II SA/RZ 1197/20

II SA/Rz 1197/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kobak
Maria Mikolik
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2355/21 - Wyrok NSA z 2024-06-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 132 ust. 3 pkt 1-4
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego - skargę oddala –
Uzasadnienie
Sygn. II SA/Rz 1197/20
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi W.J. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] nakazująca wyżej wymienionemu jako inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych obejmujących podłączenie dodatkowego źródła ogrzewania (kozy) do przewodu kominowego w mieszkaniu nr 1, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na działce nr ew. 2252, w obr. [....] przy ul. W. [...] w [....].
W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 13 stycznia 2020 r. (kontrola prowadzona w sprawie nr [...], dotyczącej przebudowy instalacji wewnętrznych wod-kan., c.o., elektrycznej i gazowej), organ ustalił że w ww. mieszkaniu nr 1, w pomieszczeniu sypialni zainstalowane zostało dodatkowe źródło ogrzewania na opał stały tzw. "koza". Podłączone ono zostało do komina w ścianie nośnej pomiędzy sypialnią a pokojem dziennym. W kominie tym umieszczono rurę stalową odprowadzającą spaliny powstałe podczas procesu spalania w "kozie". PINB ustalił także, że budynek mieszkalny wielorodzinny, to obiekt 4-lokalowy, a właściciele mieszkań nr 2-4, nie wyrażają zgody na podłączenie dodatkowego źródła ogrzewania tj. "kozy". Ustalono nadto, że budynek posiada podłączenie do miejskiej sieci c.o. Do 2016 roku mieszkanie nr 1 ogrzewane było za pomocą tej sieci. W 2016 r. właściciel mieszkania nr 1 dokonał zmiany sposobu ogrzewania mieszkania z sieci miejskiej c.o. na ogrzewanie gazowe, instalując w kuchni mieszkania kocioł gazowy. PINB ustalił także, że dla terenu na którym położony jest budynek mieszkalny wielorodzinny obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla [....], uchwalony Uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [....] Nr [...]poz. [...] z dnia [...] maja 2007 r.). Zgodnie z ustaleniami planu, budynek przy ul. W. położony jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 13 MW-teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały, budynek ten objęty jest ochroną krajobrazu kulturowego, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zgodnie z § 8 ust. 2 uchwały, wszystkie działania inwestycyjne w obrębie działek, na których znajdują się obiekty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 wymagają postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Natomiast § 10 ust. 1 pkt 5 ppkt a. ww. planu stanowi o zachowaniu istniejącego sposobu ogrzewania obiektów i przygotowaniu ciepłej wody użytkowej w oparciu o lokalne systemy grzewcze z zastosowaniem wyłącznie paliw niskoemisyjnych. Dodatkowo w piśmie z dnia 24 lutego 2020 r. ([....]) Konserwator Zabytków w [...] wskazał, że budynek przy ul. W. w [...], jako przykład architektury modernistycznej ujęty został w Gminnej Ewidencji Zabytków.
W tak ustalonym stanie faktycznym organ uznał, że wykonane roboty budowlane w sposób oczywisty naruszają ustalenia MPZP oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 aa ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej "P.b.") oraz § 132 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 – dalej rozporządzenie). Z tej przyczyny decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] nakazał W.J. jako właścicielowi i inwestorowi doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie z komina w ścianie nośnej pomiędzy sypialnią i pokojem dziennym wkładu kominowego stalowego i odłączenie od tego przewodu dodatkowego źródła ogrzewania "kozy" podłączonej w mieszkaniu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w [...].
W odwołaniu od ww. decyzji W.J. zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym założeniu, że w kominie w ścianie nośnej umieszczono rurę stalową odprowadzającą spaliny powstałe podczas procesu spalania w kozie, oraz okoliczność, że doszło do przebudowy ściany nośnej i zmiany parametrów użytkowych i technicznych budynku. Zarzucił błędne przyjęcie, że z rzutu parteru inwentaryzacji c.o. z 1972 r. wynika, iż w przedmiotowej ścianie nośnej nie było kanałów dymowych, podczas gdy treść tego dokumentu przeczy temu twierdzeniu. Błędnie organ przyjął, że zainstalowanie i użytkowanie kozy narusza przepisy prawa, w tym przepisy MPZP, przepisy P.b. i rozporządzenia. Odwołujący zawnioskował o przeprowadzenie dowodów wymienionych w piśmie z 24 marca 2020 r. Podał że ani on, ani nikt inny nie dokonał przebudowy ściany nośnej w obrębie mieszkania nr 1. Od czasu budowy budynku w przedmiotowej ścianie istniały 4 kominy dymowe. Z akt sprawy, w tym z inwentaryzacji c.o. z 1972 wynika, że wszystkie pokoje i kuchnie wyposażone są w kominy dymowe i przystosowane do ogrzewania piecami wolnostojącymi. Budynek powstał w latach 1937-1938 a zatem nie jest możliwe by w tym czasie istniał miejski węzeł cieplny. Jako sprzeczne z zasadami postępowania uznał prowadzenie i rozstrzyganie sprawy na podstawie ustaleń dokonanych w innej sprawie. Zakwestionował konieczność uzyskania zgody pozostałych właścicieli mieszkań w budynku. W jego ocenie nie doszło do jakiejkolwiek przebudowy, a podłączenie kozy do istniejącego komina przeznaczonego dla jego mieszkania stanowi zwykłe korzystanie z rzeczy i nie przekracza zakresu zwykłego zarządu. Zawnioskował o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. WINB , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. opublikowany w Dz.U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.) z oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał W.J. jako właścicielowi i inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez:
1. zdemontowanie podłączenia dodatkowego źródła ogrzewania "kozy" od przewodu kominowego, w mieszkaniu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w [....];
2. zamurowanie wlotu do przewodu kominowego pozostałego po odłączeniu ww. dodatkowego źródła ogrzewania "kozy".
Organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane wykonane w 2018 r., w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na działce nr ew. 2252, przy ul. W. w [...], polegające na podłączeniu dodatkowego źródła ogrzewania (kozy) do przewodu kominowego w mieszkaniu nr 1. Obecnie obowiązujący art. 29 ust. 1 pkt 27 P.b. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 30 ust. 1 P.b. nie wymienia art. 29 ust. 1 pkt 27 P.b.) robót budowlanych polegających na wykonaniu dodatkowego źródła ogrzewania.
Zatem PINB prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 P.b. zobligowany był w sposób jednoznaczny ustalić lub wykluczyć czy nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 P.b., tj. czy roboty nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska i czy nie zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Przez przepisy prawa wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. rozumie się nie tylko przepisy techniczno - budowlane, ale także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie niezgodności z ustaleniami planu obliguje organ nadzoru do przeprowadzenia postępowania naprawczego.
WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że podłączenie dodatkowego źródła ogrzewania (kozy) do przewody kominowego w mieszkaniu nr 1 narusza ustalenia MPZP z 23 maja 2007 r. (§ 10 ust. 1 pkt 5 ppkt a planu). Zasadnie organ I instancji wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego. Niezgodność prowadzonych robót z przepisami obowiązującego MPZP wyklucza możliwość przywrócenia podłączonego dodatkowego źródła ogrzewania (kozy) do stanu zgodnego z prawem. Przywrócenie zgodności z prawem nastąpi tylko w wyniku fizycznej likwidacji ww. dodatkowego źródła ogrzewania.
Odnosząc się do zarzutów odwołania i pisma z 7 sierpnia 2020 r. organ wyjaśnił, że podnoszone przez odwołującego okoliczności, że jako inwestor nie dokonał przebudowy ściany nośnej, przebudowy komina w tym zainstalowania wkładu kominowego w świetle przytoczonych uwarunkowań, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Faktem bezspornym jest, że inwestor dokonał podłączenia dodatkowego źródła ogrzewania co jest niezgodne z ustaleniami obecnie obowiązującego MPZP. Także jako nie znajdującą uzasadnienia organ uznał podnoszoną okoliczność, że podłączenie dodatkowego źródła ogrzewania (kozy) do istniejącego komina nastąpiło w miejscu gdzie istniał wcześniej od daty wybudowania piecyk wolnostojący. Wyjaśnił, że z inwentaryzacji instalacji centralnego ogrzewania budynku z 1972 r. wynika, że już w tym okresie budynek podłączony był do sieci zewnętrznej za pomocą hydroelewatora znajdującego się w pomieszczeniu byłej kotłowni. Natomiast z załączonych rysunków nie wynika, aby obiekt oprócz centralnego ogrzewania był ogrzewany pomocniczo piecami wolnostojącymi. Nie jest też uwidoczniony żaden piec w miejscu obecnie istniejącej kozy. Treść §10 ust. 1 pkt 5 ppkt a. ww. MPZP o zachowaniu istniejącego sposobu ogrzewania obiektów dotyczy sytuacji jaka istniała w chwili wydania planu w 2007 r. a nie powstania obiektu w 1938 r. W świetle powyższych okoliczności organ jako nieuzasadnione uznał zapewnienia skarżącego, że nie wykonał żadnych robót niezgodnie z przepisami prawa, w tym aktami prawa miejscowego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje również podnoszona okoliczność dotycząca prawidłowości wykonanych prac pod względem technicznym.
Z uwagi na konieczność skutecznego wyłączenia dodatkowego źródła ogrzewania (kozy) z użytkowania w lokalu mieszkalnym nr 1 w budynku, organ odwoławczy zreformował sentencję decyzji pierwszoinstancyjnej.
W.J., zastępowany przez fachowego pełnomocnika złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyżej opisaną decyzję w zakresie w jakim nakazuje ona doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zawnioskował o jej uchylenie w zaskarżonej części i umorzenie postępowania administracyjnego. Nadto zwrócił się o wstrzymanie jej wykonania, o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów.
Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 6 k.p.a. tj. naruszenie zasady praworządności, poprzez brak zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji, w szczególności przepisów k.p.a. oraz uchwały nr LII/869/18 Sejmiku Województwa z dnia [...]kwietnia 2018 r.;
- art. 7 k.p.a. tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności poprzez uchybienie przez organ obowiązkowi ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego bez należytej wnikliwości, jak też poprzez niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie norm prawa materialnego celem prawidłowego załatwienia sprawy, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegającym na błędnym założeniu, że: zainstalowanie i użytkowanie dodatkowego źródła ogrzewania "kozy" narusza przepisy prawa, w tym MPZP, podłączenie dodatkowego źródła ogrzewania "kozy" do przewodu kominowego jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami, podłączenie dodatkowego źródła ogrzewania "kozy" do przewodu kominowego w mieszkaniu nr 1 narusza ustalenia MPZP zatem decyzja organu I instancji jest prawidłowa, treść § 10 ust 1 MPZP dotycząca "zachowania istniejącego sposobu ogrzewania obiektów" wskazuje na konieczność utrzymywania sytuacji jaka istniała w chwili wydania Planu w 2007 r. nie zaś konstrukcji budynku oraz systemów i instalacji, w jakie budynek ten został wyposażony pierwotnie na etapie jego projektu i budowy w 1938 r. i jakie istnieją do chwili obecnej, MPZP zakazuje stosowania dodatkowych źródeł ogrzewania, typu "koza", nie doszło do naruszenia prawa materialnego czy też naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniającego organ odwoławczy do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu prawnego, tj. zaskarżonej decyzji organu I instancji,
podstawę do ograniczenia możliwości wykorzystania instalacji stanowi MPZP;
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- art. 8 § 1 k.p.a. tj. naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa i pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli;
- art. 11 k.p.a. tj. naruszenie zasady przekonywania, w szczególności poprzez: uchybienie obowiązkowi należytego uzasadniania postanowienia organu w zakresie argumentacji faktycznej i prawnej, oraz brak wyjaśnienia dlaczego organ zastosował określony przepis do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy, a w szczególności w zakresie w którym twierdzi, iż w sprawie podstawę prawną winien stanowić § 10 MPZP, który to przepis tyczy się wyłącznie systemów infrastruktury technicznej i komunalnej;
- art. 12 § 1 k.p.a. tj. naruszenie zasady wnikliwego działania poprzez zaniechanie zebrania dowodów niezbędnych do załatwienia sprawy przydanie pierwszeństwa zasadzie szybkości i prostoty postępowania nad zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu i zasadą prawdy obiektywnej;
- art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się przez organ odwoławczy do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów odwołania;
- art. 80 k.p.a. tj. naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez dokonanie oceny niezgodnie z normami prawa procesowego oraz bez zachowania reguł tej oceny, a to: dokonanie oceny nieopartej na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego; niedokonanie oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, brak wskazania przyczyn, dla których organ odmówił wiary dowodom lub przydał im walor wiarygodności, nie oparcia rozumowania, w wyniku którego organ ustalił istnienie okoliczności faktycznych na zasadach logiki;
- art. 51 ust 1 pkt 1 P.b. i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nakazanie skarżącemu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, podczas gdy organ odwoławczy winien uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie w I instancji,
- art. 104 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a. poprzez nie umorzenie postępowania w sprawie mimo braku podstaw do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania;
Skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na błędnym założeniu, że zainstalowanie i użytkowanie dodatkowego źródła ogrzewania "kozy" narusza przepisy prawa, w tym MPZP, podłączenie dodatkowego źródła ogrzewania "kozy" do przewodu kominowego jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami, podłączenie dodatkowego źródła ogrzewania "kozy" do przewodu kominowego w mieszkaniu nr 1 narusza ustalenia MPZP, zatem decyzja organu I instancji jest prawidłowa, treść § 10 ust 1 MPZP dotycząca "zachowania istniejącego sposobu ogrzewania obiektów" wskazuje na konieczność utrzymywania sytuacji jaka istniała w chwili wydania Planu w 2007 r. nie zaś konstrukcji budynku oraz systemów i instalacji, w jakie budynek ten został wyposażony pierwotnie na etapie jego projektu i budowy w 1938 r. i jakie istnieją do chwili obecnej, MPZP zakazuje stosowania dodatkowych źródeł ogrzewania, typu "koza", nie doszło do naruszenia prawa materialnego czy też naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniającego organ odwoławczy do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu prawnego, tj. zaskarżonej decyzji organu I instancji, podstawę do ograniczenia możliwości wykorzystania instalacji stanowi MPZP.
Skarżący kwestionowanej decyzji zarzucił nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności:
- art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 18 pkt 1 i art. 89 ust 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, art. 96 ust. 1 i 6 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie oraz art. 18 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 i 10 i ust. 3 i art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na błędnie zinterpretowanych przepisach MPZP z pominięciem przepisów uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] kwietnia 2018 r., mimo, iż to nie Rada Miejska, a wyłącznie Sejmik Województwa posiada kompetencje w sprawie wprowadzania ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji w których następuje spalanie paliw;
- art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. i § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na błędnie zinterpretowanych przepisach MPZP, z pominięciem przepisów uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [....] z dnia 23 kwietnia 2018 r., mimo, iż to nie Rada Miejska, a wyłącznie Sejmik Województwa posiada kompetencje w sprawie wprowadzania ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji w których następuje spalanie paliw;
- § 10 ust. 1 pkt 5 MPZP poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie a w konsekwencji błędne ustalenie, iż przepis ten zakazuje stosowania dodatkowych źródeł ogrzewania typu "koza" mimo, iż przepis ten nie dotyczy indywidualnych systemów ogrzewania i nie zawiera w swojej treści jakiegokolwiek zakazu;
- § 7 ust. 1 pkt 3 oraz § 12 ust. 1 pkt 2, 5, 7 i 13 m.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji nieustalenie, iż MPZP ustala stosowanie do celów grzewczych i innych potrzeb energetycznych w nowej zabudowie paliw niskoemisyjnych typu gaz ziemny, brykiet drewniany oraz sukcesywną przebudowę w tym kierunku zabudowy istniejącej,
- § 2 pkt 2, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 pkt 2 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie wprowadzania na obszarze województwa ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji nie ustalenie, iż dla instalacji wydzielających ciepło dopuszczono do eksploatacji urządzenia o określonych parametrach, w tym dopuszczono stosowanie w tych instalacjach biomasy stałej, której wilgotność w stanie roboczym nie przekracza 20%, zaś wymagania zawarte w uchwale dla urządzenia zamontowanego przez skarżącego obowiązywać będą od dnia 1 stycznia 2023 r.,
- art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. i art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, a w konsekwencji nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty podkreślając, że toku postępowania dopuszczono się naruszenia szeregu przepisów. Nie istnieją żadne przepisy zabraniające eksploatacji urządzenia użytkowanego przez skarżącego, zaś samo urządzenie jest zgodne z przepisami, w tym warunkami technicznymi.
W odpowiedzi na skargę WINB zawnioskował o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. II SA/Rz 1197/20 WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137).
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził wymienionych wyżej wad i uchybień.
Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) uchylona została decyzja organu I instancji i nałożony został na skarżącego W.J.- jako właściciela i inwestora - obowiązek doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez wykonanie wymienionych prac. Decyzja ta wydana została wskutek stwierdzenia, że wykonane w 2018 r. roboty budowlane, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na działce nr ewid. 2252, obr. [....] przy ul. W. w [...], polegające na podłączeniu dodatkowego źródła ogrzewania (kozy) do przewodu kominowego w mieszkaniu 1, naruszają ustalenia obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla [....] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...](Dz. Urz. Woj.. z [...] maja 2007 r. nr [...], poz. [...]).
Skarżący kwestionuje natomiast ustalenia stanu faktycznego, że zawarte w wyżej wymienionym planie miejscowym regulacje zakazują zamontowania dodatkowego źródła ogrzewania. Zdaniem skarżącego z postanowień MPZP nie można wywodzić zakazów, których Rada Miejska nie może ustanawiać. Podkreślił, że spełnione zostały wymagania z § 132 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, a samo urządzenie ("koza") jest zgodne z przepisami. Stosowanie dodatkowego źródła ogrzewania nie jest sprzeczne z mpzp. Pomieszczenie w którym zainstalowano "kozę" ma odpowiednią kubaturę, spełnia wymagania wentylacji, posiada własny, samodzielny przewód kominowy dymowy, do pomieszczenia zapewniony jest dopływ powietrza. Skarżący podkreślił, że na korzystanie z tego urządzenia nie musi posiadać zgody wszystkich właścicieli. W jego ocenie nie doszło do jakiejkolwiek przebudowy, a podłączenie kozy do istniejącego komina przeznaczonego wyłącznie dla mieszkania skarżącego stanowi zwykłe korzystanie z rzeczy i nie przekracza zakresu zwykłego zarządu. Korzysta z istniejącego od daty budowy budynku komina dymowego.
Dokonując kontroli zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji i analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd uznał, że ustalając stan faktyczny sprawy organy nie naruszyły przepisów postępowania, zwłaszcza zaś wskazywanych w skardze art. 6-8, art. 11-12, art. 15 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Przepisy te dotyczą ogólnych zasad postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a., mocą którego to przepisu organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Dopełnieniem tej zasady są przepisy art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., obligujące organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona.
Dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej, to jest do określenia rzeczywistego stanu stosunków faktycznych, powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w przepisach k.p.a. Katalog środków dowodowych jakie ma do dyspozycji organ to: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.), przy czym katalog ten nie ma charakteru zamkniętego
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w sposób prawidłowy zgromadził materiał dowodowy. Dopuścił jako dowód w sprawie protokół oględzin z dnia 13 stycznia 2020 r. dotyczący przebudowy wewnętrznych instalacji wod-kan, c.o., elektrycznej i gazowej w mieszkaniu nr 1, stanowiącym własność W. J., w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w [...], wypis i wyrys z MPZP z 30 marca 2007 r., uchwałę Sejmiku Województwa z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa podkarpackiego ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, inwentaryzację instalacji c.o. z 1972 r. Organy obydwu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia istoty sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Sąd zaznacza, że w postępowaniu administracyjnym możliwe jest wykorzystanie dowodów powstałych w związku z prowadzeniem innego postępowania administracyjnego, po uprzedzeniu strony o zamiarze ich wykorzystania, tym bardziej, że postępowanie to dotyczyło robót budowlanych wykonanych w budynku wielorodzinnym przy ul W. w [...]. Z treści zawiadomienia z dnia 2 marca 2020 r. wynika, że organ zapewnił stronom możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań, powiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego. Skarżący w piśmie z dnia 24 marca 2020 r. przedstawił swoje stanowisko. Na tej podstawie organy obydwu instancji dokonały oceny stanu faktycznego.
Akceptację Sądu zyskuje także ocena materiału dowodowego. Nie można jej zarzucić dowolności, niesporne jest także ustalenie, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w [...] w mieszkaniu nr 1 wykonano roboty budowlane polegające na podłączeniu dodatkowego źródła ogrzewania (kozy) do przewodu kominowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 Prawa budowlanego zawarto katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w art. 30 zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Słusznie orzekające w sprawie organy wskazały, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku. Zatem wykonane w przedmiotowej sprawie roboty budowlane polegające na montażu urządzenia grzewczego (kozy) z podpięciem do przewodu kominowego, co do zasady, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia właściwemu organowi – gdyż nie zostały wymienione w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Celem postępowania opartego o art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, w szczególności z przepisami prawa budowlanego. Z kolei art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, to jest w przypadkach innych niż w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, a jednocześnie: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Trafnie ograny wskazały, że nawet w przypadku uznania, że przedmiotowy obiekt budowlany nie był objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia, to pod pojęciem przepisów prawa wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. należy rozumieć także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem budowa obiektu budowlanego, gdyby nawet nie wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, dokonana wbrew postanowieniom tego planu, jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na budowie tego obiektu niezgodnie z przepisami w świetle art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 P.b. (por. postanowienie NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. II OW 27/09, wyrok NSA z 22 maja 2009 r., sygn. II OSK 802/08, uchwała NSA z 3 października 2016 r., sygn. II OPS 1/16, Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowski, wydawnictwo LEX, 2014).
W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z ustaleniami powołanego na wstępie MPZP z 30 marca 2007 r. budynek przy ul. W. położony jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 13 MW - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d tego planu budynek ten objęty jest ochroną krajobrazu kulturowego, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Natomiast ust. 2 tego zapisu stanowi, że wszystkie działania inwestycyjne w obrębie działek, na których znajdują się obiekty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 wymagają postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Konserwator Zabytków w [...] pismem znak: [...] z dnia [...] lutego 2020 r. wskazał, że budynek przy ul. W. w [...], jako przykład architektury modernistycznej ujęty został w Gminnej Ewidencji Zabytków. Forma ochrony konserwatorskiej ogranicza się do jego bryły zewnętrznej, a zatem jeżeli prace we wnętrzu budynku nie miały wpływu na zmianę wystroju i artykulacji architektonicznej elewacji, nie jest wymagane uzyskanie zgody lub opinii konserwatorskiej.
Organy podkreśliły, że najistotniejsze dla sprawy mają jednak ustalenia § 10 ust. 1 pkt 5 ppkt a, który stanowi, że odnośnie systemu ciepłowniczego zachowuje się istniejący sposób ogrzewania obiektów i przygotowanie ciepłej wody użytkowej w oparciu o lokalne systemy grzewcze, z zastosowaniem wyłącznie paliw niskoemisyjnych.
W toku postępowania ustalono, że budynek przy ul. W. w [...], że budynek, w którym zlokalizowany jest lokal nr 1, był podłączony do zewnętrznej sieci miejskiej centralnego ogrzewania oraz że do 2016 r. mieszkanie nr 1 ogrzewane było z tej sieci za pośrednictwem grzejników żeliwnych. W 2016 r. W.J. w mieszkaniu nr 1 dokonał zmiany sposobu ogrzewania mieszkania z sieci miejskiej c.o. na ogrzewanie gazowe, instalując w kuchni w swoim mieszkaniu kocioł gazowy (protokół oględzin), co w ocenie organów nie narusza ustaleń MPZP. Następnie w 2018 r. W.J. podłączył w mieszkaniu nr 1 dodatkowe źródło ogrzewania na opał stały "kozę". Wykonanie właśnie tych robót stanowiło naruszenie ustaleń ww. planu.
Uchwalony w 2007 r. MPZP Osiedla [...] w § 10 ust. 1 pkt 5 ppkt a) stanowi o zachowaniu istniejącego sposobu ogrzewania obiektów. Nie znajdują zatem uzasadnienia argumenty skarżącego, że stosowanie dodatkowego źródła ogrzewania nie jest sprzeczne z planem miejscowym. Nie są także zasadne argumenty skarżącego stwierdzające, że w dacie powstania obiektu – 1937 r. – 1938 r. nie istniał zewnętrzny węzeł cieplny, co wskazuje na zmianę sposobu ogrzewania. Jak trafnie wskazuje organ, co najmniej od 1972 r. budynek podłączony był do sieci zewnętrznej i ogrzewany za pomocą grzejników żeliwnych, a także (jak wynika ze zgromadzonych dowodów) nie był ogrzewany pomocniczo piecami wolnostojącymi, natomiast treść §10 ust. 1 pkt 5 ppkt a) planu miejscowego o zachowaniu istniejącego sposobu ogrzewania obiektów dotyczy sytuacji jaka istniała w chwili wydania planu, tj. w 2007 r. a nie w dacie powstania obiektu w 1938 r.
Prawidłowo również organ odwoławczy wskazał, że skoro roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to brak jest możliwości ich legalizacji i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w inny sposób, aniżeli poprzez orzeczony nakaz doprowadzenia tego obiektu do stanu poprzedniego, tj. zdemontowanie podłączenia dodatkowego źródła ogrzewania "kozy" od przewodu kominowego, w mieszkaniu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul W. w [...] oraz zamurowanie wlotu do przewodu kominowego pozostałego po odłączeniu ww. dodatkowego źródła ogrzewania "kozy". W tym zakresie organ odwoławczy zreformował sentencję decyzji organu I instancji, tak by – jak to określił – "skutecznie wyłączyć dodatkowe źródło ogrzewania (kozę) z użytkowania w lokalu mieszkalnym nr 1". Takie stanowisko Sąd w pełni aprobuje i uznaje za słuszne.
Bezzasadne zatem pozostają zarzuty skargi, w tym dotyczące naruszenia przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 15 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W kontrolowanej decyzji zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skargi okazały się niezasadne, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami skarżącego nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy prawidłowo przywołał i wyjaśnił oraz zastosował art. 51 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Z tych też przyczyn, uznając iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.