II SA/Rz 1152/19

II SA/Rz 1152/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1187/20 - Wyrok NSA z 2023-04-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala-
Uzasadnienie
II SA/Rz 1152/19
UZASADNIENIE
Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2018 r. MH zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie, zmianie konstrukcji dachu oraz adaptacji na cele mieszkalne strychu i poddasza budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr 1118 i 1119/2 w R.
Decyzja z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygnięcie zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...].
Kolegium zauważyło, że postępowanie prowadzone było dla inwestycji na działkach nr 1118 i 1119/2, zaś analiza urbanistyczna został sporządzona dla terenu inwestycji obejmującego jedynie działkę nr 1118. Wobec powyższego uznać należało, ze organ I instancji wydał decyzję nie korespondującą z jej załącznikami, a zatem wewnętrznie sprzeczną. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego granice obszaru analizowanego zostały przyjęte większe niż określone przepisami prawa minimum. Prezydent nie poczynił również ustaleń w zakresie adresu miejsca zamieszkania jednej ze stron postępowania – FH, w sytuacji, w której kierowana do niej korespondencją została zwrócona nadawcy z adnotacją "brak dokładnego adresu".
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, polegającego na przebudowie, nadbudowie strychu (poddasza), zmianie konstrukcji dachu, adaptacji strychu poddasza jako drugi poziom istniejącego mieszkania przy ul. [...]".
Uzasadniając wydaną decyzję organ podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Poprzez modyfikację wniosku, dokonaną przez inwestora w dniu 28 grudnia 2018 r., usunięta została rozbieżność między adresem inwestycji wskazanym we wniosku a granicami zamierzenia wskazanymi na mapie. Organ I instancji podniósł, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, iż planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Prezydent podał, że wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono zgodnie z przepisami Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie" oraz analizując przedstawioną przez wnioskodawcę koncepcję planowanej inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła MW, zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Organ I instancji nie przeprowadził rzetelnej analizy w kontekście zwiększenia intensywności wykorzystania terenu w związku ze zwiększeniem powierzchni użytkowej objętego wnioskiem budynku, jak również nie wyjaśnił jak rozumie pojęcie "bezpośredniego sąsiedztwa" , używając tego określenia w dwóch różnych znaczeniach. Prezydent nie wykazał, aby wnioskowana inwestycja stanowiła kontynuację istniejącej funkcji zabudowy, jak również, że jej realizacja nie będzie miała wpływu na nieruchomości sąsiednie. Błędnie także przyjął, że zrealizowanie dachu mansardowego nie zmieni gabarytów obiektu, gdyż de facto poprzez realizację inwestycji powstanie kolejny poziom mieszkalny. W sposób nieuprawniony organ I instancji przyjął również, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, skoro spowoduje ona wzrost uciążliwości dla terenów sąsiednich, związanych chociażby z nadmiernym hałasem i wibracjami oraz doświetleniem pomieszczeń mieszkalnych.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego, wobec spełnienia przez inwestora przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p., organ I instancji miał obowiązek ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Kolegium podało, że o kontynuacji funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przesądza już samo określenie inwestycji we wniosku. Nie ulega wątpliwości, że po zrealizowaniu inwestycji nadbudowane i przebudowane pomieszczenia będą pełnić funkcje mieszkalną, a zatem taką, jaką obecnie pełni objęty wnioskiem budynek. Skoro zaś w budynku istnieje już uzbrojenie infrastruktury technicznej, to brak jest podstaw do przyjęcia, że nie został spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p. Natomiast w kontekście naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kolegium podniosło, że organ I instancji nie miał obowiązku wykazania katalogu przepisów, z którymi wydana decyzja jest zgodna. Organ odwoławczy podniósł, że analiza funkcji i cech zabudowy została sporządzona w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami i zawiera szczegółowe wyjaśnienia odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz geometrii dachu. Z kolei zarzuty związane z ewentualnym zacienianiem pomieszczeń mieszkalnych w budynkach sąsiednich na skutek realizacji dachu mansardowego będą podlegać ocenie organów administracji architektoniczno – budowlanej na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na tę decyzję MW wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że wybudowanie dachu mansardowego nie zmienia kubatury budynku, doświetlenia innych okolicznych nieruchomości i nie wpływa na sąsiednie nieruchomości w sytuacji, kiedy w chwili obecnej istniejący dach ma charakter bardziej płaskiego, łagodniejszego, a przez to mniej ingerującego dla okolicznych nieruchomości;
2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że wskutek budowy dachu mansardowego nie zmienią się gabaryty obiektu, podczas, gdy charakter tego dachu sprawia, że de facto powstaje kolejny poziom mieszkalny, a zatem gabaryty budynku zwiększają się, jak również błędne uznanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w sytuacji, kiedy ani w decyzji organu I instancji, ani w analizie nie została wskazana żadna konkretna działka, która spełnia takie kryteria, a nadto obszar określony jako sąsiedni jest zbyt duży;
3. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że teren inwestycji nie podlega przepisom wynikającym z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w sytuacji, gdy budynek znajduje się w zespole zabytkowym oznaczony jako obszar RZ1, obejmujący zasadniczą część zespołu zabytkowego z układami urbanistycznymi [...], a zatem podlega ochronie na mocy wskazanej ustawy, a także poprzez uznanie, że projektowana inwestycja nie będzie powodować naruszenia interesów osób trzecich w zakresie możliwości gospodarowania i korzystania z terenów sąsiednich, a to poprzez chociażby uciążliwości, wywoływane przez nadmierny hałas i wibracje, poprzez ograniczenie dostępu do drogi publicznej (wskutek zamontowania rusztowań i wykonywania robót na wysokościach), czy też naruszenia przepisów, dotyczących naturalnego doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynkach sąsiednich;
4. art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w mocy, kiedy z dokumentów będących podstawą wydania orzeczenia wynika, że wniosek o wydanie decyzji zawierającej warunki zabudowy zawiera istotne braki, które dyskwalifikują jego pozytywne rozpatrzenie;
5. art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu, między innymi poprzez niejasne wyjaśnienie wszelkich przesłanek, dla które organ odwoławczy uznał za prawidłową decyzję Prezydenta Miasta [...];
6. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dostarczone przez inwestora dokumenty spełniają wszelkie wymagane prawem kryteria, w sytuacji, gdy nie wynika z nich jaka działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;
7. art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania z urzędu do czasu uregulowania stanu prawnego działki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie brak jest opisanych wyżej wad i naruszeń, co skutkować musiało oddaleniem skargi.
Stosownie do ogólnej zasady obowiązującej na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – dalej u.p.z.p.), która stanowi materię normatywną rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że działka o nr 1118 [...] będąca przedmiotem wniosku inwestora (w jego ostatecznej wersji), nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zmiana sposobu jej zagospodarowania, poprzez przebudowę, nadbudowę, zmianę konstrukcji dachu i adaptację strychu na cele mieszkalne wymagała zatem ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy - art. 59 ust. 1 u.p.z.p.
Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).
O tym, czy powołane warunki zostały spełnione rozstrzyga organ w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, sporządzoną na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie". Określa ono w szczególności wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.
W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że projektowana inwestycja stanowi przebudowę i nadbudowę istniejącego już budynku mieszkalnego, a celem postępowania ustalającego warunki zabudowy jest jedynie określenie, czy podlegające zmianie parametry mieszczą się w ramach parametrów budynków realizowanych na objętym analizą terenie.
Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym katem nie może budzić wątpliwości, że planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Przesądza o tym sporządzona analiza, która potwierdza zgodność tej inwestycji z funkcją otoczenia, w tym także w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się budynki 4-kondygnacyjne o różnorodnych dachach, w tym budynek z dachem łamanym – na części wielospadowym, a części płaskim. Wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych wynosi w obszarze analizowanym od 8 m do 20 m. sąsiednie budynki przy ul. S. 15 i 17 mają elewacje frontowe wyższe o 2 m od istniejącego budynku na dz. 1118. Słusznie wywodzą więc organy, że dopuszczalne jest ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy 2 alternatyw dla wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu:
– dach łamany (mansardowy) o pochyleniu połaci w przedziale 70°-80° oraz w części w przedziale 10°-20°, wysokości w kalenicy – 14,75 m z tolerancją 5% i przy istniejącej wysokości górnych poziomów krawędzi elewacji frontowych oraz
- dach wielospadowy o pochyleniu połaci w przedziale 10°-20°, wysokości w kalenicy – 14,75 m z tolerancją 5%, z możliwością nadbudowy istniejącej elewacji frontowej do wysokości górnych poziomów krawędzi elewacji frontowych w przedziale od 13m do 13,60 m.
Należy także podkreślić, że zarówno analiza urbanistyczna. jak i decyzja organu I instancji uwzględniają wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2018 r., dotyczące wskazania konkretnych obiektów dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.
Niezasadne są zatem zarzuty skargi dotyczące wadliwego prowadzenia postępowania, z naruszeniem przepisów k.p.a., a także naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Jeśli chodzi o zarzuty skargi wskazujące na zwiększenie immisji (hałas, wibracje) oraz ograniczenie dostępu do drogi publicznej, są one zupełnie bezzasadne. Po pierwsze nie wykazano związku pomiędzy nadbudową budynku mieszkalnego a zwiększeniem poziomu hałasu i wibracji, przede wszystkim zaś, jeśli chodzi o różnego rodzaju immisje i inne uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, a w szczególności ewentualne ograniczenie doświetlenie pomieszczeń mieszkalnych w budynkach na tych nieruchomościach, należy stwierdzić, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest bardzo wąsko ujęta i w istocie ma charakter czysto formalny. Ochrona ta jest zdecydowanie szersza na gruncie ustawy Prawo budowlane, która reglamentuje kolejny etap procesu inwestycyjnego, następujący po ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26.09.2007 r., II SA/Łd 456/07).
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., powiązany z pominięciem przepisów o ochronie zabytków. W decyzji organu I instancji, w pkt III warunków zabudowy wskazano w sposób jednoznaczny, że "teren inwestycji nie podlega przepisom wynikającym z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; wnioskowany budynek przy ul. [...] nie jest wpisany ani do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...], ani do Rejestru Zabytków Miasta [...]", a wnioskowana działka (chodzi o działkę 1118) nie jest objęta decyzją o wpisie do rejestru zabytków układu urbanistycznego [...].
Sąd zwraca uwagę, że inwestor już uprzednio ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy m. in. dla działki 1118 w bardzo podobnym zakresie jak w niniejszej sprawie. WSA w Rzeszowie kontrolował wówczas decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., II SA/Rz 1000/17, uchylił obie te decyzje, zalecając m. in. wyjaśnienie kwestii podlegania inwestycji przepisom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W niniejszej sprawie analiza organu w zakresie zgodności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z przepisami odrębnymi – dotyczącymi ochrony zabytków nie budzi wątpliwości i zastrzeżeń, zaś zarzuty skarżącej w tym zakresie jako gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami, nie są w stanie podważyć tej oceny.
Z wszystkich tych powodów Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.