II SA/Rz 1153/18

II SA/Rz 1153/18 - Postanowienie WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący/
Maciej Kobak
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OSK 1337/19 - Postanowienie NSA z 2019-05-30
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art 3 par. 2, art 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi G. R. i A. R. na czynność Komendanta Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie wykonania decyzji Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] orzekającej o zobowiązaniu do powrotu - postanawia - odrzucić skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi G. R. oraz jej małoletniej córki A. R. ( dalej: "skarżące"), reprezentowanych przez fachowego pełnomocnika jest wykonanie przez Komendanta Oddziału Staży Granicznej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] orzekającej o zobowiązaniu do powrotu, jako czynności materialnotechicznej, na podstawie art. 3§ 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.")
W skardze podniesiono, że wykonanie decyzji stanowiło naruszenie przysługującego prawa do sądu, ponieważ nastąpiło przed uzyskaniem przez decyzję waloru ostateczności (przed doręczeniem pełnomocnikowi cudzoziemki decyzji organu II Instancji), przed rozpoczęciem biegu terminu do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tej decyzji, oraz mimo trwającego w tamtym czasie postępowania wyjaśniającego przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w sprawie zatrzymania w Strzeżonym Ośrodku dla Cudzoziemców i potencjalnego wydalenie skarżącej i jej dwuletniej córki (sprawa G.R. v Poland, Application no 28871/18).
Argumentowano, że decyzja, która nie zakończyła biegu postępowania administracyjnego, została wykonana mimo nie nadania jej przez organ rygoru natychmiastowej wykonalności.
W skardze zarzucono naruszenie prawa procesowego:
- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., poprzez uniemożliwienie złożenia skargi na decyzję administracyjną przed jej wykonaniem, co w sposób oczywisty naruszyło prawo skarżącej do gwarantowanego w Konstytucji prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy (...) przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;
- art. 78 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., poprzez ograniczenie prawa skarżącej do
zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji, jako że decyzja organu I Instancji została wykonana przed wysłaniem i doręczeniem decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców Pełnomocnikowi skarżącej.
- art. 13 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, poprzez niezagwarantowanie możliwości skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych, - art. 13 ust. 3- 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, poprzez odmowę udzielenia informacji pełnomocnikowi strony, który w dniu 23 lipca 2018 r. wystąpił do Komendanta Oddziału SG oraz Komendy Głównej SG z pytaniem o losy wnioskodawczyni zabranej nocą z Ośrodka Strzeżonego w Przemyślu i mimo nie budzącej wątpliwości charakteru w jakim występował (decyzje w postępowaniu były adresowane na pełnomocnika), oba organy odmówiły udzielenia informacji o bezprawnym wydaleniu, zasłaniając się rzekomym brakiem umocowania,
-art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w związku z art. 6 i 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia
4 listopada 1950 r., poprzez uniemożliwienie czynnościami podjętymi przez Straż Graniczną skorzystanie z gwarantowanego skarżącej "prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu", "prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przed sądem" czy "prawa do skutecznego środka odwoławczego przed organem krajowym";
- art. 46 ust. 1 a Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona), jako że wykonana decyzja Komendanta Oddziału Straży Granicznej o zobowiązaniu do powrotu została wydana i wykonana w okresie, w którym trwało postępowanie przed WSA w przedmiocie skargi na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z 15 grudnia 2017 r. (sygn., RdU - 712-3/S/17), a w świetle obowiązującego stanu prawnego jej złożenie wywołuje automatyczny skutek suspensywny, co podkreślone zostało w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wielka izba) z dnia 19 czerwca 2018 r. w sprawie C-181/16, Sadikou Gnandi p. Belgii, podkreślającego, iż "do państw członkowskich należy zapewnienie pełnej skuteczności środka odwoławczego od decyzji oddalającej wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, z poszanowaniem zasady równości broni, co wymaga w szczególności zawieszenia wszystkich skutków decyzji nakazującej powrót w terminie na wniesienie tego środka oraz, jeśli taki środek zostanie wniesiony, do czasu rozpatrzenia tego środka", (pkt 61), jednocześnie "nie wystarczy, aby dane państwo członkowskie powstrzymało się od egzekucji decyzji nakazującej powrót. Przeciwnie, konieczne jest zawieszenie wszystkich skutków prawnych tej decyzji a zatem w szczególności zapewnienie, by przewidziany w art. 7 dyrektywy 2008/115 termin dobrowolnego wyjazdu nie rozpoczął biegu dopóty, dopóki zainteresowany jest uprawniony do pozostawania na terytorium danego państwa członkowskiego. Ponadto w tym okresie nie może on być umieszczony w ośrodku detencyjnym do celów wydalenia na podstawie art. 15 tej dyrektywy. Tymczasem postępowanie powrotowe było prowadzone przez Komendanta Oddziału SG w okresie między grudniem 2017 r. a 10 stycznia 2018 r., sama zaś skarga do WSA została złożona w dniu 20 grudnia 2018 ( powinno być 2017 r.) (Jej rozpatrzenie przez WSA nastąpiło w dniu 7 sierpnia 2018 r.) W kontekście wyroku TSUE, za bezprawne uważa nie tylko równoległe prowadzenie postępowania w sprawie zobowiązania skarżącej do powrotu, wykonanie nieostatecznej decyzji z 10 stycznia 2018 r., ale już samo umieszczenie jej wraz z małoletnią córką w ośrodku detencyjnym w okresie, gdy trwała pierwsza procedura wszczęta na podstawie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce (Bistieva p. Polsce);
- art. 33 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. [Recueil des traites des Nations unieś, tom 189, s. 150, nr 2545(1954)], (zwanej dalej "konwencją genewską"), gwarantującego, iż "żadne Umawiające się Państwo nie wydali lub nie zawróci w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne", poprzez prowadzenie postępowania o zobowiązanie do powrotu prowadzącego do wydania decyzji Komendanta Oddziału SG z 10 stycznia 2018 roku, oraz wydalenie skarżącej w czasie, gdy nie zakończyło się postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej - skarga na decyzję Rady została rozpatrzona przez WSA w Warszawie w dniu 7 sierpnia 2018 roku, a uzasadnienie wyroku nie zostało dotąd sporządzone, co w sposób rażący narusza zasadę non-refoulement i zobowiązania międzynarodowe Polski;
- art. 330 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 348 pkt 1 lit. a i b oraz 351, art. 356 ust 1. ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 z późn. zm., zwana dalej: "ustawą o cudzoziemcach") poprzez jego niezastosowanie, gdyż zgodnie z powołanymi przepisami, decyzji o zobowiązaniu nie wykonuje się gdy wobec cudzoziemca toczy się postępowanie w sprawie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, a orzekanie w tym zakresie następuje w postępowaniu w sprawie o zobowiązanie cudzoziemca do powrotu. Tymczasem w momencie wykonania deportacji nie zostało zakończone postępowanie przed organem II Instancji (decyzja Szefa UDSC nie została doręczona a nawet wysłana pełnomocnikowi skarżącej). Wobec tego naruszeniem ustawy o cudzoziemcach jest wykonanie nieostatecznej decyzji mimo zaistnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek uzasadniających, iż powrót do kraju pochodzenia będzie stanowić zagrożenia dla życia skarżącej i jej małoletniego dziecka, jak również w przypadku istnienia ryzyka, potwierdzonego sposobem przyjęcia skarżącej i jej córki na terytorium Federacji Rosyjskiej, że będą w kraju pochodzenia poddawane nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu. Była to konsekwencja nierozważenia przez organ I instancji w należyty sposób przyczyn, z powodu których skarżąca wraz z córką obawiała się powrotu na terytorium Federacji Rosyjskiej,
- art. 331 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach gwarantującego skarżącej prawo do kontroli sądowej wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zobowiązania do powrotu, gdy skarżąca wraz ze skargą do WSA na decyzję organu II Instancji składa wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji, poprzez wykonanie decyzji nie tylko przed upływem terminu na złożenie skargi do sądu administracyjnego, lecz zanim decyzja organu II Instancji zaistniała w obrocie prawnymi. Zgodnie z powołanym przepisem: "W przypadku gdy cudzoziemiec złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania tej decyzji z mocy prawa przedłuża się do dnia wydania przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia w sprawie tego wniosku.";
- art. 130 § 2 K.p.a. w związku z art. 348 pkt 1 lit. A i B ustawy o cudzoziemcach poprzez wykonanie nieostatecznej decyzji mimo zaistnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek uzasadniających, iż powrót do kraju pochodzenia będzie stanowić zagrożenie dla życia skarżącej i jej małoletniego dziecka, jak również istnienia ryzyka potwierdzonego sposobem przyjęcia skarżącej i jej córki na terytorium Federacji Rosyjskiej, że będą w kraju pochodzenia poddawane nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu. Była to konsekwencja nierozważenia przez organ I instancji w należyty sposób przyczyn, z powodu których skarżąca wraz z córką obawiała się powrotu na terytorium Federacji Rosyjskiej - art. 3 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. poprzez jego niewzięcie pod uwagę przez organ, który rozpoczął wykonywanie decyzji powrotowej z zaskoczenia (nocą z 17 na 18 lipca 2018 r.), nie pozostawiając skarżącej czasu ani na kontakt z prawnikiem, ani rozważenia jaka dokumentacja sprawy (protokoły zeznań, treść uzasadnień decyzji polskich organów, zawartość telefonu komórkowego) będzie mogła (w razie dostania się w ręce służb Federacji Rosyjskiej) doprowadzić do nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania skarżącej i jej bliskich. Jest to szczególnie rażące naruszenie prawa wobec wyznaczenia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka terminu (25 Iipca 2018 r.) polskiemu rządowi do złożenia wyjaśnień w sprawie G.R. p. Polsce (application No. 28871/18).
- art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 27 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z dnia 23 grudnia 1991 r.; zwana dalej: "Konwencją o prawach dziecka") poprzez ich zignorowanie przez organ wykonujący decyzję o zobowiązaniu do powrotu wobec nieuostatecznienia się tej decyzji i uniemożliwieniu poddania kontroli sądowej decyzji wydanej wobec małoletniego dziecka skarżącej, jak i samą praktykę wydalenia z zaskoczenia, bez przygotowania psychologicznego małoletniej i przy przekazaniu stronie rosyjskiej informacji, jakoby skarżąca groziła zrobieniem krzywdy swojej córce.
Na tych podstawach wniesiono o:
1) przeprowadzenie dowodu z dokumentu: - Odpowiedzi Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 13 lipca 2018 r., na okoliczność wyznaczenia polskiemu rządowi terminu do 25 lipca 2018 r. na złożenie wyjaśnień w sprawie okoliczności pobytu skarżących w Ośrodku Strzeżonym;
2) potwierdzenia momentu odbioru korespondencji poleconej, na okoliczność momentu nadania i doręczenia decyzji organu II Instancji w sprawie;
3) zobowiązania organu do przedłożenia dokumentów związanych z wykonaniem decyzji o zobowiązaniu do powrotu, w szczególności kopii biletu lotniczego skarżących (do których wglądu Straż Graniczna odmówiła wglądu pełnomocnikowi skarżących) na okoliczność momentu wykonania decyzji.
Na podstawie art. 135 P.p.s.a., wniósł o:
1) stwierdzenie, że podjęte przez Komendanta Oddziału Straży Granicznej czynności doprowadzające do bezprawnej deportacji skarżącej i jej małoletniej córki stanowią rażące naruszenie prawa;
2) nakazanie organowi przywrócenie stanu zgodnego z prawem:
- wykreślenia wpisu do Systemu Informacyjnego Schengen uniemożliwiającego Skarżącym legalny wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw strefy Schengen;
- sprowadzenia skarżących na koszt organu na terytorium Polski, gdzie będą mogły oczekiwać zakończenia prowadzonych wobec nich postępowań oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Organ wyjaśnił przy tym, że skarżąca dwukrotnie skorzystała z prawa do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową. Pierwszy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożyła w dniu 21 stycznia 2017 r. Aplikacją objęto również córkę skarżącej. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] wydał postanowienie nr [...], w którym zobowiązał skarżącą do zamieszkania w Otwartym Ośrodku dla Cudzoziemców w [....]. Nie czekając na rozstrzygnięcie skarżąca w nieustalonym czasie opuściła Polskę dokonując nielegalnego przekroczenia granicy i udała się na terytorium Niemiec, gdzie również aplikowała o ochronę międzynarodową. W dniu 9 lutego 2017 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał w stosunku do skarżącej decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej w zw. z art. 40 ust. 1 pkt 2 oraz art 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie cudzoziemców. W dniu 27 czerwca 2017 r. skarżąca wraz z córką została przyjęta przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w [.....] od strony niemieckiej, w ramach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialności za rozpatrzenie wniosku o udzielnie ochrony międzynarodowej założonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca – DUBLIN III. Decyzją z dnia 20 września 2017 r. Szef Urzędu Spraw Cudzoziemców odmówił skarżącej i jej córce nadania statusu uchodźca i odmówił udzielenia ochrony uzupełniającej. Decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r. Rada do Spraw Uchodźców utrzymała tą decyzję w mocy. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r. odmówił wnioskowi o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżone przez skarżącą wykonanie decyzji dotyczy drugiego złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art 46 ust. 1 a Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE, gdyż jak wskazał skarżąca skorzystała z przysługujących jej środków zaskarżenia.
Zdaniem organu nie został również naruszony art.13 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady i Rady 2008/115/WE w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, bowiem skarżąca nie została pozbawiona możliwości wniesienia środka zaskarżenia.
Za nietrafny organ ocenił również zarzut naruszenia art 331 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach skarżąca miała możliwość zbadania legalności wydawanych jej decyzji. Na każdym etapie toczącego się postępowania była informowana w języku dla niej zrozumiałym, o przysługujących środkach ochrony i czynnie z nich korzystała.
Postanowieniem wydanym w toku rozprawy Sąd dopuścił w charakterze uczestnika postępowania Fundację na rzecz Państwa, która w piśmie z dnia 8 stycznia 2019 r. domagała się stwierdzenia, że podjęte przez Komendanta Oddziału Straży Granicznej czynności stanowią rażące naruszenie prawa, nakazał organowi przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wykreślenie wpisu do Systemu Informacyjnego Schengen uniemożliwiającego skarżącym legalny wjazd na terytorium RP i innych państw strefy Schengen, sprowadzenia skarżących na koszt organu na terytorium Polski, gdzie będą mogły oczekiwać na zakończenie prowadzonych wobec nich postępowań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:
Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.
Granice właściwości sądów administracyjnych określone zostały w art 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, że sądy te sprawują, w zakresie określonym ustawą, kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli został sprecyzowany przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.").
Zgodnie z art 3 § 2 P.p.s.a.: "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
§ 2a Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
§ 3 Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Przepis ten określa zamknięty katalog spraw należących do kognicji sądów administracyjnych. Zakwalifikowanie sprawy do jednej z wyżej wymienionych kategorii stanowi pozytywną przesłankę procesową umożliwiającą sądowi weryfikację legalności działania organów administracji publicznej.
Skarżąca, kontroli Sądu poddała wykonanie przez Komendanta Oddziału Straży Granicznej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] zobowiązującej ją i jej małoletnią córkę do powrotu bez określenia terminu i zakazującą ponownego wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku i 6 m od dnia wydania decyzji. Skarżąca zakwalifikowała tą czynność jako inny niż określony w art 3 § 2 pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – art 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Jak wynika z akt, decyzja Komendanta Oddziału Staży Granicznej z dnia 10 stycznia 2018 r. została utrzymana w mocy decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], a następnie skierowana do wykonania ( pismo Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia 18 lipca 2018 r., akta administracyjne –k.166).
Na podstawie powołanego przez skarżącą przepisu art 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wolą ustawodawcy kontrolą sądu administracyjnego objęto te prawne formy działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia.
Nowela z kwietnia 2015 r. dokonała zmiany art 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. polegającej na ograniczeniu zaskarżalności aktów i czynności, o których mowa w tym przepisie, przez wyłączenie tych aktów i czynności, które podjęto w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., postępowań określonych w dziale IV, V i VI Ordynacji podatkowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy tych ustaw. Ograniczenie zaskarżalności w tym zakresie uzasadniono ( projekt ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, VII kadencja, druk sejm. Nr 1633 i 2539) wykluczeniem zaskarżenia do sądu administracyjnego poszczególnych aktów i czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur. Podkreślono, że zmiana ta nawiązuje do stanowiska zajętego w doktrynie, że nadmierne rozszerzania granic kontroli sądowoadministracyjnej może mieć wpływ na standard ochrony zabiegających o nią podmiotów. W interesie skarżącego jest, na co również zwrócono uwagę, odczekać aż sprawa dojrzeje do rozpoznania przez sąd administracyjny, który – w sytuacji bezpośredniej i rzeczywistej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki – będzie mógł zagwarantować realną, a nie przedwczesną czy też pozorną ochronę prawną.
Skierowanie decyzji do wykonania jest czynnością z zakresu egzekucji administracyjnej. Nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani żadnym z postanowień wymienionych w pkt 2 i 3 tego przepisu. Została w sposób wyczerpujący uregulowana w u.p.e.a., nie znajdują do niej zastosowania przepisy K.p.a., nie jest jednak czynnością, o której mowa w art 3 §2 pkt 4 P.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi nie dotyczy bowiem uprawnień czy obowiązków adresata. Jest konsekwencją ostateczności decyzji, która takie obowiązki nakłada.
Decyzje o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu bez określenia terminu dobrowolnego powrotu ( jak w niniejszej sprawie) podlegają natychmiastowemu wykonaniu – art 315 ust. 5 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2094, dalej: "ustawa o cudzoziemcach"). Na podstawie art 329 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach decyzja taka podlega przymusowemu wykonaniu. Nie ma zatem mowy o dobrowolności wykonania decyzji. Komendant placówki Straży Granicznej jest terenowym organem administracji rządowej, a przy tym organem wykonującym decyzję administracyjną. Jako organ wykonawczy ma obowiązek wykonać decyzję organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, bez przeprowadzenia dodatkowego postępowanie wyjaśniającego, jak w przypadku aktów lub czynności, o których mowa w art 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie ma innego wyboru jak wykonać decyzję. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje odrębne środki prawne możliwe do składania w tym postępowaniu. Między innymi prawo do wniesienia zarzutów przeciwegzekucyjnych w tym zarzutu dotyczącego niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym art 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.
Zatem skarżące mają wystarczające instrumenty, aby bronić swojego słusznego interesu na podstawie tych przepisów. Na gruncie obowiązujących przepisów nie ma podstaw prawnych do kontroli sądowoadministracyjnej czynności polegającej na wykonaniu decyzji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnotować należy podobne stanowiska wyrażone w stosunku do innych czynności podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego. I tak: w postanowieniu z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10 Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, co do tego, że upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym nie jest objęte zakresem właściwości sądów administracyjnych, określonym w art 3 § 2 i 3 P.p.s.a.
Z kolei WSA w Krakowie w postanowieniu z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I SAB/Kr 11/12, wyraził pogląd, zgodnie z którym do czynności, o których mowa w art 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie można zaliczyć czynności materialnotechnicznej polegającej na wypłacie orzeczonej nadpłaty. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji ma obowiązek wykonać decyzję organu drugiej instancji bez prowadzenia dodatkowego postępowanie wyjaśniającego, tak jak ma to miejsce w przypadku wydania aktów i czynności wymienionych w art 3 §2 pkt 1-4 P.p.s.a. w celu stwierdzenia czy w sprawie wystąpiły przesłanki faktyczne do wykonania decyzji. Organ nie ma możliwości wyboru innego zachowania niż wykonanie decyzji. Z tych względów wykonanie decyzji przez organ pierwszej instancji nie może być uznane za władcze działanie organu administracji mające na celu rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Przy czym należy podkreślić, że orzeczenia te zapadły na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego bez wyłączenia, o którym aktualnie mowa w art 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2474/16 przesądzono natomiast brak możliwości zaskarżenia tytułu wykonawczego, wskazując na przysługujące egzekwowanemu prawo do skorzystania z zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W myśl art 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a., jak podkreślono, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które przysługuje zażalenie podlega kontroli sądu administracyjnego sprawowanej w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Tożsamego zagadnienia, jak w rozpatrywanej sprawie dotyczyła z kolei sprawa II SA/Rz 1051/18, w której przedmiotem skargi było wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Również w tym przypadku Sąd zajął stanowisko, że czynność ta nie mieści się w kategorii czynności, o których mowa w art 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i na tej podstawie odrzucił skargę jako niedopuszczalną - postanowienie z dnia 24 października 2018 r.
Sąd podziela stanowiska wyrażone w tych orzeczeniach, w które wpisuje się również wydane rozstrzygnięcie.
Podsumowując stwierdzić należy, że nie wszystkie podejmowane w toku postępowania administracyjnego, czy egzekucyjnego czynności powodują uruchomienie procedury, którą kończy kontrola sądowoadministracyjna. Nie oznacza to jednak ograniczenia prawa do sądu. Jego gwarancją jest bowiem skorzystanie z właściwych środków zaskarżenia. Wpisuje się to w opisaną na wstępie zasadę ograniczania zaskarżalności aktów i czynności, o których mowa w art 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., mającą na celu zagwarantowanie realnej, a nie przedwczesnej czy też pozornej ochrony prawnej.
Mając to wszystko na uwadze Sąd odrzucił niedopuszczalną skargę na podstawie art 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z tych też przyczyn bezpodstawne stało się rozpoznanie zarzutów podniesionych tak w skardze, jak i w piśmie dopuszczonej do udziału w charakterze uczestnika postępowania Fundacji Instytutu na rzecz Państwa.