II SA/Rz 1198/11

II SA/Rz 1198/11 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2012-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/
Małgorzata Wolska
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1267/12 - Postanowienie NSA z 2013-05-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151, 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 10 § 1, 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 36 a ust. 5 pkt 1, 36 a ust. 1, 54
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. i M. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy -skargę oddala-
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. Z. i M. Z. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] października 2009r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] sierpnia 2009r., nr [...] zgłaszającą sprzeciw w sprawie zakończenia budowy budynku rekreacji indywidualnej, usytuowanego na działce nr 495/10 w miejscowości S.
W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.).
Z akt sprawy wynika, że M. Z. i M. Z. w dniu 5 sierpnia 2009 r. zawiadomili PINB o zakończeniu budowy i o zamiarze użytkowania obiektu budynku rekreacji indywidualnej, usytuowanego na działce nr 495/10 w miejscowości S. Inwestycję zrealizowano na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., opisaną na wstępie zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy przedmiotowego budynku. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. – określanej dalej w skrócie jako P.b). Organ stwierdził, że budynek ten nie został wykonany zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę. Po porównaniu projektu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą organ stwierdził, że budynek został usytuowany w odległości 7,0 m od granicy z działką nr 495/10 (prawdopodobnie w treści tej decyzji uczyniono oczywisty błąd, chodziło o działkę nr 495/2), mimo, że w projekcie zagospodarowania działki budynek był usytuowany w odległości 10,0 m od granicy z działką nr 495/2. W związku z tymi ustaleniami organ wskazał, że linia zabudowy wynikająca z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 17 czerwca 1998 r., została przekroczona o 3 m, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków udzielonego pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. Z. i M. Z. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie prowadzonego postępowania, jako bezprzedmiotowego. Zarzucili, że decyzją zgłaszającą sprzeciw doręczono w dniu 8 września 2009 r. ich ojcu K. Z., a to oznacza, że sprzeciw wniesiony został po wyznaczonym prawem terminie 21 dni od dnia zawiadomienia o zakończeniu budowy tj. dnia 5 sierpnia 2009 r. Na poparcie swoich argumentów powołali się na wywody zawarte w wyroku NSA OZ w Krakowie SA/Kr 965/02. Dodatkowo wskazali, że linia zabudowy jest prawidłowa i zgodna z projektem zagospodarowania działki. W końcowej części odwołania wyjaśnili, że uznając prawidłowość inwentaryzacji powykonawczej cofnęli ogrodzenie od strony drogi, tak, że obecnie szerokość pasa drogowego (działki 495/2) wynosi od 5,5 metra do 6,5 metra.
WINB po rozpatrzeniu odwołania uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wobec prawidłowego zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 54 P.b. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) wskazał, że do wniesienia sprzeciwu stosuje się zasady określone w art. 57 § 5 k.p.a., w związku z tym termin 21 dniowy uważa się za zachowany, jeżeli decyzja o sprzeciwie została w tym terminie nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Termin do wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji liczony od dnia następującego po przedłożeniu przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy - od dnia 6 sierpnia 2009 r. upływał dnia 26 sierpnia 2009 r. Przesyłka zawierająca decyzję zgłaszającą sprzeciw awizowano w dniu 25 sierpnia 2009 r., w związku z tym została ona nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego przed dniem 26 sierpnia 2009 r., czyli przed upływem 21 dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu, co oznacza zachowanie w.w. terminu. WINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o usytuowaniu budynku z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. W konkluzji powołał art. 36a ust. 1 P.b., zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestor nie dopełnił tego obowiązku, dlatego w omawianym przypadku nastąpiło samowolne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę.
M. Z. i M. Z. zaskarżyli tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, składając jednocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzucili rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Podnieśli, że w tej sprawie nie prowadzono żadnego postępowania co w ich ocenie wynika z całkowitego odsunięcia skarżących od wszelkiego udziału w nim. Skarżący zwrócili uwagę na prawidłowe usytuowanie obiektu, a w szczególności zapisy w projekcie zagospodarowania terenu opisujące linię zabudowy. Według nich budynek został usytuowany prawidłowo, zgodnie z pozwoleniem na budowę, w której starosta określił odległość minimalną 8 m od krawędzi jezdni i odległość maksymalną 10 m od granicy działki. W związku z tym skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., wobec niejednolitego określenia odległości usytuowania budynku w stosunku do drogi. Ponadto zarzucili WINB brak szczegółowego uzasadnienia, dlaczego odmawia uznania za dowód uprawnienia skarżących do usytuowania obiektu w odległości nie mniejszej jak 8 m od krawędzi jezdni położonej na działce nr 495/2 i nie większej jak 10 m od granicy tej działki. Zarzucili też rażące naruszenie prawa, poprzez uznanie, że art. 57 § 5 k.p.a. ma zastosowanie do normy prawa materialnego zawartej w art. 54 P.b. przez przyjęcie, że datą zgłoszenia przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. jest data nadania tej decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 25 sierpnia 2009 r., a nie data doręczenia tj. dzień 8 września 2009 r. W końcowej części uzasadnienia skarżący wskazując na art. 110 k.p.a. podnieśli, że organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia stronie. Natomiast art. 57 § 2 k.p.a. powołany przez organ I instancji, w ich ocenie dotyczy wyłącznie terminów procesowych i to odnoszących się do stron postępowania, a nie organów administracji publicznej. Powołali się powtórnie jak w odwołaniu na stanowisko NSA OZ w Krakowie zawarte w wyroku o sygn. akt SA/Kr 965/02, do którego nie odniósł się organ odwoławczy.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 969/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uchylił zaskarżoną decyzję WINB z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. Sąd wskazał, że zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy 21-dniowy termin na zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji jest terminem prawa materialnego, czy też terminem, do którego stosuje się przepisy k.p.a. odnośnie obliczania terminów, a więc również art. 57 § 5 k.p.a. Sąd podkreślając, że w judykaturze poglądy w tym zakresie nie są jednolite, stanął na stanowisku, iż termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy ma charakter materialny. Oznacza to, że termin 21 dni od dnia wniesienia zawiadomienia na zgłoszenie sprzeciwu jest terminem prekluzyjnym, a jego bezskuteczny upływ, polegający na braku skutecznego doręczenia inwestorom decyzji sprzeciwiającej się możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwiania się przystąpieniu do użytkowania. W ocenie Sądu wolę sprzeciwienia się skuteczności zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy organ pierwszej instancji mógł skutecznie wyrazić najpóźniej do 26 sierpnia 2009 r. Jako, że tego nie uczynił, bowiem w tym terminie nie doręczył inwestorom swojej decyzji, to takie uprawnienia organu do materialnoprawnego ukształtowania sytuacji prawnej inwestorów wygasło. Sąd stwierdził także, że inne, podniesione w skardze zarzuty nie mają znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał, że jeśli organ nadzoru budowlanego podtrzyma ocenę zrealizowania obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, to sprawa ta może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, podejmowanego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 i następnych Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, żądając jego uchylenia w całości i oddalenia skargi M. Z. i M. Z., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1447/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie i odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Za zasadny uznał zarzut błędnej wykładni art. 54 Prawa budowlanego polegającej na uznaniu, że dla skuteczności zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego niezbędne jest doręczenie decyzji inwestorowi przed upływem 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Kwestia zachowania przez organ nadzoru budowlanego terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zagadnieniem spornym. Na tle tego przepisu oraz podobnej regulacji prawnej zawartej w art. 30 ust. 5 P.b., który z kolei przewiduje termin 30 dni do wniesienia przez organ sprzeciwu, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występują rozbieżności. Nie ulega wątpliwości, że termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy ma charakter materialny. Oznacza to, że jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwiania się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Z faktu tego nie można jednak, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, wyprowadzać wniosku, że zgłoszenie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 P.b., oznacza konieczność jego doręczenia inwestorowi w terminie 21 dni od dnia dokonania tego zgłoszenia. Zdaniem Sądu II instancji do dochowania terminu, o którym mowa w art. 54 P.b., wystarczy samo wydanie decyzji zawierającej sprzeciw, bez konieczności doręczenia jej w tym terminie inwestorowi. Przewidziany w tym artykule termin jest terminem, w którym organ nadzoru budowlanego ma dokonać wskazanej w nim czynności. Dochowanie zatem tego terminu nie zostało uzależnione od spełnienia wszystkich wymogów, od których zależy skuteczność prawna tej czynności, tj. od doręczenia jej adresatowi. Zgłoszenie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 P.b., również w celu uzyskania bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego wynikającego z jej rozstrzygnięcia, wymaga zakomunikowania jednostce. Uzewnętrznienie oświadczenia woli organu administracji publicznej nie jest jednak wymagane dla samego zachowania przez organ nadzoru budowlanego terminu 21 dni, następuje przez samo złożenie przez ten organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 107 k.p.a.
Na rozprawie przed Sądem w dniu 31 stycznia 2012r. pełnomocnik skarżących podtrzymał pozostałe zarzuty skargi kwestionujące pogląd organów nadzoru budowlanego w zakresie stwierdzenia istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, co wymaga przeprowadzenia procedury naprawczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.).
Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Poddawszy takiej kontroli zaskarżona decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów prawa administracyjnego. Z tych przyczyn Sąd jest związany poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do dochowania przez PINB terminu do zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy. Natomiast nadal są aktualne pozostałe zarzuty skargi negujące pogląd wzniesienia obiektu budowlanego z istotnym odstępstwem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę i dowody wskazane na poparcie stanowiska w odwołaniu pominięte przez organ odwoławczy oraz zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak wypowiedzenia się przez stronę przed wydaniem decyzji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PINB stwierdził na podstawie inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej przez uprawnionego geodetę, znajdującej się w aktach sprawy, że inwestorzy zlokalizowali budynek mieszkalny w zbliżeniu do granicy z działką nr 495/2, a zatem niezgodnie z zatwierdzonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. znak: [...] projektem zagospodarowania terenu, a więc z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę. Odstępstwa dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu są w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. zaliczone do odstępstw istotnych, które po myśli art. 36a ust. 1 P.b. muszą być poprzedzone decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor nie dopełnił tego obowiązku, a zatem istotne odstąpienie od warunków zabudowy nastąpiło samowolnie, a to uzasadniało zgłoszenie sprzeciwu przez PINB.
Sąd za prawidłowy uznaje powyższy pogląd, gdyż jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Sąd nie podziela poglądu skarżących, że przyjęcie istotnego odstępstwa od warunków udzielonego jest wynikiem określenia szerokości drogi na 4m, a w sporządzonej inwentaryzacji powykonawczej na 5m, i dlatego odpowiedzialność w tym zakresie spada na wydającego pozwolenie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2009r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy budynku rekreacji indywidualnej, a ustalenia poczynione przez organy obydwu instancji nie naruszają prawa. Innymi słowy prawnie skutecznie jest zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę, a okoliczność realizacji inwestycji zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę została zakwestionowana.
Podkreślenia wymaga, że przyjęcie bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 P.b. nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13.10.2009r. sygn. akt II SA/Lu 439/09 LEX nr 573789).
Materiał dowodowy zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego w tym projekt zagospodarowania terenu – część składowa projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2006r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jak również inwentaryzacja powykonawcza budynku sporządzona przez uprawnionego geodetę powodują, ze zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne. Wbrew twierdzeniom skarżących uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zgodne z art. 107 § 3 k.p.a.
Aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności (por. wyrok NSA z 1.02.2011 II OSK 1098/10 LEX nr 786594).
Obecny na rozprawie fachowy pełnomocnik skarżących takich ocen w zakresie uniemożliwiającym wykonanie konkretnych czynności nie sformułował. Dodać należy, że postępowanie w trybie art. 54 P.b. jest sformalizowane dowodowo, wszczynane na wniosek inwestora, a obowiązki inwestora w zakresie zamiaru zgłoszenia obiektu do użytkowania określa sama ustawa.
Mając na względzie wyżej przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.