II SA/Rz 1182/22

II SA/Rz 1182/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. art. 68
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. S.A. Oddział [...] z siedzibą w [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 27 lipca 2022 r. nr OA.7721.7.9.2022 w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego - skargę oddala –
Uzasadnienie
II SA/Rz 1182/22
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. S.A. z/s w [...] – P. S.A. Oddział [...] w [...] jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 27 lipca 2022 r. nr OA.7721.7.9.2022 w sprawie nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, decyzją z 12 lutego 2020 r. nr PINB.5162.4.1.2019 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej "P.b."), nakazał Spółce usunięcie nieprawidłowości powodujących nieodpowiedni stan techniczny w użytkowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym nr [...] usytuowanym na działce nr [...] w M., poprzez wykonanie robót określonych w sentencji w/w decyzji oraz w trybie natychmiastowym zakazał użytkowania części budynku obejmującej pomieszczenie z uszkodzonym stropem drewnianym (pokoju od południowej strony budynku). Decyzją z 21 kwietnia 2020 r. nr OA.7721.7.5.2020 PWINB utrzymał w mocy w/w decyzję. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Spółki na decyzję PWINB z 21 kwietnia 2020 r. Wyrok jest nieprawomocny. Od wyroku WSA w Rzeszowie Spółka wniosła skargę kasacyjną.
Wnioskiem z 28 lutego 2022 r. Spółka zwróciła się do PINB o podjęcie działań prawnych związanych z opróżnieniem w całości budynku mieszkalnego w trybie art. 68 pkt 1 ustawy P.b. z uwagi na stwierdzony zły stan techniczny obiektu oraz wydanie decyzji w zakresie opróżnienia budynku.
Organ I instancji w dniu 29 marca 2022 r. przeprowadził czynności kontrolne w celu ustalenia czy zaszły nowe okoliczności powodujące pogorszenie stanu technicznego budynku oraz wpływające na niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia.
W ramach czynności kontrolnych organ powiatowy nie stwierdził nowych, dodatkowych pęknięć, zarysowań ścian nośnych i ugięć połaci dachowej.
Widoczne jest nieznaczne ugięcie kalenicy oraz połaci dachowej. Ugięcie stropu nie uległo zmianie, w środkowej części wynosi ok. 10-12 cm. Strop posiada konstrukcję wsporczą, w miejscu ugięcia. Uczestniczący w czynnościach kontrolnych M.O. - lokator przedmiotowego budynku, oświadczył, iż nie zauważył nowych, niepokojących uszkodzeń budynku. Lokator dołączył do akt sprawy organu I instancji opinię budowlaną sporządzoną dla Sądu Rejonowego w [....] przez mgr inż. C.G. w październiku 2021 r. Obecny na kontroli przedstawiciel Spółki oświadczył, iż prace wskazane przez PINB do realizacji, mogą być wykonane wyłącznie po opuszczeniu budynku przez lokatora.
Decyzją z 13 maja 2022 r. nr PINB.5162.4.1.2022 PINB po rozpatrzeniu wniosku Spółki z 28 lutego 2022r., PINB odmówił wydania nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] usytuowanego na działce nr [...] w M. PINB wyjaśnił, iż dla zastosowania art. 68 ust. 1 ustawy P.b. tj. potrzeby opróżnienia w całości lub części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ złego stanu technicznego budynku. Jeżeli zły stan techniczny nie stwarza bezpośredniej groźby zawalenia budynku, tj. groźby realnej, mogącej ziścić się w każdej chwili, to brak jest podstaw do ingerencji organu na podstawie tego przepisu.
Budynek jest w złym stanie technicznym, ale nie stwarza bezpośredniej groźby zawalenia. Przeprowadzona w dniu 29 marca 2022 r. kontrola nie wykazała, aby stan techniczny tego budynku uległ zmianie w stosunku do oceny tego budynku wykazanej w toku kontroli przeprowadzonej 10 stycznia 2020 r.
Ponadto przedłożone przez zarządcę tego obiektu aktualne protokoły z okresowych kontroli stanu technicznego nie wykazują nowych (innych) uszkodzeń czy nieprawidłowości, które nie byłyby znane tutejszemu organowi przed wydaniem decyzji z 12 lutego 2020 r. Z uwagi na wyżej opisane okoliczności i dokonane ustalenia organ powiatowy uznał, że nie znajduje obecnie podstaw do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 68 pkt 1 ustawy P.b., nakazującej opróżnienie przedmiotowego budynku.
Nakaz usunięcia nieprawidłowości o którym mowa w decyzji organu PINB z 12 lutego 2020 r. jest technicznie możliwy do wykonania i po ich usunięciu przedmiotowy budynek będzie nadawał się do użytkowania.
Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie dotyczące stanu technicznego nie są upoważnione do oceny czy kwestionowania zasadności usunięcia nieprawidłowości (wykonania remontu) z przyczyn ekonomicznych (np. kosztu wykonania nakazanych robót przekraczających wartość obiektu). Nie zamyka to jednak właścicielowi obiektu drogi do podjęcia decyzji związanej z rozbiórką przedmiotowego obiektu, przy spełnieniu obowiązujących w tym zakresie wymogów przepisów prawa. Będzie to jednak dobrowolna decyzja właściciela obiektu, a nie nakaz nałożony przez organ I instancji.
Zakaz użytkowania pokoju z uszkodzonym stropem (w południowej części budynku) jest adekwatny do stwierdzonych nieprawidłowości oraz zakresu nakazanych robót. Nie zamyka on jednak właścicielowi obiektu drogi do podjęcia decyzji związanej z opróżnieniem budynku na czas remontu.
Odwołanie od decyzji złożyła Spółka podnosząc, iż PINB powinien nakazać opróżnienie budynku, co pozwoliłoby na wykonanie wymienionych w decyzji robót budowlanych.
Podała, iż lokal jest obecnie użytkowany, a pomimo propozycji przekwaterowania do lokalu zamiennego osoby zajmujące lokal nie przeprowadziły się. Spółka nie ma możliwości prawnych do opróżnienia lokalu, a tym samym nakazane roboty nie są możliwe do wykonania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podniosła, iż przed Sądem Rejonowym w [....] Wydział Cywilny toczy się postępowanie o eksmisję z powództwa Spółki wszczęte w 2019 r. ([...]) z przedmiotowego obiektu. Z opinii biegłego sądowego sporządzonej w tym postępowaniu wynika, że konieczne do wykonania roboty budowlane mogą zagrozić stabilności całej konstrukcji budynku, a w przypadku zawalenia się drewnianego stropu może dojść do zawalenia się konstrukcji dachu, zatem budynek mieszkalny stanowi zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi tam przebywających, a także bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. W okresie prowadzonych na obiekcie prac remontowo - budowlanych bez względu na ich zakres muszą zostać z niego wykwaterowani mieszkający tam lokatorzy. Ponadto nie uwzględniona również przez organ ocena zawarta w protokole z okresowej kontroli rocznej stanu technicznego i przydatności do użytkowania wynika, że stan techniczny budynku uzasadnia jego rozbiórkę.
Zaskarżoną w sprawie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") PWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z 13 maja 2022 r., wyjaśniając przesłankę wydania nakazu opróżnienia budynku w oparciu o art. 68 P.b., którą jest sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grozi bezpowrotną szkodą materialną. Ustalenie w postępowaniu wyjaśniającym, w drodze oględzin, że nie występuje stan bezpośredniego zagrożenia zawaleniem budynku, wskazuje na brak podstaw do wydania decyzji w przedmiocie nakazu opróżnienia lub wyłączenia budynku z użytkowania, a może uzasadniać wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w oparciu o art. 66 P.b.
Stwierdzony podczas kontroli w dniu 29 marca 2022 r. stan techniczny przedmiotowego budynku mieszkalnego nie uległ pogorszeniu, nie stanowi niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia i nie stwarza bezpośredniej groźby zawalenia. Podczas oględzin nie stwierdzono nowych okoliczności powodujących pogorszenie stanu technicznego budynku za wyjątkiem nieznacznego ugięcia kalenicy oraz połaci dachowej. Pozostałe nieprawidłowości stwierdzone uprzednio dotyczące stanu technicznego przedmiotowego budynku zostały stwierdzone i poddane nakazowi ich usunięcia w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z 12 lutego 2020 r. i nie zostały usunięte.
Z protokołów z okresowej kontroli rocznej oraz pięcioletniej stanu technicznego i przydatności do użytkowania zawartych w aktach przedmiotowej sprawy wynika, iż obawa zawalenia się konstrukcji dachu do środka budynku może nastąpić w trakcie prac budowlanych.
Nie wynika natomiast, aby zachodziła przesłanka do nakazania opróżnienia budynku, tj. bezpośrednie zagrożenie zawalenia użytkowanego, zamieszkałego budynku. Ponadto z opinii budowlanej sporządzonej przez biegłego sądowego z zakresu budownictwa mgr inż. C.G. do sprawy sygn. akt [...] wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny obecnie jest zamieszkały a jego stan techniczny umożliwia przeprowadzenie remontu, stąd nie ma podstaw do jego rozbiórki.
Kwestia eksmisji lokatorów w obecnym stanie faktycznym z przedmiotowego budynku należy do spraw cywilnoprawnych i jest rozstrzygana przez sądy powszechne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję PWINB z 27 lipca 2022 r. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżając ją w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. z uwagi na nieustalenie wszystkich okoliczności na których powinno być oparte rozstrzygnięcie,
- art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 68, art.69, art. 84 ust.1 pkt 1 P.b.poprzez uznanie, że w sytuacji kiedy zachodzi zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego brak jest podstaw do nakazania opróżnienia lokalu z osób i rzeczy,
- art. 68 i art. 69 P.b. poprzez nakazanie robót budowlanych w sytuacji kiedy ugięcie drewnianego stropu nad parterem powoduje zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, a także bezpieczeństwa mienia, a bezpieczne wykonanie robót naprawczych elementów budynku będzie możliwe do wykonania kiedy budynek /mieszkanie nie będzie użytkowany przez lokatorów.
Spółka zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący nadal nie ma możliwości prawnych do opróżnienia lokalu, a tym samym nakazane roboty nie są możliwe do wykonania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i Spółka nie może wypełnić nałożonych przez organ obowiązków.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Przedmiotem skargi jest decyzja PWINB z 27 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z 13 maja 2022 r. o odmowie wydania nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...] w M.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane wyżej kryteria Sąd stwierdził, że wynikające z niej rozstrzygnięcie jest prawidłowe, w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy ustalony w toku postępowania administracyjnego nie budzi zastrzeżeń i może stanowić podstawę wyrokowania. Zaistniały spór sprowadza się w istocie do konieczności ustalenia, czy w okolicznościach sprawy organy nadzoru budowlanego trafnie zastosowały stanowiący materialnoprawną podstawę wydanych decyzji art. 68 u.P.b., co kwestionuje strona skarżąca.
Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany m.in. nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania.
Jak wynika z treści tego przepisu, przesłanką jego zastosowania jest stan bezpośredniego zagrożenia zawaleniem budynku przeznaczonego na pobyt ludzi.
W okolicznościach sprawy istotne pozostaje, że stan techniczny budynku stanowiącego przedmiot postępowania był już przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia przez PINB, który decyzją z 12 lutego 2020 r. nakazał skarżącej Spółce usunięcie nieprawidłowości powodujących nieodpowiedni stan techniczny budynku poprzez wykonanie określonych w tej decyzji robót oraz jednocześnie zakazał w trybie natychmiastowym użytkowania części budynku obejmującej pomieszczenie z uszkodzonym stropem drewnianym (pokoju od południowej strony budynku); decyzja ta została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.P.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
W uzasadnieniu tej decyzji PINB stwierdził, że stwierdzone w trakcie oględzin uszkodzenia budynku w postaci popękanych ścian, ugiętego stropu, zużycia drewnianych elementów więźby dachowej oraz ubytki i uszkodzenia elementów pokrycia dachowego są konsekwencjami zużycia technicznego obiektu budowlanego powstałymi podczas jego użytkowania, niemniej jednak tylko część budynku znajduje się w stanie zagrażającym zdrowiu i życiu ludzi (najemców obiektu) i do nich odnosi się zakaz użytkowania z nakazem wykonania określonych prac, natomiast takiego zagrożenia nie powodują pozostałe elementy konstrukcji budynku, który w pozostałej części może być użytkowany.
Nadmienić należy, że WSA w Rzeszowie wyrokiem z 16 grudnia 2020 r. II SA/Rz 683/20 oddalił skargę Spółki na utrzymującą w mocy w/w decyzję PINB decyzję PWINB z 21 kwietnia 2020 r. Od wyroku WSA Spółka wniosła skargę kasacyjną do NSA, która na dzień złożenia (28 lutego 2022 r.) przez Spółkę wniosku o podjęcie przez PINB działań mających na celu opróżnienie w całości budynku mieszkalnego w trybie art. 68 pkt 1 u.P.b. z uwagi na stwierdzony zły stan techniczny obiektu nie została jeszcze rozstrzygnięta (stan taki istniał także w dacie wyrokowania przez WSA w niniejszej sprawie).
Uwzględniając ustalenia kontrolne poczynione przez PINB w następstwie złożenia powyższego wniosku (wg których nie zaszły nowe okoliczności powodujące pogorszenie stanu technicznego budynku oraz wpływające na niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia), Sąd podziela w całości wyrażone w zaskarżonej decyzji z 27 lipca 2022 r. stanowisko PWINB co do słuszności rozstrzygnięcia wynikającego z utrzymanej w mocy decyzji PINB z 13 maja 2022 r. o odmowie wydania nakazu opróżnienia wskazanego budynku mieszkalnego.
Zarzuty skargi (a wcześniej odwołania) odnoszące się do braku technicznych możliwości przeprowadzenia remontu budynku bez jego opróżnienia z lokatorów nie zasługują na uwzględnienie. Brak możliwości czy trudności z porozumieniem się z lokatorami nie może sam w sobie uzasadniać wydania decyzji w trybie art. 68 ust. 1 u.P.b. jeżeli nie zachodzą ustawowe przesłanki do zastosowania tego przepisu (co zostało stwierdzone w toku postępowania), mimo że obiektywnie niewątpliwie łatwiejsze z technicznego i organizacyjnego punktu widzenia byłoby wykonanie określonych robót przy budynku opróżnionym z lokatorów. Kwestia ich bezpieczeństwa w czasie prowadzenia tych robót pozostaje bowiem poza zakresem regulacji art. 68 ust. 1 u.P.b.
Skarżąca Spółka domagając się wydania na podstawie tego przepisu decyzji nakazującej opróżnienie budynku nie może w ten sposób zmierzać również do podważenia rozstrzygnięć wydanych w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.P.b., a do tego sprowadzałoby się uwzględnienie w opisanych okolicznościach skargi wniesionej na decyzję PWINB z 27 lipca 2022 r.
Z podanych przyczyn Sąd nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego mających wpływ na wynik sprawy, na podstawie
art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.