II SA/Rz 1194/20

II SA/Rz 1194/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1388/21 - Wyrok NSA z 2022-09-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. S. (dalej w skrócie: "skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Wójt Gminy (dalej w skrócie: "Wójt") ustalił dla M. I. sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji: "Budowa hali produkcyjnej, placu manewrowego i placu magazynowego wraz z ogrodzeniem, oświetleniem, systemem odwadniania, budową drogi dojazdowej i zjazdu publicznego na działkę [...]" na działkach nr [...] i [...] w [...].
W dniu 3 czerwca 2020 r. do siedziby SKO wpłynęło pismo skarżącego opatrzone datą 27 maja 2020 r., w którym domagał się wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] z uwagi na wydanie tej decyzji przez Wójta z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu pisma skarżący podniósł, że Wójt samodzielnie dokonał modyfikacji wniosku inwestora poprzez ustalenie warunków zabudowy w zakresie drogi dojazdowej, której wniosek nie obejmował, nie ustalając przy tym parametrów tej drogi.
Skarżący zwrócił również uwagę na: niekompletność wniosku inwestora w zakresie planowanego systemu odwodnienia na działce nr [...] oraz danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko; niedokonanie przez Wójta wymaganych uzgodnień z zarządcą drogi w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego; brak w aktach sprawy uzgodnień, o których mowa w decyzji; zalegające w aktach sprawy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], które nie dotyczy wniosku inwestora; nieprawidłowe określenie w decyzji powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.
W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] poinformowało skarżącego, że nie dostrzegło okoliczności uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W piśmie, które wpłynęło do siedziby SKO w dniu [...] lipca 2020 r. skarżący ponownie wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], powtarzając argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] maja 2020 r.
Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...]działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 61a § 1 oraz art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia SKO przytoczyło treść przepisów powołanych jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, po czym wyjaśniło, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku. W ramach unormowania art. 61 a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa), zaś ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni. W ocenie SKO taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Z przesłanych akt administracyjnych sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją wynika jasno i w sposób oczywisty, że skarżący nie był stroną tego postępowania. W złożonym wniosku nie kwestionował on również tej okoliczności ani dodatkowo nie wykazał, że posiada on interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. SKO zauważyło, że podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jej nieważności. Natomiast organ dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
SKO wyjaśniło, że z uwagi na zapadłe rozstrzygnięcie nie odniosło się merytorycznie do argumentacji zawartej we wniosku skarżącego dotyczącej okoliczności, które w jego ocenie przemawiają za koniecznością stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty i dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.
SKO nie dopatrzyło się również okoliczności uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji w oparciu o podstawy wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., o czym poinformowało skarżącego pismem z dnia [...] lipca 2020 r.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, t. j.:
1) art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a - poprzez dokonanie przez organ nieuzasadnionej weryfikacji wniosku skarżącego w trybie wstępnego postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie ww. przepisów, w sytuacji w której organ winien był przeprowadzić należyte postępowanie wyjaśniające w postaci analizy treści wniosku skarżącego na tle akt sprawy zakończonej decyzją Wójta, co do której wniesiono o stwierdzenie nieważności, oraz dokonania oceny wyników tej analizy na tle określonych podstaw materialnoprawnych lub procesowych po uprzednim wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji;
2) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji Wójta z naruszeniem przez organ zasady prawdy obiektywnej, obowiązku zebrania całego materiału dowodowego oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, co skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia, które organ oparł na nieuzasadnionych przypuszczeniach, co do rzekomego przekonania skarżącego o jego statusie prawnym w rzeczonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy;
3) art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, w której skarżący legitymuje się interesem prawnym we wszczęciu i przeprowadzeniu przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta o ustaleniu warunków zabudowy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawartych w aktach sprawy nr [...] na okoliczność, że nie godził się i nie godzi z pominięciem jego osoby przez organ jako strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji, której dotyczy kwestionowana w niniejszym postępowaniu oraz z dokumentów zawartych w aktach sprawy nr [...], której dotyczy interwencja w przedmiocie stwierdzenie nieważności wydanej decyzji o warunkach zabudowy - na okoliczność istnienia podstaw do wszczęcia i przeprowadzenia przez SKO postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] listopada 2019 r. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego przez podmiot czy podmioty nie biorące udziału w postępowaniu zwykłym wymaga od organu, wobec brzmienia przepisu art. 157 § 2 k.p.a., oceny interesu prawnego wnioskodawcy czy wnioskodawców. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.
Zdaniem skarżącego SKO powinno zastosować art. 28 k.p.a., zaś wyjaśnienie w oparciu o tę normę okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Skarżący podkreślił, że to na organie spoczywa rozważenie czy składający wniosek posiada rzeczony interes prawny czy też nie, lecz z racji tego, że wymaga to w niniejszym przypadku podjęcia stosownego działania i wyjaśnienia tej okoliczności przez organ (np. poprzez skierowanie w tym zakresie wezwania o wyjaśnienie), wadliwe jest wydanie w tej sytuacji postanowienia o treści i w oparciu o podstawę jak w niniejszym przypadku. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że od dawna podkreślał w pismach kierowanych do Wójta, że winien być stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Skarżący podkreślił, że krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze jest tożsamy z kręgiem podmiotów, które brały udział w postępowaniu zwykłym, zaś weryfikacja posiadania przez wnioskodawcę statusu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, która nie może być dokonywana w trybie wstępnego postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.
Wskazując na podstawy materialnoprawne legitymacji wnioskowej skarżący zwrócił uwagę, że podmiot nienależący do katalogu stron postępowania zwyczajnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy może wywodzić swój interes prawny z art. 156 k.p.a. powiązanego z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub procesowego, w tym art. 140 i art. 144 k.c. powoływanymi przez skarżącego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Planowana inwestycja w bliskim bo ok. 30 m sąsiedztwie domu skarżącego, ze względu na rozmiar, charakter, stwarza ryzyko immisji bezpośrednich i pośrednich.
W dalszej części skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w pismach kierowanych do SKO, które jego zdaniem stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga została wniesiona w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a.
Zaskarżone postanowienie dotyczy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], którą ustalono dla M. I. sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji: "Budowa hali produkcyjnej, placu manewrowego i placu magazynowego wraz z ogrodzeniem, oświetleniem, systemem odwadniania, budową drogi dojazdowej i zjazdu publicznego na działkę [...]" na działkach nr [...] i [...] w [...].
Jako podstawę kwestionowanego postanowienia przyjęto art. 61a § 1 K.p.a., który stanowi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." W ocenie SKO jest oczywiste, że skarżący nie posiada przymiotu strony, wobec czego, z przyczyn podmiotowych, należało odmówić wszczęcia postępowania.
Dla uporządkowania podać trzeba, że skarżący dwukrotnie zwracał się do SKO o wszczęcie postępowania nieważnościowego wobec decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. Pierwszym podaniem, z dnia [...] czerwca 2020 roku wniósł o wszczęcie postępowania z urzędu, a drugim, z [...] lipca 2020 roku, na wniosek.
W reakcji na pierwsze podanie organ wystosował do skarżącego pismo z dnia 7 lipca 2020 roku, w którym wyjaśnił mu, że nie znajduje podstaw do wszczęcia
i prowadzenia postępowania nieważnosciowego, natomiast w odpowiedzi na wniosek z [...] lipca 2020 roku, wydał zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wobec przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony.
Tak w orzecznictwie, jak i judykaturze nie budzi wątpliwości stanowisko, że krąg stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie musi być identyczny z tym, jaki przyjęto w postępowaniu,
w którym tę decyzję wydano. To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji
w postępowaniu wszczętym z urzędu – wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., sygn. I OSK 1892/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. II SA/Gd 111/20. Założenie a limine, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie posiada przymiotu strony tylko z tego względu, że nie brał udziału, jako strona,
w postępowaniu, w którym ją wydano jest wadliwe. W każdym wypadku konieczna jest weryfikacja, czy podmiot który żąda stwierdzenia nieważności decyzji nie posiada interesu prawnego w sprawie. Owa weryfikacja może przebiegać w dwóch alternatywnych formułach: albo w toku postępowania nieważnościowego, albo na jego "przedpolu", a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania. Wyeksponować należy, że negatywne zweryfikowanie przymiotu strony danego podmiotu przed wszczęciem postępowania nieważnościowego, co procesowo przekłada się na wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. dopuszczalne jest jedynie w takich układach, w których brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga czynienia jakikolwiek analiz i ocen okoliczności sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych powinna zatem być ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji – wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2035/20.
Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że SKO brak legitymacji skarżącego wywiodło z następujących okoliczności: 1) skarżący nie brał udziału
w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia [...] listopada 2019 r.; 2) skarżący nie kwestionował faktu, że nie jest stroną postępowania; 3) skarżący nie wykazał, że posiada przymiot strony w sprawie; 4) skarżący pierwotnie wnosił o wszczęcie postępowania z urzędu, co wskazuje że akceptował fakt, iż nie posiada przymiotu strony.
Stanowisko SKO jest wadliwe. Fakt, że skarżący nie brał udziału
w postępowaniu, w którym wydano decyzję objętą wnioskiem nieważnościowym nie ma znaczenia dla oceny jego legitymacji, co zostało wyjaśnione wyżej. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący per facta concludentia wskazuje na swój interes prawny w sprawie, a fakt, iż na wcześniejszym etapie wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu nie może przesądzać o tym, że go nie posiada. Zarówno wyrażane przez skarżącego opinie/oceny, jak i charakter podejmowanych przez niego czynności procesowych nie ma wpływu na weryfikację posiadanego przez niego interesu prawnego, albowiem w ujęciu procesowym jest to kategoria obiektywna, wymagająca zbadania przez organ. Tymczasem SKO w ogóle się do tej kwestii nie odniosło.
Uszło uwadze SKO, że decyzją z dnia [...] stycznia 2019 roku,
nr [...] ten sam inwestor uzyskał warunki zabudowy dla analogicznej inwestycji, jak ta, którą obejmuje decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 roku skarżący wniósł o wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2019 roku, a postanowieniem z dnia [...] maja 2019 roku Wójt Gminy wznowił postępowanie administracyjne.
W uzasadnieniu swojego postanowienia organ stwierdził: "Po wstępnej analizie akt ustalono, że kwestia uznania T. S. za stronę postępowania wymaga postępowania wyjaśniającego." Wniosek jest więc taki, że organ, który wydał uprzednią decyzję o warunkach zabudowy dla tego samego inwestora, na analogiczną inwestycję kwestii interesu prawnego skarżącego w sprawie nie uznał za oczywistą i przyjął, że wymaga ona zbadania. Ostatecznie postępowanie wznowieniowe zostało umorzone decyzją z dnia [...] października 2019 roku,
nr [...], ale wyłącznie z tej przyczyny, że SKO decyzja z dnia [...] sierpnia 2019 roku, [...] stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2019 roku (również z inicjatywy skarżącego).
Z przytoczonych faktów wynika, że skarżący wykorzystując dostępne instytucje procesowe podejmował próby włączenia go w krąg stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce
nr [...].
Przyjęte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. jest zdecydowanie przedwczesne i z pewnością wymaga poczynienia ustaleń i ocen w ramach postępowania wyjaśniającego. SKO nie dokonało oceny stanu faktycznego sprawy, nie ustaliło właścicielem której nieruchomości jest skarżący, w jakiej odległości znajduje się ona od działki, na której planowana jest inwestycja objęta decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. i wreszcie, czy charakter planowanej inwestycji – oddziaływania wynikające z jej gabarytów, prowadzonej w jej ramach działalności, etc., mogą przenikać/ingerować na działkę skarżącego, uaktywniając tym samym jego interes prawny w sprawie.
Z tych względów SKO naruszyło art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego przedwczesne zastosowanie. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżone postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.