II SA/Rz 1194/23

II SA/Rz 1194/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2094
art. 18 pkt 20
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)
Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
art. 19 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Karina Gniewek – Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w P. na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 29 maja 2023 r. nr LXI/1066/23 w przedmiocie określenia warunków wynagradzania egzaminatorów zatrudnionych w wojewódzkich ośrodkach ruchu drogowego - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest uchwała nr LXI/1066/23 Sejmiku Województwa Podkarpackiego (dalej: Organ) z 29 maja 2023r. w przedmiocie określenia warunków wynagradzania egzaminatorów zatrudnionych w wojewódzkich ośrodkach ruchu drogowego Województwa Podkarpackiego.
Uchwała zapadła na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2094 ze zm.- dalej u.s.w.) oraz art. 121a ust 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 1047- dalej p.r.d.)
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Region A. NSZZ "Solidarność" (dalej: Skarżący), zarzucając wymienionej uchwale, że podjęta została bez wymaganej prawem konsultacji ze związkiem zawodowym tj. z istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący podkreślił, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 18 pkt 20 u.s.g., którego wydanie wymaga przeprowadzenia uprzedniej konsultacji ze stroną związkową. Odwołał się do przepisów art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 854 - dalej: z.z.), zgodnie z którymi organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, podkreślając że konsultacje ze związkami zawodowymi polegają na przesłaniu projektu aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku.
W ocenie Skarżącego przedmiotowa uchwała, jako że dotyczy warunków wynagradzania egzaminatorów zatrudnionych w wojewódzkich ośrodkach ruchu drogowego Województwa Podkarpackiego, w procesie uchwałodawczym wymagała udziału odpowiedniej władzy statutowej związku. Tymczasem organ - mimo że dostrzegł konieczność podjęcia konsultacji związkowych, to nie przeprowadził ich w sposób prawidłowy, z odpowiednimi władzami statutowymi związku, działającego na terenie województwa. Wśród adresatów projektu uchwały znalazł się Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" jako osoba prawna, pominięto jednak właściwą regionalną statutową władzę tego związku.
W ocenie Skarżącego zgodnie ze statutem NSZZ "Solidarność", dostępnym na stronie internetowej związku, odpowiednią władzą statutową związku są właściwe miejscowo regionalne struktury NSZZ "Solidarność", w tym m.in. Region A. NSZZ "Solidarność", który obejmuje swoją właściwością działające na jego terenie zakładowe, międzyzakładowe i inne struktury związkowe, w tym międzyzakładową organizację związkową działającą w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Przemyślu. Podkreślając, że inne regionalne struktury związkowe działające na terenie województwa podkarpackiego, również nie otrzymały do konsultacji projektu przedmiotowej uchwały, Skarżący zaznaczył, że uchwalenie zaskarżonej uchwały odbyło się z pominięciem koniecznej konsultacji związkowej, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Organ odniósł się do zarzutu braku konsultacji wykazując, że prośba o wyrażenie opinii w przedmiocie projektu planowanej uchwały, została w dniu 22 marca 2023 r. przesłana do konsultacji zarówno do organizacji pracodawców, jak i do reprezentatywnych organizacji związkowych, w tym również do NSZZ "Solidarność" na adres elektroniczny: legislacja@solidarność.org.pl. W odpowiedzi na prośbę Organu, niezwłocznie po wysłaniu wiadomości zawierającej projekt uchwały do konsultacji, z adresu: sekprez@solidarność.org.pl przyszło potwierdzenie otrzymania wiadomości e-mail.
W tej samej dacie projekt planowanej uchwały przesłano do konsultacji innym reprezentatywnym organizacjom związkowym, a także reprezentatywnym organizacjom pracodawców. Konsultacje trwały od 23 marca 2023r. do 21 kwietnia 2023r. - żadna z organizacji związkowych ani organizacji pracodawców nie udzieliła odpowiedzi na prośbę organu o wyrażenie opinii.
W konsultacjach wzięły natomiast czynny udział organizacje związkowe działające w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego:
1. Rada Główna Krajowego Stowarzyszenia Egzaminatorów;
2. Organizacja Międzyzakładowa nr 60 NSZZ "Solidarność" - 80 w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego;
3. Związek Zawodowy Egzaminatorów Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Rzeszowie;
4. Zarząd Krajowy Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego;
- których postulaty zostały w toku konsultacji częściowo uwzględnione.
Organ podkreślił, że potraktował NSZZ "Solidarność" jako związek zawodowy spełniający kryterium reprezentatywności w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o Radzie Dialogu Społecznego (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2232) i nie uchylał się od przesłania projektu uchwały do konsultacji związkowej, zatem zarzuty Skarżącego nie są zasadne.
Organ wyjaśnił też, że adres e-mailowy legislacja@solidarność.org.pl, na który przesłano do konsultacji związkowej projekt uchwały sejmiku Województwa Podkarpackiego, został pobrany z serwisu Rzeczypospolitej Polskiej Gov.pl z podstrony Dialog społeczny - opiniowanie dokumentów europejskich. Na stronie tej zawarta została informacja, że wskazany adres związku zawodowego NSZZ "Solidarność" jest właściwy dla kierowania do konsultacji projektów aktów prawnych zarówno krajowych jak i europejskich.
Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. pełnomocnik Organu dodał, że podany adres e- mail funkcjonuje od 2019 r. w związku z dokonaną wtedy zmianą ustawy o związkach zawodowych. Zapewnił również, że Skarżąca nie zwracała się do Organu z wnioskiem o przesyłanie projektów planowanych aktów prawnych na inny adres mailowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2022, poz. 2492), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1632 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt prawa miejscowego tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.
W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa.
Kontroli Sądu została poddana uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 29 maja 2023r. nr LXI/1066/23 w sprawie określenia warunków wynagradzania egzaminatorów zatrudnionych w wojewódzkich ośrodkach ruchu drogowego Województwa Podkarpackiego.
Należy zauważyć, że w treści skargi Skarżący powołał niewłaściwy numer uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego. Omyłka ta nie ma jednak istotnego znaczenia dla identyfikacji przedmiotu zaskarżenia w sprawie, gdyż zarówno w oparciu o datę zaskarżonej uchwały jak i przedmiot jej regulacji, można w sposób niebudzący wątpliwości zidentyfikować uchwałę, która jest przedmiotem zaskarżenia.
Skarżący zarzuca przedmiotowej uchwale brak prawidłowej konsultacji związkowej. Motywem skargi nie jest brak konsultacji związkowej, jako takiej, ale brak konsultacji z właściwym organem statutowym związku tj. w ocenie Skarżącego z właściwą miejscowo regionalną strukturą NSZZ "Solidarność" reprezentowaną przez zarząd regionu - t.j. m.in. z Zarządem Regionu A. NSZZ "Solidarność".
Niewątpliwie przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest akt administracyjny jednostki samorządu województwa, w stosunku do którego zgłoszono żądanie przeprowadzenia jego kontroli w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Taka skarga jest jednym z instrumentów umożliwiających uruchomienie sądowej kontroli, mającej na celu zbadanie zgodności z prawem uchwały lub zarządzenia bądź też innego zachowania (działania albo zaniechania) organu jednostki samorządu terytorialnego. Jest to środek służący do ochrony innych podmiotów przed skutkami przekroczenia przez jednostkę samorządu terytorialnego granic swojej samodzielności wyznaczonych przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień innej jednostki w sferze administracji publicznej.
Skorzystanie z ochrony prawnej przewidzianej art. 90 ust. 1 u.s.g., jak i ustalonej przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., wymaga w pierwszej kolejności wykazania legitymacji określonego podmiotu do wniesienia skargi w tym trybie.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że na mocy przywołanego przepisu, w odróżnieniu do pozostałych ustaw o samorządzie terytorialnym, pozwalającym na wniesienie skargi do sądu na każdą uchwałę (art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 87 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym: t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 i 2020, poz. 920) - zaskarżeniu podlegają tylko te uchwały organów województwa, które stanowią akty prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 90 ust. 1 u.s.w., który stanowi lex specialis w odniesieniu do ogólnej normy art. 50 P.p.s.a., określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa, strona wnosząca skargę obowiązana jest wykazać interes prawny rozumiany jako zobiektywizowana, a równocześnie zindywidualizowana i skonkretyzowana potrzeba ochrony, wynikająca z powszechnie obowiązującego przepisu prawa o charakterze materialnym.
Niewątpliwie zaskarżona uchwała w przedmiocie warunków wynagrodzenia egzaminatorów jest aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organizacja związkowa o zasięgu ogólnokrajowym posiada legitymację skargową gdyż jako organizacja powołana do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych pracowników, wyposażona została przez ustawodawcę w szereg praw związanych z reprezentowaniem interesów pracowników oraz kontrolą przestrzegania przepisów dotyczących interesów pracowników, w tym również w prawo do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Podstawą legitymacji skargowej związku zawodowego może być niewątpliwie sytuacja, w której naruszone zostało prawo tego związku do zaopiniowania konkretnego projektu aktu prawnego - poprzez nie wystąpienie do niego o taką opinię, wbrew treści art. 19 ust. 1 u.z.z. Ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym, w zakresie objętym ich zadaniami, dlatego naruszenie tego prawa w konkretnej sprawie stanowić może podstawę legitymacji skargowej związku zawodowego (wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., wyrok NSA z 11 lutego 2014r. II OSK 2256/13, opubl. w CBOSA).
Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarżąca, będąca częścią obszernej struktury reprezentatywnej organizacji związkowej NSZZ "Solidarność", twierdząc iż naruszono jej prawo do konsultacji aktu prawa miejscowego, którego przedmiot dotyczy szeroko pojętych interesów pracowniczych ma interes prawny w domaganiu się kontroli prawidłowości podjęcia zaskarżonej uchwały.
Argumenty Skarżącej nie są jednak zasadne, gdyż przeprowadzona konsultacja ze związkami zawodowymi nastąpiła sposób, który nie stanowił naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Organ, wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie miał bowiem obowiązku poszukiwania czy ustalania odpowiedniej władzy statutowej związku, ale miał jedynie obowiązek przekazania projektu planowanego aktu prawa miejscowego na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku zawodowego.
Sąd zauważa, że istnieją orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, korespondujące ze stanowiskiem Skarżącego zawartym w treści pisemnej skargi. Orzeczenia te - traktujące o konieczności ustalania przez organy uchwałodawcze, na podstawie statutu związku zawodowego, odpowiedniej władzy statutowej tegoż związku, właściwej do dokonania konsultacji - zapadły jednakże przed datą wprowadzenia przepisu art. 19 ust. 21 u.z.z. toteż argumenty w nich powołane nie mogą mieć zastosowania dla oceny prawidłowości działania Organu w zmienionym stanie prawnym.
Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 21 u.z.z. wprowadzonym od 1 stycznia 2019r. ustawą z 5 lipca 2018 r. - o zmianie ustawy o związkach zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018r. poz.1608) założenia albo projekty aktów prawnych, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego przekazują na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku. Opinia związku jest przesyłana na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez organ władzy lub administracji rządowej albo organ samorządu terytorialnego w informacji określającej termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.
Zgodnie z treścią powołanego przepisu, w dacie konsultowania projektu zaskarżonej uchwały obowiązkiem organu było jedynie ustalenie jaki adres elektroniczny został wskazany do konsultacji przez właściwy organ statutowy związku zawodowego.
Na oficjalnej rządowej stronie internetowej www.gov.pl, opisany został opracowany mechanizm konsultacji - zarówno ze stroną związków zawodowych jak i organizacjami pracodawców - odwołujący się do przepisu art. 19 u.z.z. oraz zawierający informację, że wspomniane organizacje wskazały konkretne, wymienione poniżej adresy poczty elektronicznej do opiniowania zarówno założeń oraz projektów aktów prawnych krajowych, jak i dokumentów europejskich. Jako adres do konsultacji z NSZZ "Solidarność" wskazano adres: legislacja@solidarnosc.org.pl.
W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że przesłany na powyższy adres e-mail projekt uchwały nr LXI/1066/23 Sejmiku Województwa Podkarpackiego dotarł do adresata.
Reasumując, należy stwierdzić że dokonana przez Organ próba skonsultowania projektu zaskarżonej uchwały nr LXI/1066/23 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 29 maja 2023r. w przedmiocie określenia warunków wynagradzania egzaminatorów zatrudnionych w wojewódzkich ośrodkach ruchu drogowego Województwa Podkarpackiego z reprezentatywną organizacją związkową NSZZ "Solidarność" została dokonana zgodnie z art. 19 ust 21 u.z.z. poprzez przesłanie projektu uchwały na wskazany przez tę organizację adres e-mail. Zgodnie z powołanym przepisem nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia.
Wobec powyższego, podniesione w treści skargi zarzuty Skarżącego, dotyczące pominięcia go w dokonanych konsultacjach, jako właściwych władz statutowych związku zawodowego - nie zasługują na uwzględnienie. Wobec powołanej wyżej treści art. 19 ust 21 u.z.z., od 1 stycznia 2019r. obowiązek przekierowania otrzymanej korespondencji tj. projektu aktu prawnego przekazanego do konsultacji związkowej, do odpowiednich struktur związku zawodowego, ciąży na podmiocie obsługującym skrzynkę elektroniczną, której adres został wskazany jako adres elektroniczny do konsultacji z organizacją związkową w trybie powołanego przepisu.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.