II SA/RZ 1127/24

II SA/Rz 1127/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk
Stanisław Śliwa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 5 lipca 2024 r. nr 2/2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 24 maja 2024 r. nr 1/2024; II. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 5 lipca 2024 r. Nr 2/2024 Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] - działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a." - utrzymał w mocy decyzję własną z 24 maja 2024 r. Nr 1/2024 w przedmiocie informacji publicznej.
We wniosku z 12 kwietnia 2024 r. J S. (dalej także: "Skarżący") zwrócił się do Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] o udzielenie na piśmie informacji publicznej poprzez podanie wszystkich nagród pieniężnych, które w 2023 roku otrzymał Nadleśniczy w związku z pełnioną funkcją, z wyszczególnieniem: daty przyznania każdej nagrody i jej wysokości oraz wskazanie za jakie osiągnięcia została przyznana.
W piśmie z 26 kwietnia 2024 r. Nadleśniczy skierował do Skarżącego wezwanie do wykazania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z kolei, wniosek Skarżącego w zakresie wskazania za jakie osiągnięcia została przyznana każda z nagród pieniężnych, został przekazany do rozpatrzenia Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [....] (dalej również: "Dyrektor RDLP w [...]) na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 17 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), określanej dalej jako "u.d.i.p.".
W dniu 29 kwietnia 2024 r. Dyrektor RDLP w [...] odpowiedział Skarżącemu, że nagrody przyznawane pracownikom Państwowego Gospodarstwa Leśnego mają co do zasady charakter motywacyjny. Nie są więc przyznawane za konkretne osiągnięcia, lecz zależą od sytuacji finansowej Lasów Państwowych.
Decyzją z 24 maja 2024 r. Nadleśniczy odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Organ podniósł, że analiza wniosku nie pozostawiła wątpliwości co do tego, że należności przeznaczone jako wynagrodzenie Nadleśniczego to informacja publiczna, która jest jednakże informacją przetworzoną. Udzielenie informacji obejmujących dane wskazane we wniosku będzie bowiem wymagało stworzenia nowej jakościowo informacji, w oparciu na już dostępne informacje, będące w posiadaniu Nadleśnictwa. Nadleśnictwo musi ją wyodrębnić ze zbioru danych osobowych, płacowych i odpowiednio je przetworzyć, tak aby zadośćuczynić wnioskowi. W takiej sytuacji, dla jej uzyskania wnioskodawca musiał wykazać szczególną istotność dla interesu publicznego. Wnioskodawca winien więc wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Tymczasem Skarżący nie odpowiedział na powyższe wezwanie.
Skarżący złożył od powyższej decyzji odwołanie wskazując, że kategorycznie się z nią nie zgadza.
Decyzją z 5 lipca 2024 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie własne, uznając wniesiony środek zaskarżenia jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił, że nie kwestionował faktu, iż jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Przyjął jednakże, iż jest to informacja przetworzona, a zatem jej uzyskanie wymaga wykazania istotności dla interesu publicznego. Tymczasem, Skarżący wezwany do wykazania powyższego nie udzielił żadnej odpowiedzi, co skutkowało koniecznością odmowy załatwienia wniosku.
J. S. nie zgodził się z powyższą decyzją i złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wskazał, że doszło do naruszenia praw obywatelskich, bowiem dwukrotnie orzekała ta sama osoba, bez wyłączenia się w drugiej instancji. Podkreślił, że kwestionowana decyzja zawiera uzasadnienie, które nie nadaje się do oceny i do kontroli, bo jest niejasne i niezrozumiałe. Dlatego wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją oraz
o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu w zakresie konieczności wyłączenia się od ponownego rozpoznania sprawy podniósł, że w świetle art. 17 ust. 2 u.d.i.p., wnioskodawca może wystąpić do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a nie będącego organem władzy publicznej o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Tym samym, wnioskodawca nie jest obowiązany do wystąpienia do organu wyższego rzędu, za który w niniejszej sprawie nie może zostać uznany Dyrektor RDLP w [....]. Nadleśniczy zwrócił też uwagę, że również
w skardze Skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej.
W piśmie procesowym z 15 stycznia 2025 r. Skarżący podniósł, że informacja, której udostępnienia się domaga ma z pewnością publiczny charakter. Ponadto, wbrew twierdzeniu Organu, nie jest informacją przetworzoną. Stanowi bowiem jedynie zwykłe zestawienie prostych informacji i jakościowo nie tworzy nowych danych publicznych. Jej udzielenie sprowadzałoby się do wskazania daty, rodzaju i wysokości każdej
z przyznanych nagród.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W myśl z kolei art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach
o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy K.p.a., o czym stanowi art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Z tym, że regulacje zawarte w powołanym art. 16 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o czym przesądza z kolei art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym, wnioskodawca niezadowolony z wydanego w stosunku do niego rozstrzygnięcia może wystąpić do podmiotu, od którego ono pochodzi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2 u.d.i.p.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] utrzymująca w mocy - na skutek wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzję własną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Sąd poddał ją analizie mając na uwadze kryterium zgodności z prawem, do czego zobowiązuje go art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa swój zakres podmiotowy, jak
i przedmiotowy. W myśl więc jej art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Podmiotem takim jest bez wątpienia Nadleśniczy Nadleśnictwa [...]. Jak bowiem stanowi art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa
w zakresie zarządzanego mienia. W skład Lasów Państwowych wchodzą m. in. nadleśnictwa (ust. 2 pkt 3). Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 1 ustawy o lasach, nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu. W szczególności nadleśniczy: reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania (pkt 1); kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (pkt 2); bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych (pkt 2a).
Jeśli zaś chodzi o informację publiczną, to w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prawodawca wskazał, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pewną konkretyzację w tym zakresie zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., podając przykłady danych podlegających udostępnieniu jako informacja publiczna. W świetle tego przepisu jest to więc np. informacja o podmiotach obowiązanych w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, w tym o majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f) oraz informacja o majątku publicznym (pkt 5). Skoro zatem nagrody pieniężne, których wniosek dotyczy, wypłacane są niewątpliwie ze środków publicznych, to tym samym temat wniosku złożonego w niniejszej sprawie mieścił się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W tym miejscu należy podnieść, że swojego statusu jako podmiotu zobowiązanego co do zasady do udzielenia informacji publicznej Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] nie kwestionował. Nie podważał też tego, że dane, o które ubiega się Skarżący to informacja publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spór w sprawie dotyczy zaś tego, czy informacja ta ma charakter informacji przetworzonej. W takim bowiem wypadku, a to w myśl art. 3 pkt 1 u.d.i.p., jej uzyskanie możliwe jest, ale tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] odmawiając Skarżącemu udostępnienia danych, o które wniesiono powołał się właśnie na ich przetworzony charakter. Dlatego też, w piśmie z 26 kwietnia 2024r., wezwał Skarżącego do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W wezwaniu tym Organ wskazał, że "nie pozostawia wątpliwości że mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji przetworzonej". Następnie, w decyzji z 24 maja 2024 r. Nadleśniczy podał, że realizacja wniosku będzie wymagała stworzenia nowej jakościowo informacji w oparciu na te już dostępne, a będące w posiadaniu Nadleśnictwa. Konieczne będzie bowiem jej wyodrębnienie ze zbioru danych osobowych i płacowych oraz odpowiednie jej przetworzenie. Potrzebne będą więc dodatkowe czynności organizacyjne i intelektualne. Organ przytoczył także orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na sposób rozumienia powyższego pojęcia. Natomiast w decyzji z 5 lipca 2024 r. Nadleśniczy odwołał się do stanowiska, które dotychczas przedstawił.
Analizując powyższe Sąd stwierdził, że Nadleśniczy błędnie uznał, iż wniosek Skarżącego dotyczy informacji publicznej przetworzonej, przez co niezasadnie wezwał Go do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu tej informacji. W zakresie pojęcia informacji publicznej przetworzonej istnieje liczne i jednolite stanowisko sądów administracyjnych. Podkreśla się w nim, że w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje ona w kształcie wnioskiem tym objętym, a dla jej wytworzenia potrzebne jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu na posiadane informacje proste. Informacja taka jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającego użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Jest przy tym wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Poza tym, może, lecz nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30.09.2015 r. I OSK 1746/14, z 5.01.2016 r. I OSK 33/15, z 19.12.2017 r. I OSK 1362/17).
Mając powyższe na uwadze nie sposób przyjąć, że wniosek Skarżącego odnosił się do informacji publicznej przetworzonej. Zresztą w uzasadnieniu żadnego ze swoich rozstrzygnięć Organ nie wyjaśnił dokładnie z czego wywodzi taki właśnie charakter żądanych danych. Wskazał tylko lakonicznie, że potrzebne będzie jej wyodrębnienie ze stosownych zbiorów danych, a tym samym konieczne będą dodatkowe czynności organizacyjne i intelektualne. Zaznaczyć więc trzeba, że wniosek Skarżącego dotyczył wskazania trzech rodzajów danych tj. dat przyznania Nadleśniczemu Nadleśnictwa [...] nagród pieniężnych w 2023 roku, ich wysokości oraz osiągnięć, za które zostały przyznane. Ze względu na fakt, że nagrody takie przyznaje Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, wniosek Skarżącego w tej ostatniej części został przekazany właśnie do tego Organu, co nastąpiło w piśmie z 26 kwietnia 2024 r. Odpowiedzi Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [....] udzielił
w piśmie z 29 kwietnia 2024 r. podając, że nagrody przyznawane pracownikom Państwowego Gospodarstwa Leśnego mają co do zasady motywacyjny charakter i nie są przyznawane za konkretne osiągnięcia, a zależą od sytuacji finansowej Lasów Państwowych. Tym samym, Nadleśniczemu Nadleśnictwa [...] pozostała do oceny odpowiedź na dwa pytania tzn. co do daty i wielkości nagród, które uzyskał w 2023 r. Mając na względzie, że istotą wszelkiego rodzaju nagród jest to, że mają one okolicznościowy charakter, a więc nie są zazwyczaj często przyznawane pracownikowi w danym roku, nie sposób zdaniem Sądu uznać, że ustalenie na podstawie stosownych zbiorów danych, pozostających do dyspozycji, ile było takich nagród w okresie jednego roku w odniesieniu do jednej tylko osoby tj. Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] i jaka była ich wielkość mieści się w użytym w art. 3 pkt 1 u.d.i.p. pojęciu "przetwarzania" informacji publicznej. W rozpoznawanym przypadku można mówić tylko, co słusznie podniósł Skarżący, o odszukaniu potrzebnych danych we właściwych zasobach i ich podaniu Wnioskodawcy tj. wskazaniu dat i wielkości przyznanych Nadleśniczemu Nadleśnictwa [...] w 2023 roku nagród pieniężnych. Danymi tymi podmiot zobowiązany dysponował, a ich przekazanie sprowadzałoby się de facto tylko do ich przepisania i przekazania Wnioskodawcy. Z pewnością czynności te nie są szczególnie czasochłonne i nie wymagają jakichś szczególnych zabiegów myślowych, a przez to
i zaangażowania wielu osób. Nie mogły więc zakłócić normalnego funkcjonowania zobowiązanego podmiotu i utrudnić mu wykonywania przypisanych mu prawem działań. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bowiem niewątpliwie zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego wynikającego z Konstytucji RP (art. 61) prawa do uzyskania informacji publicznej, jednakże bez nadmiernego obciążenia podmiotów, na których spoczywa obowiązek jej udzielenia, bowiem muszą one przede wszystkim realizować ustawowe zadania. W rozpoznawanej sprawie o takim nadmiernym obciążeniu nie mogłoby być mowy, czego zresztą nie wykazał Nadleśniczy, ograniczając się do ogólnikowych tylko tłumaczeń w tym zakresie. Tymczasem, pojęcie informacji publicznej przetworzonej jest pojęciem nieostrym, przez co na pewno wymaga konkretyzacji przez uwzględnienie uwarunkowań konkretnego wypadku, gdy ktoś składa wniosek o określonej treści.
Odnosząc się jeszcze do zarzutu skargi dotyczącego dwukrotnego rozstrzygania sprawy przez tę samą osobę należy wskazać, że jest on bezzasadny co wynika z przedstawionych już wyżej regulacji prawnych. Jak bowiem jednoznacznie wskazuje art. 17 ust. 2 u.d.i.p., wnioskodawca ma prawo wystąpić do podmiotu niebędącego organem władzy publicznej, który wydał rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prawodawca dopuścił więc sytuację, kiedy ten sam podmiot będzie najpierw rozpoznawał wniosek o informację publiczną, a następnie, gdy odmówi jej udostępnienia, a wnioskodawca z tą odmową się nie zgodzi, będzie po raz wtóry badał sprawę, analizując argumenty wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Mając powyższe na względzie należało wyeliminować podjęte w sprawie decyzje z uwagi na dokonanie przez Nadleśniczego w warunkach rozpoznawanej sprawy nieprawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej przetworzonej. Skutkowało to bowiem bezzasadnym i zbędnym zarazem wezwaniem Skarżącego w trybie art. 3 pkt 1 u.d.i.p. do wykazania, że udostępnienie żądanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak natomiast odpowiedzi ze strony Skarżącego na to wezwanie doprowadził do wydania decyzji o odmowie uwzględnienia złożonego wniosku.
O uchyleniu obydwu podjętych w sprawie decyzji orzeczono w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Natomiast rozstrzygnięcie z pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i obejmuje ono wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika Skarżącego - adwokata w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.