarżącego jako właściciela [...] położonego w strefie przemysłowej oznaczonej symbolem P (P1) obowiązku wykonania urządzeń i obiektów technicznych oraz podjęcia działań organizacyjnych dla zapewnienia dotrzymania norm dopuszczalnych w zakresie emisji hałasu oraz zanieczyszczeń do atmosfery pomimo tego, że przepis ten dotyczy stosowania rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach położonych na terenach zamkniętych oraz na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, podczas gdy istniejąca, nielegalna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się poza strefą przemysłową oznaczoną symbolem P (P1), podobnie jak tereny potencjalnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś dyspozycją art. 114 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. Prawo ochrony środowiska jest objęta wyłącznie ochrona budynków położonych na terenach innych niż mieszkaniowe;
19) art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na nałożeniu na skarżącego, jako właściciela [...] położonego w strefie przemysłowej oznaczonej symbolem P (P1) obowiązku wykonania urządzeń i obiektów technicznych oraz podjęcia działań organizacyjnych dla zapewnienia dotrzymania norm dopuszczalnych w zakresie emisji hałasu oraz zanieczyszczeń do atmosfery pomimo tego, że:
a) [...] nie przekracza dopuszczalnych norm emisji hałasu na terenie przemysłowym;
b) Rada Gminy uchwalając Studium, nie dysponowała żadnymi opracowaniami zawierającymi wyniki pomiarów hałasu ze strefy przemysłowej oznaczonej symbolem P (P1),
- podczas gdy ze względu na fakt, że skarżący jako pierwszy dokonał zagospodarowania, w sposób zgodny z prawem, terenów, na których od 30 lat znajduje się [...], a na terenach wokół [...] nie istniała zabudowa, brak jest po jego stronie obowiązku zmiany dotychczasowego zagospodarowania terenu stanowiącego własność skarżącego w związku z późniejszym zagospodarowaniem terenów należących do innych osób;
- a ponadto, gdy Rada Gminy powinna była podjąć działania zmierzające do ograniczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wokół stery przemysłowej, zamiast ją rozszerzać, cedując na skarżącego obowiązki finansowe związane wykonaniem urządzeń i obiektów, będące skutkiem zbliżenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do granic strefy przemysłowej, wbrew przepisom prawa, za co odpowiedzialność ponoszą ówczesne władze Gminy (w zakresie doprowadzenia do powstania zabudowy na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolem MN1) oraz obecne władze (w zakresie rozszerzenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach oznaczonych symbolem MN2);
20) art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na ustanowieniu zakazu budowy ogrodzeń w formie murów pełnych o wysokości przekraczającej 2,20 m pomimo tego, że:
a) organ nałożył na skarżącego, jako właściciela [...] położonego w strefie przemysłowej oznaczonej symbolem P (P1) obowiązek wykonania urządzeń i obiektów technicznych oraz podjęcia działań organizacyjnych dla zapewnienia dotrzymania norm dopuszczalnych w zakresie emisji hałasu oraz zanieczyszczeń do atmosfery,
b) wzniesienie murów pełnych wokół [...] nie doprowadzi do zeszpecenia krajobrazu, nie naruszy ładu przestrzennego, wszak zewnętrzna strona ogrodzenia może zostać obsadzona wysokimi krzewami, żywopłotem, mur może porastać bluszcz,
- podczas, gdy ze względu na fakt, że skarżący jako pierwszy dokonał zagospodarowania, w sposób zgodny z prawem, terenów, na których od 30 lat znajduje się [...], a na terenach wokół [...] nie istniała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, brak po jego stronie obowiązku zmiany dotychczasowego zagospodarowania terenu stanowiącego jego własność w związku z późniejszym zagospodarowaniem terenów należących do innych osób;
- a ponadto, gdy Rada Gminy powinna była podjąć działania zmierzające do ograniczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wokół stery przemysłowej, zamiast ją rozszerzać i nakładać na skarżącego dodatkowe obowiązki wykonania urządzeń i obiektów technicznych oraz podjęcia działań organizacyjnych dla zapewnienia dotrzymania norm dopuszczalnych w zakresie emisji hałasu oraz zanieczyszczeń do atmosfery;
- i gdy w konsekwencji całkowicie nielogicznym, wewnętrznie sprzecznym jest nakładanie na skarżącego w Studium w/w obowiązków, przy jednoczesnym pozbawieniu go możliwości minimalizowania emisji hałasu poprzez ustanowienie zakazu budowy murów pełnych;
21) art. 8d ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11) u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie przez prowadzących debatę (dyskusję publiczną dotyczącą projektu Studium) w osobach głównego projektanta Studium oraz pracownika Urzędu Gminy [...], przeprowadzenia debaty nad złożonymi przez skarżącego uwagami i wnioskami do projektu Studium,
- podczas, gdy w procesie uchwalania Studium organ uchwalający powinien był obligatoryjnie zapewnić skarżącemu, jako członkowi społeczności lokalnej realny udział w pracach Studium, albowiem jest to dokument ingerujący w przysługujące mu prawo własności do nieruchomości położonych w strefie przemysłowej, tworzony dla społeczności lokalnej, a nie dla urzędników, czy samego faktu uchwalenia z uwagi na przyznane dofinansowanie na wykonanie takiego zadania;
- ponadto, gdy w toku debaty nad projektem Studium, jaka została przeprowadzona w dniu 12 maja 2022 r. powinna była zostać przeprowadzona opiniotwórcza dyskusja nad zakwestionowanymi przez skarżącego rozwiązaniami urbanistycznymi przyjętymi w projekcie Studium;
22) art. 11 pkt 7 i 8 w zw. z art. art. 8d ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11) u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu przez Wójta Gminy wyłożenia do publicznego wglądu wraz z projektem Studium uzgodnień i opinii, jakie powinny były zostać wydane przez organy administracji publicznej i podmioty, o których mowa w art. 11 pkt 5 u.p.z.p. oraz zaniechaniu wydania skarżącemu kserokopii tych uzgodnień i opinii, a zwłaszcza ostatecznej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2022 r. o odmowie uzgodnienia projektu Studium, podczas, gdy jako członek społeczności lokalnej i właściciel nieruchomości, na którego w Studium nakładane są obowiązki, jak również którego prawo własności jest ograniczane na skutek rozszerzania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, któremu przepisy ustawy gwarantują prawo do udziału w pracach nad projektem Studium, skarżący powinien mieć możliwość zapoznania się nie tylko z samym projektem Studium, lecz także całą tzw. dokumentacją formalno- prawną związaną z uchwalaniem Studium i gdy niewyłożenie tej dokumentacji do publicznego wzglądu oraz niewydanie kserokopii tych dokumentów pozbawiło go tego prawa, nie mówiąc już o tym, że było to intencjonalne działanie organu zmierzające do zatajenia przed opinią publiczną nieuzgodnienia Studium, co wyszło na jaw dopiero w toku postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę;
23) art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 87 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na ustaleniu (zmianie dotychczasowego) przeznaczenia nieruchomości położonych wokół [...] znajdującego się w obrębie strefy przemysłowej oznaczonej symbolem P (P1), jako terenu zabudowy jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN1, bądź też określeniu potencjalnego przeznaczenia nieruchomości położonych wokół [...], jako tereny potencjalnej zabudowy jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN2 oraz nieustanowieniu wokół strefy przemysłowej oznaczonej symbolem P (P1), na którym znajduje się [...] strefy ochronnej (uciążliwości) rozciągającej się od granic strefy przemysłowej w obszarze 100 m od strony zachodniej i 50 m w pozostałych kierunkach, w której powinien obowiązywać zakaz budowy nowych oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy już istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, pomimo tego, że:
a) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia 6 czerwca 1991 r. obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., działki na których zlokalizowany był i nadal jest (bez zmian) [...] były położone na terenach przemysłowych (9RPU),
b) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 6 czerwca 1991 r. przewidywał strefę ochronną wokół [...] zapewniającą brak możliwości zabudowy oraz przekraczanie przez [...] norm emisji hałasu,
- podczas, gdy zważywszy na obowiązującą zasadę ciągłości planowania przestrzennego, Rada Gminy była zobowiązana do uwzględnienia w Studium danych wynikających z poprzedniego planu i pomocniczego odwołania się do niego, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości i charakter terenu ulegają automatycznej zmianie na skutek uchylenia planu miejscowego;
24) art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu na załącznikach graficznych Studium sieci uzbrojenia terenu i zaniechaniu oznakowania ciśnienia występującego w gazociągu zgodnie ze stanem faktycznym,
- podczas, gdy ze względu na fakt, iż na przestrzeni ostatnich 25 lat pojawiały się różne oznaczenia gazociągu (gw, gs oraz gn), kwestię tę należało jednoznacznie wyjaśnić i nanieść na rysunku Studium, zwłaszcza z uwagi na niedopuszczalność ułożenia gazociągu wysokiego ciśnienia w tym miejscu;
- a ponadto, gdy Studium powinno wskazywać planowane miejsce przełożenia gazociągu.
Mając na uwadze podniesione zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem lub uchylenie w całości zaskarżonej uchwały, a ponadto o zasądzenie od Rady Gminy zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył szczegółową argumentację popierającą podniesione wyżej zarzuty, wskazując m.in., że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy dokonała w szczególności zmiany przeznaczenia terenów znajdujących się wokół [...], które we wszystkich poprzednio obowiązujących dokumentach planistycznych były położone na terenach, na których nie istniała możliwość wznoszenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczając te tereny, jako tereny istniejącej zabudowy jednorodzinnej MN1, bądź też tereny potencjalnej zabudowy jednorodzinnej MN2. Zmiany te zostały sprzężone z obowiązkiem podjęcia przez skarżącego odpowiednich działań zapobiegających przenikaniu hałasu przemysłowego na tereny zabudowy mieszkaniowej, przy jednoczesnym pozbawieniu go odpowiednich narzędzi, zwłaszcza w postaci ustanowienia zakazu wznoszenia murów pełnych o wysokości przekraczającej 2,20 m, co w zasadzie wyklucza wykonanie ekranów akustycznych. Przyjęte w Studium rozwiązania dotyczące zagospodarowania terenów znajdujących się wokół [...], a należących do innych osób, niewątpliwie naruszają sposób zagospodarowania stanowiących własność skarżącego nieruchomości, na których znajduje się [...]. Brak możliwości emitowania hałasu na dotychczasowym poziomie jest bowiem równoznaczny z brakiem możliwości funkcjonowania [...], które jest dużym przedsiębiorstwem przemysłowym i usługowym, w którym od początku lat 90 - tych ubiegłego wieku produkowane są [...]. Skarżący wskazał, że obowiązujące do 31 grudnia 2003 r. dokumenty planistyczne przewidywały strefę ochronną (strefę uciążliwości) wokół [...], która rozciągała się w obszarze 100 m od strony zachodniej i 50 m metrów w pozostałych kierunkach, w obszarze której obowiązywał zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Natomiast, z punktu widzenia działań, jakie były podejmowane przez władze Gminy w latach 90-tych ubiegłego wieku, polegających na wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla terenów położonych w strefie ochronnej, aktualny kształt zaskarżonego Studium stanowi kolejną próbę usankcjonowania nielegalnej zabudowy, jaka powstała na skutek wydania tych decyzji rażąco sprzecznych z prawem. Skarżący zwrócił uwagę, że wprowadzone w Studium zmiany w przeznaczeniu gruntów w stosunku do dotychczas obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z 1991 r. są drastyczne. Organy wprowadziły oznaczenia MN1 i MN2 na działkach nr [...], część działek [...] jest położona w sąsiedztwie [...], w strefie uciążliwości, dodatkowo w terenie przemysłowym oraz terenie rolnym R według dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1991 r. [...] spełnia wszelkie normy w obszarze według dotychczas obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z 1991 r., ale nie spełnia i nie może spełnić tych samych wymagań środowiskowych w terenie ze zmienionym przeznaczeniem gruntów według projektu Studium. W ocenie skarżącego treść zaskarżonej uchwały, narusza przysługujące mu prawo własności do działek, na których znajduje się [...], narusza jego interes prawny w zakresie zagospodarowania terenu (w sposób dotychczasowy), do którego ma tytuł prawny. Zakres uprawnień skarżącego w zakresie zagospodarowania terenu jasno wynika z art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Skarżący podkreślił, że [...] nie jest rozbudowywany, wobec czego emitowany poziom hałasu jest taki sam jak przed laty. Jest to niezwykle istotne, ponieważ zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. studium powinno uwzględniać dotychczasowe przeznaczenie terenu oraz wymogi ochrony środowiska w odniesieniu właśnie do dotychczasowego i zgodnego z prawem przeznaczenia terenu. Zważywszy zatem na fakt, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku nie przewiduje dopuszczalnego poziomu hałasu na terenach przeznaczonych pod obiekty przemysłowe i produkcyjne, dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez [...] na obszarze w strefie wokół [...] powinien zostać podniesiony co najmniej do poziomu hałasu określonego dla dróg i linii kolejowych położonych na obszarze terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej (65 dB w ciągu dnia oraz 56 dB w nocy). Brak jest bowiem przesłanek do tego by poziom hałasu był dostosowany do poziomu hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonej w całkiem innej strefie (MN1 i MN2) aniżeli [...] (P1). W szczególności nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia ograniczanie dopuszczalnego poziomu hałasu dla [...] (a zatem także dla pojazdów poruszających się na terenie [...]) do poziomu wyznaczonego dla strefy MN1, skoro na tym samym terenie dopuszczalny jest wyższy poziom emitowanego hałasu od drogi [...] (65 dB w ciągu dnia oraz 56 dB w ciągu nocy), tym bardziej, że jest to teren przemysłowy i oznaczony w dotychczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako strefa uciążliwości od terenu przemysłowego 9 RPU. Skarżący wskazał przy tym, że nie potwierdzone zostały w stosownym postępowaniu zarzuty emitowania do środowiska hałasu przekraczającego dopuszczalne normy. Skarżący wskazał, że działki nr [...] zostały oznaczone w Studium symbolem MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1991 r., jaki obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., działki były położone na terenie rolniczo-przemysłowo-usługowym (9 RPU). Na obu w/w działkach są posadowione budynki mieszkalne jednorodzinne, dla których nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Działka nr [...] również oznaczona w Studium MN1, mimo, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w szczególności z porównania mapy ewidencyjnej gruntów z rysunkiem planu zagospodarowania przestrzennego z 1991 r. wynika, że działka nr [...] nie leży na terenach zabudowy jednorodzinnej, lecz na terenach upraw polowych oznaczonych symbolem R, bez prawa do zabudowy. Działki nr [...] w części, na których zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego z 1991 r. obowiązywała strefa uciążliwości, nadal są niezabudowane i ten stan rzeczy powinien zostać utrzymany. Z kolei dopiero w 2021 r. na działce nr [...] została rozpoczęta budowa, co dodatkowo świadczy o całkowitym lekceważeniu przez Radę Gminy dotychczasowych rozstrzygnięć administracyjnych i wyroków sądowych. Na działce nr [...] znajduje się stary drewniany dom, opuszczony od ponad 30 lat, przeznaczony do sprzedaży. Działki nr [...] są niezabudowane. W Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z 1991 r., działki na których zlokalizowany był i nadal jest (bez zmian) [...], były położone na terenach przemysłowych (9RPU), także na terenie o dopuszczalnym poziomie hałasu od drogi [...] wynoszącym 65 dB w ciągu dnia oraz 56 dB w ciągu nocy. Ponadto, działki nr [...] leżą bezpośrednio przy drodze, z której emitowany hałas na w/w działki jest dopuszczalny według Studium na poziomie do 65 dB w ciągu dnia i do 56 dB w nocy. Zatem dla tych działek Studium nie powinno ustalać wskazanego poziomu hałasu od [...] na poziomie 35 i 45 dB. Skarżący zwrócił uwagę, że na str. 82, w punkcie 6.4. Uwarunkowań wyraźnie wskazano, że jednym z zasadniczych źródeł hałasu w Gminie jest hałas komunikacyjny. Największe zagrożenie hałasem komunikacyjnym występuje wzdłuż drogi [...]. Innym istotnym źródłem hałasu na terenie Gminy są zakłady przemysłowe i warsztaty usługowe. W kontekście dopuszczenia wokół terenu P1, P terenów dopuszczalnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN2 nie sposób pominąć tego, że argumentem przemawiającym za nietworzeniem nowych terenów potencjalnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie strefy P1, P jest to, iż są to źródła hałasu o ograniczonym zasięgu oddziaływania, wpływają one na klimat akustyczny, jednakże wpływ ten ma charakter lokalny. Takie stacjonarne źródła hałasu mogą jednak powodować uciążliwości dla osób zamieszkujących w ich najbliższym sąsiedztwie. Zdaniem skarżącego niedostrzeganie powyższego świadczy o sporządzeniu projektu Studium z całkowitym zignorowaniem zasad jego opracowywania zawartych przede wszystkim w art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.
2. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi.
Odnosząc się do zarzutu nr 1 Rada Gminy stwierdziła, że nie przeznacza (nie wyznacza) w Studium nowych terenów pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, w przedmiotowym przypadku w Studium odzwierciedlone są aktualne uwarunkowania związane ze sposobem zagospodarowania terenu. W terenie tym występuje legalna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, niezależnie od argumentów, jakimi operuje skarżący, w momencie opracowania Studium i jego przyjęcia wszystkie obiekty, na które powołał się skarżący, funkcjonują w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego. Opisywanie historii i powoływanie się wybiórczo na poszczególne rozstrzygnięcia (które były chwilowo korzystne dla skarżącego) i nie wspominanie o kolejnych decyzjach administracyjnych na podstawie, których istniejące budynki w sąsiedztwie [...] funkcjonują legalnie, w rozumieniu Prawa budowlanego, jest bezzasadne i bezprzedmiotowe, co więcej wprowadza w błąd.
Odnosząc się do zarzutu nr 2 Rada Gminy stwierdziła, że nie wyznacza nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wokół [...]. W Studium odzwierciedlone są aktualne uwarunkowania związane z obecnym i przyszłym sposobem zagospodarowania terenu, bowiem mieszkańcy tego terenu jednoznacznie wskazali, iż nie prowadzą tam i nie planują żadnej działalności usługowej czy produkcyjnej, poza zwykłą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Zarzut dotyczący niezabudowanych nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie [...] od strony drogi dojazdowej i postulowanie do Rady Gminy o to, aby taki stan rzeczy został utrzymany oraz dodatkowo wprowadzenie terenu zieleni, bez akceptacji właścicieli działek - wyłącznie na wniosek skarżącego - nie może zostać uwzględniony, ponieważ ograniczałoby to prawa właścicieli tych nieruchomości do możliwości ich zagospodarowania według własnych potrzeb. Jeśli skarżący chce ingerować w sposób ich zagospodarowania, może poczynić starania w zakresie ich wykupu. Rada Gminy podkreśliła, iż według oświadczenia skarżącego o tym, że "nie jest jego intencją domaganie się od Rady Gminy interwencji prawodawczej w zakresie określenia dopuszczalnych poziomów hałasu wokół [...], lecz takie zagospodarowanie terenu wokół [...], które gwarantować będzie emitowanie hałasu na dotychczasowym poziomie", stwierdzić należy, iż normy emitowanego hałasu dla budownictwa mieszkaniowego są przekroczone (co potwierdzają liczne interwencje mieszkańców), niemniej jednak Rada Gminy nie może zmienić obecnego sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, to po stronie [...] jest obowiązek dostosowania się do obowiązujących norm. W związku z wieloletnimi interwencjami mieszkańców budynków mieszkalnych zlokalizowanych wokół [...], zarówno Inspekcja Sanitarna, jak też Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, dokonując kontroli [...], ma obowiązek odniesienia do zapisów w Studium ze względu na brak na tym terenie planu miejscowego przy określaniu wielkości przekroczenia norm dopuszczalnych i z tego powodu w interesie [...] jest, aby istniejące budynki mieszkalne jednorodzinne oznaczyć jako usługowe lub usługowe mieszkalne, w celu podniesienia norm dopuszczalnych. Przez wiele lat Gmina [...] była jedyną gminą w Polsce nie posiadającą obowiązującego Studium, a to za przyczyną skargi skarżącego do WSA, który to Sąd unieważnił Studium wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. z powodu błędów oznaczeń granic terenów chronionych [....] Obszaru Chronionego Krajobrazu, ścieżki turystycznej na terenie m. [...], w tym na części terenu [...]. Rada Gminy podkreśliła, że Studium nie określa żadnych norm hałasu kierowanego do środowiska, lecz oznacza tereny o określonej funkcji, dla których obowiązują przepisy odrębne, regulujące wielkości emisji dopuszczalnych, o których mowa w przepisach odrębnych. Podczas procedury opiniowania i uzgadniania projektu Studium, Inspekcja Sanitarna uzależniła zajęcie swojego pozytywnego stanowiska od jednoznacznego wprowadzenia zapisów do Studium, w zakresie konieczności zamknięcia się ze wszelkimi uciążliwościami na terenach przemysłowych, do granicy działki do której inwestor posiada tytuł prawny. Stanowisko wynikało z obowiązujących przepisów w tym zakresie, ale również z szeregu interwencji mieszkańców zabudowy wokół [...].
Odnosząc się do zarzutów nr 3 – 8 Rada Gminy powtórzyła stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę Wojewody, iż Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie dokonało uzgodnienia w trybie przepisów u.p.z.p., tj. milczącym uzgodnieniem.
Odnosząc się do zarzutu nr 9 Rada Gminy stwierdziła, że bezpodstawne i niezgodne z prawdą jest stwierdzenie, że wyłożona do publicznego wglądu Prognoza Odziaływania na Środowisko różniła się od tej udostępnionej w wersji elektronicznej na stronie internetowej BIP - ponieważ były to dokumenty identyczne.
Odnosząc się do zarzutu nr 10 Rada Gminy stwierdziła, że Prognoza Odziaływania na Środowisko opracowana została zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Odnosząc się do zarzutów nr 11-14 Rada Gminy powtórzyła stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę Wojewody.
Odnosząc się do zarzutu nr 15 Rada Gminy stwierdziła, że dane przestrzenne aktu zostały upublicznione w sposób właściwy.
Odnosząc się do zarzutu nr 16 Rada Gminy wyjaśniła, że odrzuciła uwagę dotyczącą dopuszczenia hałasu na terenie [...] oraz wokół [...], na którym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna do poziomu określonego w przepisach dla ruchu komunikacyjnego - stwierdzając, iż nie może być ona uwzględniona, ponieważ dopuszczalne normy hałasu regulowane są poprzez przepisy odrębne dotyczące ochrony środowiska, a Wójt Gminy sporządzający projekt studium nie jest organem właściwym do spełnienia wniosku zainteresowanego, poprzez tworzenie nowych przepisów prawa, których domaga się skarżący. Rada Gminy podkreśliła, że w uchwalonym Studium nie tworzy się nowych terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe w bezpośrednim sąsiedztwie [...], jednakże jeśli skarżący posiada obawę, że jego [...] może stanowić uciążliwość dla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego (stąd ciągłe podważanie legalności tych obiektów) winien zatem zgodnie z obowiązującym prawem wykonać takie urządzenia i obiekty techniczne oraz tak zorganizować pracę [...], aby zapewnić dotrzymanie norm dopuszczalnych w zakresie emisji hałasu. To samo dotyczy także emisji zanieczyszczeń do atmosfery, uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej oraz gospodarki odpadami. Wyjaśnienie skarżącego o tym, że [...] rozwijany jest wyłącznie w [...], według informacji posiadanych przez organ jest nieprawdziwe, potwierdzeniem tezy zawartej w Ekofizjografii (o tym, iż to właśnie [...] jest największym emitorem hałasu) jest stwierdzenie skarżącego, że nie ma podstaw do tego, aby dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez [...] na obszarze w strefie P1, P miał zostać dostosowany do poziomu hałasu zastrzeżonego dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Według stanu faktycznego oraz wynikającego z dokumentów administracyjnych jest to zabudowa inna niż jednorodzinna, zatem nie ma podstaw do tego by poziom emitowanego hałasu ze strefy P1, P wyznaczyć w oparciu o kryteria zastrzeżone dla terenów zabudowy jednorodzinnej. Powyższe stanowisko jednoznacznie dowodzi, że skarżący ma pełną świadomość niedotrzymania norm w zakresie emisji hałasu, stąd ciągłe podważanie legalności obiektów zlokalizowanych w sąsiedztwie.
Rada Gminy wskazała, że skarżący próbuje udowodnić, że funkcjonująca wokół [...] zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest nielegalna - co jest całkowicie niezgodne z prawdą, powoływana zabudowa na działkach nr [...] powstała w latach 60 XX wieku - jeszcze przed opracowaniem planów, na które powołuje się skarżący. Powoływanie się na przykład zabudowy na działce nr [...] jest celową próbą wprowadzenia w błąd, ponieważ decyzją o warunkach zabudowy znak: [...] zalegalizowano budynek mieszkalny zlokalizowany na tej działce. Zdaniem Rady Gminy ustanowienie strefy ochronnej wokół [...] naruszałaby prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich, na których została wzniesiona legalna zabudowa. Ponieważ właściciele tych nieruchomości nabyli zarówno prawo własności do gruntów i legitymują się ważnymi decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy i mają prawo do tego aby skutecznie wykonywać swoje uprawnienia właścicielskie w zakresie dotyczącym sposobu korzystania z nieruchomości w celach mieszkalnych. Nie mają znaczenia argumenty podnoszone przez skarżącego w przedmiocie chronologii zagospodarowania poszczególnych działek, ponieważ jeśli brać by to pod uwagę, to zauważyć trzeba, że od strony północnej, południowej i zachodniej terenu [...] występowała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wybudowana w latach 60- tych XX wieku (zabudowa na działkach nr [...]) i wybudowana w latach 70-tych i 80-tych XX wieku (zabudowa na działkach nr [...]). Natomiast według informacji uzyskanych z Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...], to właśnie na terenie [...] występują obiekty budowlane stanowiące samowolę budowlaną, a są to głównie wiaty składowe zlokalizowane głównie przy granicy działek ewidencyjnych.
Odnosząc się do zarzutu nr 17 Rada Gminy wskazała, że strefa, na którą powołuje się skarżący, wyznaczona została wokół terenu oznaczonego w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego z 1991 r. symbolem 9RPU i dotyczyła bazy sprzętu rolniczego przeznaczonej do obsługi rolnictwa, a nie [...] jakim jest [...]. Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego, o którym mowa wyżej, nie obowiązuje po dniu 31 grudnia 2003 r. Rada Gminy zgodziła się ze stwierdzeniem skarżącego, że przedmiotem ochrony w procedurze planistycznej jest ochrona istniejącego zagospodarowania terenu i Rada Gminy dopełniła tego obowiązku, ponieważ w Studium odzwierciedlony został aktualny sposób zagospodarowania zarówno terenu [...] jak i terenów sąsiednich. W sytuacji utrwalonego sposobu zagospodarowania tychże terenów i braku potrzeb ich zmiany, kierunek dalszego zagospodarowania pozostał taki sam jak obecny. Uwaga skarżącego dotycząca strefy wokół [...], została przez Radę Gminy odrzucona z podaniem podstawy prawnej tworzenia stref, tj. obszarów ograniczonego użytkowania, o których mowa w przepisach Prawa ochrony środowiska. Szczegółowe stanowisko zajęte przez Radę Gminy zawiera Załącznik Nr 5 do uchwały.
Odnosząc się do zarzutów nr 18-20 Rada Gminy stwierdziła, że zakaz budowy ogrodzeń w formie murów pełnych o wysokości przekraczającej 2,2 m, wynika z potrzeby wykazania dbałości o zachowanie ładu przestrzennego. Budowa ogrodzeń nie jest tożsama z budową ekranów akustycznych, które w przypadku uzasadnionej konieczności podmiot gospodarczy ma obowiązek wykonać, jeżeli wynika taka potrzeba z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko. Odpowiadając na argumenty wskazane przez skarżącego, Rada Gminy podała, że do podstawowych obowiązków Gminy, należy obowiązek wykazania dbałości o zachowanie ładu przestrzennego i porządku, co powinno być odbiciem m. in. w ustaleniach Studium. Skoro walory krajobrazowe Gminy [...] są niewątpliwie cenne, to zakaz budowy murów pełnych o wysokości powyżej 2,2 m jest jak najbardziej zasadny, w celu ochrony ładu i porządku. W Studium nie ma zapisów zabraniających czy nakazujących budowę ekranów akustycznych, bowiem te obiekty budowlane są obiektami specjalistycznymi, a ich wysokość oraz konstrukcja i użyte materiały wynikają ze ścisłych wytycznych zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko. Ekrany akustyczne nie są tożsame z budową ogrodzenia w formie murów. Obowiązek wprowadzenia zasad ochrony środowiska został określony m. in. w części obejmującej podjęcie działań dla zapewnienia dotrzymania norm dopuszczalnych w zakresie hałasu oraz zanieczyszczeń do atmosfery, uporządkowanie gospodarki wodno- ściekowej oraz gospodarki odpadami w rozumieniu przepisów prawa. W Studium nie wprowadzono żadnych konkretnych urządzeń (nazw, czy typów, rodzaju materiałów itp.) i czy działań organizacyjnych (np. wykonywania czynności produkcyjnych w halach produkcyjnych przy zamkniętych drzwiach i oknach), bowiem to właściciel [...] odpowiada za takie rozwiązania techniczne i organizacyjne, które nie będą generować ponadnormatywnego hałasu i zanieczyszczeń do atmosfery. Jest sprawą oczywistą, że budowa ekranów akustycznych jest znacznie droższa niż budowa ogrodzenia, stąd rozterki skarżącego, który przez ponad 20 lat nie podjął działań zmniejszających swój negatywny wpływ na sąsiednią zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czego dowodem są liczne interwencje mieszkańców. Domaganie się przez skarżącego, aby w Studium wprowadzić strefę przemysłową na takich zasadach jakie proponuje, bez jakichkolwiek procedur administracyjnych potwierdzających wielkości przekroczonych norm, jest działaniem, które w Studium nie może być wskazane. Zapisy Studium nie rozwiążą problemów, których sposób rozwiązania powinien wynikać z raportu oddziaływania na środowisko, jeżeli jest taka potrzeba. Rada Gminy w uzasadnieniu rozpatrzenia uwagi skarżącego, postanowiła o jej odrzuceniu, podając swoje stanowisko. Zarówno w sąsiedztwie [...] jak również w sąsiedztwie innych terenów o symbolu (P1), funkcjonują tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które są terenami objętymi ochroną prawną, a każdy podmiot gospodarczy prowadzący działalność przemysłową posiada prawnie określone obowiązki.
Odnosząc się do zarzutu nr 21 Rada Gminy wskazała, że oprócz ustawowego obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych, Gmina prowadziła dodatkowo pogłębione konsultacje społeczne projektu Studium w ramach programu p.n.: "Rozwinięcie zasobów ludzkich i rzeczowych do prowadzenia procesu pogłębionych konsultacji i monitoringu społecznego w obszarze zagospodarowania i planowania przestrzennego w 20 gminach z terenu całej Polski" w ramach których zorganizowane zostały dodatkowe spotkania, w których uczestniczył skarżący, na których projekt Studium był z nim omawiany. Przygotowanie projektu Studium, konsultacje społeczne jak i przyjęcie studium przez Radę Gminy przebiegało zgodnie z procedurami określonymi w odpowiednich aktach prawnych. Mając na uwadze rangę i znaczenie tego dokumentu, w poczuciu odpowiedzialności jak i dążenia do zapewnienia pełnej transparentności i maksymalnego stopnia uspołecznienia, obowiązkową procedurę określoną w u.p.z.p., Gmina poszerzyła o element pogłębionych konsultacji społecznych. Choćby z tego względu, trudno oskarżać Gminę o brak otwartości i brak dążenia do kompromisu.
Odnosząc się do zarzutu nr 22 Rada Gminy stwierdziła, że uzgodnienia i opinie udostępniono skarżącemu pismem z dnia 13 stycznia 2022 r., ponadto przedmiotowe opinie i uzgodnienia udostępnione zostały w siedzibie Urzędu Gminy w [....] w okresie wyłożenia Studium do publicznego wglądu.
Odnosząc się do zarzutu nr 23 Rada Gminy powtórzyła wcześniejszą argumentację.
Odnosząc się do zarzutu nr 24 Rada Gminy wskazała, że infrastruktura techniczna naniesiona została na załącznikach graficznych Studium zgodnie z wnioskami i dokumentacją posiadaną przez Urząd Gminy, a ponadto nie ma obowiązku oznaczania ciśnienia w poszczególnych gazociągach, a tym bardziej "wskazywać planowane miejsce przełożenia gazociągu" przebiegającego przez teren będący własnością skarżącego, ponieważ według posiadanej wiedzy operator przedmiotowego gazociągu nie planuje zmiany jego lokalizacji.
3. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2023 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.
4. W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2023 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę, w znacznej części powtarzając stanowisko wyrażone w skardze.
Odnośnie do zarzutu nr 1 skarżący podkreślił, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy zostały wydane decyzje udzielające pozwolenia na budowę, co skutkowało rozpoczęciem wznoszenia domów jednorodzinnych w bezpośrednim sąsiedztwie [...], zwłaszcza w obszarze tzw. strefy ochronnej (uciążliwości), na której zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1991 r. obowiązywał całkowity zakaz zabudowy. Istnienie i obszar tej strefy przedstawia mapa stanowiąca załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 6 czerwca 1991 r. Odnośnie do zarzutu nr 2 skarżący stwierdził, że wbrew stanowisku Rady Gminy, w Studium nie uwzględniono aktualnych uwarunkowań wynikających z aktualnego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, albowiem w/w tereny zawsze były i są nadal niezabudowanymi działkami, wykorzystywanymi do produkcji rolnej. Z punktu widzenia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania niezabudowanych terenów wokół [...] oraz treści sformułowanego zarzutu, całkowicie irrelewantne jest to, co planują, a czego nie planują w przyszłości właściciele działek graniczących z [...]. Odnośnie do zarzutów nr 3-8 skarżący wskazał, że z treści rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] lutego 2022 r., znak [...] wynika, że podczas analizy uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 30 grudnia 2021 r. stwierdzono naruszenia, będące istotnymi naruszeniami prawa, ich zakres i ilość skutkowała koniecznością wprowadzenia zmian do kolejnej wersji Studium. Naruszenia dotyczyły: (1) aktualnych granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią według aktualnych map zagrożenia powodziowego opublikowanych w dniu 22 października 2020 r.; (2) danych przestrzennych uchwały; (3) rozbieżności między legendą a rysunkami stanowiącymi załączniki do studium w aspekcie dotyczącym granic [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu; (4) sposobu przedłożenia Radzie Gminy [...] listy uwag nieuwzględnionych przez Wójta Gminy [...]; (5) dokonania zmiany treści studium (części tekstowej - Uwarunkowania) już po wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę odniosła się natomiast tylko do jednej kwestii - uzgodnienia projektu Studium z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie. Ponieważ unieważnione Studium uzyskało pozytywną opinię Wód Polskich decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., a aktualne mapy zagrożenia powodziowego zostały opublikowane w dniu 22 października 2020 r., zaś projekt zaskarżonego Studium został wyłożony w maju 2022 r., oczywistym jest, że uzgodnienie z 2019 r. było nieaktualne.
Skarżący stwierdził również, że przytoczone przez Radę Gminy poglądy doktryny oraz orzeczenia sądów administracyjnych odnośnie art. 25 ust. 1a u.p.z.p. dotyczą innych sytuacji, aniżeli ta, która miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżący zwrócił uwagę, że Rada Gminy przyznała, że celowo, z pełną świadomością, działając wbrew prawu, zignorowała nakazy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2022 r., na użytek całej sprawy przyjęła milczące uzgodnienie projektu Studium przez Wody Polskie, a wszystko dlatego, że procedura związana z uchwalaniem Studium trwa już 15 lat i trwała by dalszy znaczny okres czasu, gdyby w projekcie Studium zostały uwzględnione inwestycje o charakterze przeciwpowodziowym, do czego niezbędne jest ponowne zaopiniowanie projektu studium przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków. Skarżący wskazał ponadto, że w tabeli nr 24 Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Podkarpackiego - Wykaz inwestycji/zadań wynikających z Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] pod pozycją nr [...] znajduje się budowa zbiornika w T., po pozycją nr [...] i [...] znajduje się budowa obwałowań w T. Żadna z tych inwestycji nie została zaznaczona w częściach graficznych Studium. Odnośnie wspomnianych przez Radę Gminy problemów z uzgodnieniem zapory na rzece [...] w miejscowości N., skarżący wskazał, że taka zapora powinna była zostać uzgodniona z właściwymi organami i ujęta w Studium. Skarżący zwrócił też uwagę na nieuwzględnienie w treści Studium tego, że organy Gminy zamierzają wydobywać kruszywo ze złoża w N., poprzez uwzględnienie takiej informacji w legendzie oraz na załączniku graficznym Nr 1 do Studium. Odnośnie do zarzutu nr 10 skarżący wskazał, że w Prognozie Oddziaływania na Środowisko nie ma nawet wzmianki na temat udziału społeczności lokalnej w procedurze związanej z uchwalaniem Studium, zwłaszcza o debacie, która odbyła się w dniu 12 maja 2022 r. Prognoza nie zawiera merytorycznego podsumowania, które powinno uzasadniać wyższość przyjętych w Studium założeń względem rozwiązań alternatywnych, które powinny być równolegle rozpatrywane. Treść Prognozy wskazuje na to, że rozwiązania alternatywne w ogóle nie były brane pod uwagę, a nawet rozpatrywane. Dodatkowo Prognoza Oddziaływania na Środowisko została jedynie zamieszczona, jako załącznik do obwieszczenia Wójta Gminy z dnia 29 marca 2022 r. w Biuletynie Informacji Publicznej, lecz nie stanowi załącznika do zaskarżonej uchwały, ani też jej ostateczna wersja nie została opublikowana Biuletynie Informacji Publicznej w zakładce z dokumentami stanowiącymi załączniki do zaskarżonej uchwały. Odnośnie do zarzutów nr 11-14 skarżący za skrajnie nieodpowiedzialne i krótkowzroczne uznał stwierdzenie, że kilkunastometrowe przesunięcie granic terenów zagrożonych powodzią jest kwestią znikomą, bo widoczną dopiero przy powiększeniu rysunku. Niewłaściwe oznaczenie terenów zagrożonych powodzią implikuje także wprowadzenie w błąd, co do możliwości zagospodarowania działek znajdujących się w pobliżu [...] poprzez ich zabudowę, podczas gdy oczywistym jest, że na terenach zagrożonych powodzią nie wolno wznosić żadnej zabudowy. Skarżący podkreślił, że poszczególne części Studium powinny być ze sobą spójne, a fakty są takie, że inne oznaczenia zastosowano w części tekstowej Studium, a inne oznaczenia zastosowano w części graficznej Studium, co poniekąd Rada Gminy przyznała. Odnośnie do zarzutu nr 16 skarżący podkreślił, że nigdy nie domagał się i nadal nie domaga się określenia przez Radę Gminy maksymalnego poziomu hałasu obowiązującego na terenach strefy przemysłowej, w której znajduje się [...], zwłaszcza na poziomie dopuszczalnego poziomu hałasu komunikacyjnego. Niezmiennie domaga się natomiast usunięcia ze Studium postanowień związanych z tym, że miałby dostosować hałas generowany przez [...] do poziomu dopuszczalnego hałasu obowiązującego na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, albowiem ta zabudowa powstała później, aniżeli on zagospodarował tereny przemysłowe, powstała nielegalnie i obecnie podejmuje się nawet próbę jej rozszerzenia. Zdaniem skarżącego nie jest prawdą to, że Rada Gminy nie tworzy w Studium nowych terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe w bezpośrednim sąsiedztwie [...]. Z rysunku Nr 1 do Studium jednoznacznie wynika, że m. in. dla działek nr [...] dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zmieniając jednocześnie dotychczasowe przeznaczenie terenu (R - tereny upraw polowych) i ich sposób zagospodarowania (działki były i są nadal niezabudowane, a obecnie stwarza się możliwość ich zabudowania). W Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego z 1991 r. możliwość zabudowy terenów położonych wokół [...] istniała jedynie poza granicami strefy ochronnej, co ilustruje dołączona do pisma procesowego mapa stanowiąca załącznik graficzny do planu z 1991 r. Z mapy tej wynika, że z dala od strefy ochronnej dopuszczalna była zabudowa oznaczona symbolem 3MRJ, jednakże była to zabudowa zagrodowa, a zatem typowo związana z produkcją rolną, a nie samą strefą zamieszkania.
Skarżący podniósł, że twierdzenia Rady Gminy, jakoby na działkach nr [...] istniała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna już od lat 60-tych XX wieku – nie zostały poparte żadnymi dowodami. Działki nr [...] znajdowały się w terenie przemysłowym w kolejnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z oznaczeniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z 1991 r. znajdowały się w terenie 9RPU. Działka [...] jest działką rolną, niezabudowaną w strefie uciążliwości, natomiast zabudowaną domem w terenie oznaczonym 3MRJ poza strefą uciążliwości oznaczoną według Planu Miejscowego z 1991 r. Działka nr [...] jest zabudowana zabudową zagrodową, niezamieszkała od lat 70-tych XX wieku, położona w strefie uciążliwości, w której rozbudowa, remonty wymagały uzyskania odpowiednich zgód, zgodnie z dotychczas obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego z 1991 r. Działka nr [...] jest niezabudowana w strefie uciążliwości. Działka nr [...] znajduje się poza strefą uciążliwości, w odległości ok. 150 m od tej strefy. Działka nr [...] znajduje się w strefie uciążliwości, jest zabudowana domem, stodołą oraz niedziałającym sklepem. Dla budynku brak jest dokumentów potwierdzających legalność budowy. Odnośnie do zarzutu nr 17 skarżący podkreślił, że celem jego działań nie jest doprowadzenie do rozbiórki nielegalnie wzniesionych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, lecz wyłączenie możliwości rozszerzania takiej zabudowy wokół terenu strefy przemysłowej, w której funkcjonuje [...], jak również obrona przed przerzuceniem na niego obowiązków w zakresie zapobiegania hałasowi przedostającemu się na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, albowiem skoro właściciele działek położonych wokół [...] zdecydowali się wbrew postanowieniom Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z 1991 r. wznieść swoje domy w strefie ochronnej, to muszą obecnie liczyć się ze skutkami funkcjonowania w strefie uciążliwości. Wbrew twierdzeniom Rady Gminy, chronologia zagospodarowania terenu ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, albowiem z racji tego, że skarżący zagospodarował działki, na których znajduje się [...] w 1991 r., zaś nielegalna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zaczęła powstawać od połowy lat 90 - tych XX wieku, sposób w jaki wykorzystywał tereny strefy przemysłowej podlegał i podlega nadal ochronie na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Skarżący powtórzył, że spełnia wszelkie normy w zakresie ochrony środowiska, natomiast ten stan rzeczy ulegnie zmianie z chwilą umożliwienia powstania nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wokół [...], jak również z chwilą usankcjonowania nielegalnie wzniesionej zabudowy. Skarżący wskazał, że pomimo licznych kontroli, organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie zarzuciły nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania [...] na środowisko, nie wymagały przedłożenia jej podczas kontroli. Odnośnie do zarzutów 18-20 skarżący wskazał, że wątek dotyczący przedmiotowego zakazu był przez niego poruszany już w uwagach do projektu Studium, natomiast dopiero w odpowiedzi na skargę Rada Gminy wyjaśniła, że ekrany akustyczne to zupełnie coś innego, aniżeli mur pełny. Odnośnie do zarzutu nr 21 skarżący uznał za wysoce niefortunne powierzenie przez Wójta Gminy kierowania pracami nad Studium pracownikowi Urzędu Gminy, który mieszka w bezpośrednim sąsiedztwie z [...], na terenach spornej zabudowy zagrodowej, wobec czego on sam i osoby z Gminy były i są nadal żywo i prywatnie zainteresowane tym by w studium pojawiły się zapisy "legalizujące" niezgodny z prawem sposób zagospodarowania niektórych działek i odwracające dotychczasowy stan zagospodarowania. Skarżący wskazał również na fakt skasowania nagrania ze spotkania konsultacyjnego w dniu 10 września 2021 r., na które powołuje się Rada Gminy. Odnośnie do zarzutu nr 22 skarżący wskazał, że wśród przekazanych w dniu 13 stycznia 2022 r. plików, nie było decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o odmowie uzgodnienia projektu Studium. Ponadto, pismem z dnia 8 lipca 2022 r. zwrócił się do Wójta Gminy o przekazanie całości dokumentacji dotyczącej uzgodnień, z kompletną korespondencją i załącznikami, wraz z kopertami, w których znajdowały się opinie i uzgodnienia, wraz z dowodami nadania i doręczenia, wraz z pismami przewodnimi Wójta Gminy, aby zweryfikować, jaki konkretnie projekt Studium był poddany uzgodnieniom i zaopiniowaniu przez poszczególne organy i podmioty, jak również ustalić, jakie stanowisko zajęły te organy i podmioty, albowiem dokumenty nie zostały wyłożone do publicznego wglądu. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 18 lipca 2022 r. Wójt Gminy odpowiedział, że informacje zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej, co jest niezgodne z faktami. Odnośnie do zarzutu nr 23 skarżący wskazał, że strefa ochronna (uciążliwości) została ustanowiona w 1991 r. na terenach funkcjonowania do tego czasu SKR, niemniej jednak na tym terenie od lat 40- tych XX wieku zawsze znajdowały się wyłącznie obiekty przemysłowe bądź też niezabudowane grunty przeznaczone na rozwój przemysłu. W obrębie strefy przemysłowej - tak jak teraz - znajdowały się [...], które generowały określone uciążliwości. Obecnie nic się nie zmieniło, w strefie przemysłowej w [...] nadal znajdują się [...]. Skarżący zwrócił uwagę, że obecnie wskazany w studium teren oznaczony symbolem MN1 w załącznikach Nr 1 i 2 dla działek nr [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie [...], w odległości [...], a w dotychczasowych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, nieustannie od 1974 r., określany był jako przemysłowy RPU. Odnośnie do zarzutu nr 24 skarżący wskazał, że sieć uzbrojenia terenu należy uwzględniać w Studium z urzędu, a nie na wniosek w oparciu o aktualną dokumentację. Jeśli organy Gminy taką dokumentacją nie dysponowały, należało zwrócić się do Starostwa Powiatowego w [...] o udostępnienie materiałów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego.
III. Na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączyć sprawy zarejestrowane pod sygn. II SA/Rz 1199/22 i II SA/Rz 1698/22 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je nadal pod sygn. wcześniejszą - II SA/Rz 1199/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.
Skargi zasługiwały na uwzględnienie, niezależnie od oceny zasadności zarzutów w nich podniesionych, albowiem sąd administracyjny wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami środka zaskarżenia oraz powołaną w nim podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.),
Bezpośrednim przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest gminny akt planistyczny o charakterze wewnętrznym (art. 9 ust. 1, 4-5 u.p.z.p.), uchwalany przez właściwą gminę w formie uchwały w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (studium, uchwała studialna). Jest to inny niż akt prawa miejscowego akt organu stanowiącego gminy, podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Przesłanka przedmiotowa dopuszczalności zaskarżenia została zatem spełniona.
W dalszej kolejności Sąd był zobowiązany do oceny spełnienia przesłanki podmiotowej dopuszczalności zaskarżenia w postaci legitymacji skargowej.
O ile legitymacja skarżącego organu nadzoru nie budzi wątpliwości (art. 93 ust. 1 u.s.g.), o tyle legitymacja skargowa podmiotu prywatnego wymaga weryfikacji materialnej. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkiem dopuszczalności rozpoznania skargi tego rodzaju podmiotu na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wykazanie przez ten podmiot, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez powyższą uchwałą lub zarządzenie. Zagadnienie możliwości wykazania przez podmiot wnoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenia własnego interesu prawnego przez uchwałę studialną jako akt prawa wewnętrznego było początkowo sporne w orzecznictwie. Ostatecznie jednak przewagę zyskał pogląd, że niezależnie od tego, iż studium nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych względem podmiotów zewnętrznych, nie można wykluczyć, że określone postanowienia tego aktu ze względu na swój jednoznaczny i precyzyjny charakter planistyczny oraz wiążący skutek dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), mogą naruszyć interes prawny podmiotu będącego właścicielem (użytkownikiem wieczystym lub podmiotem innego prawa rzeczowego) nieruchomości objętej uchwałą studialną.
Z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) wynika zatem potrzeba dokonania indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości w celu stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu (por. np. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., II OSK 706/13.
W przedmiotowej sprawie podmiot wnoszący skargę w sprawie o sygn. II SA/Rz 1698/22 wykazał w zakresie wystarczającym naruszenie indywidualnego interesu prawnego przez określone postanowienia Studium. Naruszenie to polega na ingerencji postanowień uchwały studialnej określającej przeznaczenie terenów nieruchomości skarżącego (dz. nr [...]), który prowadzi na nich działalność gospodarczą w zakresie [...] ([...]), oraz nieruchomości znajdujących wokół [...] skarżącego, w sposób wykonywania prawa własności oraz prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Ingerencja ta polega m.in. na ustaleniu, że ww. nieruchomości skarżącego oraz znajdujące się w ich sąsiedztwie nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] oraz część działek nr [...] mają być objęte przeznaczeniem oznaczonym symbolami MN1 (istniejące tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej) i MN2 (tereny potencjalnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej), podczas gdy z dotychczasowych aktów planistycznych (w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 6 czerwca 1991 r., który utracił moc obowiązującą) oraz faktycznego stanu zagospodarowania zgodnie z nimi ukształtowanego wynika, że nieruchomości te były położone na terenie strefy przemysłowej P (P1) i terenie przemysłowym (9RPU) oraz częściowo na terenie rolnym (R). Skarżący wskazał m.in., że bardzo precyzyjne określenie w Studium parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy dla terenów objętych symbolami MN1 i MN2 (s. 29 załącznika Nr 3 do Studium) będzie wiążące dla przyszłego miejscowego planu, przez co już aktualnie jego interes prawny został naruszony, natomiast skutki prawne tego naruszenia wystąpią w momencie wejścia w życie planu. Dodatkowo skarżący wskazał, że zgodnie z postanowieniami Studium w zakresie zasad ochrony środowiska przed hałasem konsekwencją wiążącej zmiany przeznaczenia nieruchomości (MN1 i MN2), na których znajduje się [...], będzie konieczność objęcia terenu wokół tych nieruchomości strefą ochrony akustycznej, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (s. 33-34 załącznika Nr 3 do Studium).
W związku z powyższymi ustaleniami należało stwierdzić, że przesłanka legitymacyjna z art. 101 ust. 1 u.s.g. została również spełniona, co otwiera drogę do kontroli legalności formalnej i materialnej uchwały studialnej, będącej przedmiotem skarg w niniejszej sprawie.
Sąd administracyjny przeprowadza w pełnym zakresie – niezależnie od treści zarzutów skarg – kontrolę legalności formalnej i materialnej uchwały studialnej, jednak jest upoważniony do sankcjonowania stwierdzonych wad prawnych tego rodzaju aktu jedynie w ograniczonym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu nadanym przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji oraz obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r., podstawami stwierdzenia nieważności w całości lub w części studium są tylko istotne naruszenia zasad lub trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów w postępowaniu studialnym. Powyższy przepis stanowiący regulację szczególną względem art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. ogranicza zatem kompetencję sądu administracyjnego do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie przyjęcia (zmiany) studium.
Analiza akt studialnych oraz treści skarg doprowadziła Sąd do kategorycznego wniosku, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów określających tryb sporządzania studium. Ustalenia w tym zakresie są konieczną i wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały studialnej w całości, niezależnie od stwierdzonych poniżej istotnych naruszeń zasad sporządzania studium, które pozostają w bezpośrednim związku z powyższymi wadami proceduralnymi.
Istotne naruszenie trybu sporządzania kontrolowanego Studium polegało na bezpośrednim naruszeniu art. 25 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r. Przepis ten w okresie od dnia 10 maja 2003 r. do dnia 20 października 2010 r. przewidywał, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871; ustawa nowelizująca z dnia 25 czerwca 2010 r.), która w art. 1 pkt. 9 lit. a) zmieniła treść art. 25 ust. 1 u.p.z.p. przez skrócenie minimalnego terminu dokonywania uzgodnień lub opiniowania projektu studium lub planu miejscowego ("Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5 i 6 oraz art. 17 pkt 6, nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko."). Ponieważ w zaskarżone Studium zostało uchwalone jako zwieńczenie procedury rozpoczętej uchwałą nr [...] z dnia 11 października 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium, dlatego zgodnie z regulacją intertemporalną wynikającą z art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 25 czerwca 2010 r. zastosowanie w spornym postępowaniu studialnym w zakresie uregulowanym w art. 25 ust. 1 u.p.z.p. miały przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że organ wykonawczy Gminy ponawiając czynności, o których mowa w art. 11 pkt 8-9) u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r., w związku z prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia [...] lutego 2022 r. o stwierdzeniu nieważności poprzedniej uchwały studialnej nr [...] z dnia 30 grudnia 2021 r., powinien był zastosować rozwiązania proceduralne przewidziane w art. 25 ust. 1 u.p.z.p. w wersji obowiązującej przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 25 czerwca 2010 r.
Jednocześnie należy zastrzec, że przepis intertemporalny art. 4 ust. 2 powyższej ustawy nowelizującej nakazał stosowanie dotychczasowego prawa jedynie w zakresie reżimu proceduralnego, a zatem w zakresie zagadnień kompetencyjnych i materialnoprawnych (m.in. związanych z organami, formami i zakresem współdziałania) należało co do zasady stosować prawo obowiązujące w momencie podejmowania danej czynności i uchwały studialnej. Jest to zagadnienie istotne, bowiem w toku procedowania zaskarżonego Studium (1 stycznia 2018 r.) weszła w życie nowa ustawa z dnia 17 lipca 2017 r. – Prawo wodne (u.p.w.), która istotnie zmieniła właściwość organów oraz zasady uzgadniania projektu studium. Przepis intertemporalny art. 548 ust. 1 u.p.w. stanowi, że do projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projektów ramowych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związków metropolitalnych, a także ich zmian, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy: 1) podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub do sporządzenia lub zmiany ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego i 2) ogłoszono w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie o wyłożeniu projektu studium lub planu do publicznego wglądu – stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ jednak w przedmiotowej sprawie przed dniem 1 stycznia 2018 r. nie spełniono warunku z pkt 2 ust. 1 art. 548 u.p.w. jako warunku koniunktywnego (pierwsze obwieszczenie projektu studium – zakwestionowane przez Wojewodę – nastąpiło dopiero 18 listopada 2022 r.), dlatego w zakresie kompetencyjnych i materialnoprawnych przesłanek uzgodnienia projektu studium z właściwymi organami administracji wodnej należało stosować prawo nowe (zob. dalsze uwagi poniżej).
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że jakkolwiek organ wykonawczy Gminy – po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 9 lutego 2022 r. – prawidłowo pismem z dnia 14 lutego 2022 r. wystąpił na podstawie art. 11 pkt 5 u.p.z.p. o uzgodnienie projektu studium z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie – Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) w Rzeszowie, to jednak procedura tego uzgodnienia istotnie naruszyła art. 25 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r., co z kolei skutkowało istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium w zakresie uwarunkowań wynikających z wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej (art. 10 ust. 1 pkt 15 u.p.z.p.) oraz obowiązku określenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.).
Pismem z dnia 14 lutego 2022 r. Wójt Gminy wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu Studium do Dyrektora RZGW w Rzeszowie, wyznaczając Dyrektorowi 14 dni na zajęcie stanowiska. Termin na wydanie decyzji w sprawie uzgodnienia projektu studium (art. 166 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 u.p.w.) został wyznaczony sprzecznie z treścią art. 25 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r., który wymagał, aby termin do dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Przed upływem wadliwie wyznaczonego terminu 14-dniowego na zajęcie stanowiska Dyrektor RZGW w Rzeszowie pismem z dnia 28 lutego 2022 r. wystąpił do Wójta Gminy o zmianę terminu przez jego przedłużenie do 30 dni od dnia otrzymania dokumentacji studialnej (czyli do dnia 16 marca 2022 r.), ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Powyższy wniosek nie został uwzględniony przez Wójta, który pismem z dnia 10 marca 2022 r. oświadczył, że nie wyraża zgody na przedłużenie terminu. Pismo z dnia 10 marca 2022 r. zostało doręczone Dyrektorowi RZGW w Rzeszowie 15 marca 2022 r. (a więc na dzień przed upływem 30 dni od dnia przekazania dokumentacji organowi studialnej). Przed tym dniem doszło jednak do zajęcia negatywnego stanowiska przez organ uzgadniający. Dyrektor RZGW w Rzeszowie wydał w dniu [...] marca 2022 r. na podstawie art. 166 ust. 11 w zw. z art. 166 ust. 2 pkt 4 u.p.w. decyzję o odmowie uzgodnienia projektu Studium, wskazując że załączniki graficzne nr 1 i 2 do Studium nie uwzględniają zadań inwestycyjnych o charakterze przeciwpowodziowym, które zostały ujęte w Planie Zarządzenia Ryzykiem Powodziowym, natomiast w załączniku nr 3 Studium (s. 59-60) nie uwzględniono wszystkich zadań inwestycyjnych wynikających z ww. Planu. Istotne jest to, że powyższa decyzja wpłynęła do Wójta Gminy 15 marca 2022 r. i w tym samym dniu przekazano również elektronicznie do Dyrektora RZGW w Rzeszowie pismo z dnia 10 marca 2022 r. o odmowie przedłużenia terminu do dokonania uzgodnienia. Oznacza to, że w tym samym dniu Wójt Gminy dowiedział się o wydaniu ww. decyzji negatywnej w sprawie uzgodnienia projektu Studium i przekazał pismo (opatrzone datą wcześniejszą "10 marca 2022 r.") o odmowie wyrażenia zgody na przedłużenie terminu na zajęcie stanowiska. Taka sekwencja czynności i ich dat może świadczyć dodatkowo – niezależnie od naruszenia minimalnego terminu ustalonego na zajęcie stanowiska – o celowym nadużyciu kompetencji przez Wójta. W tej sytuacji zastosowanie przez Wójta art. 25 ust. 2 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r.) i przyjęcie, że zostały spełnione warunki fikcji prawnej tzw. milczącego uzgodnienia, należy uznać za czynność istotnie naruszającą tryb przyjmowania uchwały studialnej. W przedmiotowej sprawie nie zostały bowiem zrealizowane warunki do przyjęcia powyższej fikcji.
Po pierwsze, ze względu na wadliwe wyznaczenie terminu do zajęcia stanowiska, termin ten nie mógł zakończyć biegu z upływem 14 dni od dnia przekazania dokumentacji organowi uzgadniającemu.
Po drugie, należy stwierdzić, że przed upływem tego terminu właściwy organ administracji wodnej wystąpił o jego przedłużenie, co nie mogło zostać zignorowane i ocenione w sposób dowolny przez Wójta Gminy. W istocie bowiem właściwy organ wykonawczy gminy wykonując kompetencję w przedmiocie ustalenia terminu na zajęcie stanowiska nie dysponuje nieograniczoną swobodą, lecz musi wykonywać przyznaną kompetencję zgodnie z uwarunkowaniami prawnymi i faktycznymi treści aktu planistycznego, jego zakresem i stopniem skomplikowania oraz uwzględnić uzasadnione potrzeby czasowe organów współdziałających, które wynikają z rodzaju i zakresu czynności zmierzających do zajęcia stanowiska. Jeżeli więc przed upływem wymaganego prawem terminu organ uzgadniający zgłasza uzasadnioną potrzebę przedłużenia terminu, to organ wykonawczy gminy powinien ten wniosek uwzględnić w granicach ustawowo przewidzianych (zgodnie z aktualną treścią art. 25 ust. 1a u.p.z.p. jest to termin "nie dłuższy niż 30 dni").
Po trzecie, niezależnie od powyższych istotnych uchybień proceduralnych organów Gminy, Sąd zauważa, że przyjęciu fikcji milczącego uzgodnienia sprzeciwia się również podniesiona wyżej sekwencja czasowa czynności Wójta. Fakt, że w tym samym dniu (15 marca 2022 r.) organ ten otrzymał odpis decyzji z dnia [...] marca 2022 r. Dyrektora RZGW w Rzeszowie o odmowie uzgodnienia projektu Studium oraz przesłał pismo do ww. organu uzgadniającego o odmowie przedłużenia terminu do zajęcia stanowiska, uzasadnia wniosek, iż Wójt zmierzał bezpośrednio do nieuwzględnienia znanej mu treści decyzji o odmowie uzgodnienia projektu Studium, pomimo iż tego rodzaju akt współdziałania w przeciwieństwie do innych aktów (w tym postanowień uzgadniających lub opiniujących) przyjmuje formę decyzji administracyjnej, która – jeśli jest negatywna – stanowczo i w sposób bezpośrednio wiążący ustanawia przeszkodę do przyjęcie uchwały studialnej w kształcie sprzecznym z jej treścią. Sąd zauważa również, że w odpowiedzi na skargę W. I. (pismo organu z dnia 27 grudnia 2022 r.) na str. 3-4 zawarto wyjaśnienie, z którego wynika, że rzeczywistym motywem nieuwzględnienia treści decyzji z dnia [...] marca 2022 r. o odmowie uzgodnienia projektu Studium było dążenie do uniknięcia ponownej procedury uzgodnieniowej z organami Inspekcji Ochrony Środowiska oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, które w latach 2008-2018 zajmowały negatywne stanowisko na tle inwestycji polegającej na budowie zapory na rzece [...] (w miejscowości N.) wskazywanej w poprzednim projekcie studium oraz ww. decyzji.
Po czwarte, uwzględniając niejednolite podejście orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie oceny skutków przedstawienia negatywnego stanowiska organu opiniującego lub uzgadniającego już po upływie ustalonego terminu na zajęcie stanowiska, Sąd stwierdza, że poglądy orzecznicze na tym tle zostały wyrażone przede wszystkim na tle procedur planistycznych oraz nie zawsze uwzględniają problem przedstawienia negatywnego stanowiska wprawdzie już po upływie ustalonego (prawidłowo) terminu, jednak przed dniem uchwalenia planu miejscowego. W niniejszej sprawie odwołanie się do powyższego orzecznictwa jest co najmniej częściowo nieadekwatne, gdyż nie tylko termin na zajęcie stanowiska został ustalony wadliwie, lecz także forma współdziałania organu Wód Polskich przyjmuje inną formę (decyzji administracyjnej), co odróżnia przedmiotową sprawę od tych, które były do tej pory rozstrzygane w orzecznictwie, które – jak już wspomniano – dotyczyły przede wszystkim procedur planistycznych. Ponadto ta linia orzecznicza, która opowiadała się za przyjęciem fikcji prawnej pozytywnego uzgodnienia (zaopiniowania) nie rozważała szczegółowo sytuacji, w których negatywny akt współdziałania został przedłożony organom gminy przed uchwaleniem planu miejscowego, natomiast przeciwna linia wykładni art. 25 ust. 2 u.p.z.p. zasadnie akcentuje konieczność uwzględnienia lub rozważenia skutków negatywnego stanowiska organu współdziałającego (nawet spóźnionego), jeżeli stanowisko to zostanie przedłożone organom gminy przed przejściem do kolejnych etapów procedury i ostatecznym uchwaleniem planu miejscowego lub studium (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 lipca 2010 r., II SA/Gd 788/09, LEX nr 706464; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 sierpnia 2011 r., II SA/Go 448/11, LEX nr 1086010; wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 maja 2016 r., II SA/Lu 920/15). Ta ostatnia linia przyjmuje zatem przewagę podejścia materialnoprawnego, uznając że nie może być tolerowane nieuwzględnienie negatywnego stanowiska organu współdziałającego, które skutkuje następczo wadliwością materialną uchwały planistycznej (studialnej).
Po piąte wreszcie, zgodnie z art. 166 ust. 6 u.p.w. właściwy organ wykonawczy gminy, które składa wniosek o uzgodnienie projektu studium przez organ PGW Wody Polskie, jest stroną postępowania o wydanie decyzji w sprawie uzgodnienia projektu studium w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 166 ust. 5 w zw. z art. 166 ust. 2 pkt 4 u.p.w.), co oznacza, że ostateczne ustalenie koniecznej długości postępowania w sprawie uzgodnienia należy do organu uzgadniającego, a nie do organu wnioskującego, nawet jeśli jest on organem prowadzącym postępowanie planistyczne lub studialne. Jest to istotny argument, który powinien zostać uwzględniony przy dokonywaniu wykładni art. 25 ust. 2 u.p.w. w dawnym i nowym brzmieniu.
W nawiązaniu do powyższych twierdzeń oraz kontrolowanej procedury studialnej, Sąd stwierdza, że opisane wyżej istotne naruszenie trybu przyjmowania studium skutkowało istotnym i rażącym naruszeniem zasad sporządzania studium w zakresie uwarunkowań wynikających z wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej (art. 10 ust. 1 pkt 15 u.p.z.p.) oraz obowiązku określenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.) w związku z odpowiednimi regulacjami ustawy – Prawo wodne.
Zgodnie z art. 166 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 u.p.w. w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią obszary szczególnego zagrożenia powodzią uwzględnia się m.in. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, natomiast projekt studium wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Właściwy PGW Wody Polskie dokonuje w takiej sytuacji uzgodnienia w drodze decyzji, a stroną tego rodzaju postępowania uzgodnieniowego jest wnioskujący o uzgodnienie projektu studium organ wykonawczy gminy (art. 166 ust. 5-6 u.p.w.). Treść decyzji. o której mowa w art. 166 ust. 5 u.p.w., określa obligatoryjne lub także fakultatywne wymagania lub warunki dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania w zakresie terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (art. 166 ust. 8-9 u.p.w.). Z art. 166 ust. 10 i 11 (z zastrzeżeniem ust. 12) u.p.w. wynika ponadto, że organ PGW Wody Polskie wydaje decyzję o odmowie uzgodnienia, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią: 1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza; 2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków; 4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym; 5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.
Zaskarżona uchwała, jak wynika z decyzji Dyrektora RZGW w Rzeszowie z dnia [...] marca 2022 r., naruszyła w zakresie treści załączników nr 1-3 postanowienia planu zarządzania ryzykiem powodziowym (art. 166 ust. 10 pkt 2 u.p.w.), co stanowiło nie tylko podstawę do wydania decyzji o odmowie uzgodnienia, lecz także – wobec uchwalenia Studium bez uwzględnienia warunków określonych w ww. decyzji oraz pominięcia aktualnych granic map zagrożenia powodziowego – rażąco naruszyła art. 10 ust. 1 pkt 15 u.p.z.p. w zw. z art. 166 ust. 1 pkt 1 i art. 166 ust. 10 pkt 2 u.p.w. oraz art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. w zw. z art. 166 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 166 ust. 10 pkt 2 u.p.w.
Poza zakresem oceny Sądu znajduje się natomiast eksponowane przez skarżony organ Gminy zagadnienie zmian stanowiska prawnego przez współdziałający organ PGW Wody Polskie. Istotnie, organy administracji wodnej wydawały na tle projektu Studium rozbieżne rozstrzygnięcia. Najpierw została wydana decyzja negatywna z dnia [...] kwietnia 2019 r., następnie decyzja pozytywna z dnia [...] stycznia 2020 r., a w ostatniej kolejności ponownie decyzja negatywna z dnia [...] marca 2022 r. Takie podejście organów uzgadniających, które – jeśli wynika z braku rzetelnego zbadania dokumentacji studialnej – należałoby ocenić negatywnie, nie może mieć jednak wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Istotne jest bowiem nie tylko zachowanie przewidzianego trybu przyjmowania studium, lecz także doprowadzenie do uchwalenia takiej jego treści, która w sensie materialnoprawnym będzie zgodna z prawem.
Wobec stwierdzenia istotnego naruszenia studialnego trybu uchwałodawczego oraz powiązanego z nim istotnego naruszenia ustawowych zasad materialnych kształtujących treść studium, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd nie był natomiast zobowiązany do oceny dalej idących zarzutów skarg, albowiem ich ocena na obecnym etapie jest zbędna i bezprzedmiotowa.
W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdził w punkcie pierwszym wydanego wyroku nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Jednocześnie w punktach drugim i trzecim wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzeniu od skarżonej Gminy na rzecz stron skarżących zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (480 złotych) oraz kosztów postępowania sądowego (797 złotych).