II SA/RZ 115/06

II SA/Rz 115/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2007-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Krystyna Józefczyk.
Ryszard Bryk /sprawozdawca/
Stanisław Śliwa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 64/08 - Wyrok NSA z 2008-05-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 2, art. 107 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art. 40 ust. 1-6, art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 11 i ust. 13
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części ustalającej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej opłat za zajęcie pasa drogowego za kolejne lata poczynając od 2005r.; II. skargę oddala w pozostałym zakresie; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja określona w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
II SA/Rz 115/06
U Z A S A D N I E N I E
Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego jest ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].08.2005 r., Nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...].08.2004 r., Nr [...] w części ustalającej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] B. – J. urządzeń infrastruktury technicznej.
Wskazaną decyzję wydano na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w /dalej: SKO/ przytoczyło, że na wniosek A. S.A. w R. – Rejon [...], Zarząd Dróg Powiatowych – decyzją z dnia [...].08.2004 r. zezwolił wnioskodawcy na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] relacji B. – J. w celu umieszczenia urządzeń obcych, tj. przyłącza energetycznego do budynku mieszkalnego w miejscowości B. działki nr ewid. 384, 334, 392 – przewiert pod drogą 1 sztuka. W rozstrzygnięciu tej decyzji ustalono również opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej za okres od 14.09. do 31.12.2004 r. /109 dni/ w kwocie 26,28 zł.
Pod uzasadnieniem i pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania zamieszczono następujący passus:
"Za umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej tut. Zarząd będzie pobierał w kolejnych latach, opłatę roczną w wysokości:
0,88 m2 x 100,00 zł = 88,00 zł
W związku z powyższym właściciel urządzeń: A. S.A. – zobowiązany jest do dokonywania w/w opłat rocznych na konto podane pkt 2 niniejszej decyzji do 15 stycznia na każdy kolejny rok. Nadmienia się, iż opłaty roczne mogą ulec zmianie, w przypadku uchwalenia innych stawek przez organ stanowiący – Radę Powiatu [...]".
Wnioskiem z dnia 12.05.2005 r. /data wpływu do SKO/, A. S.A. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w części przyznającej temuż Zarządowi uprawnienia do pobierania opłat rocznych za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej w kolejnych latach, poczynając od 2005 r. oraz nakładającej na A. S.A. obowiązek uzyskiwania decyzji i uiszczania opłat rocznych za każdy kolejny rok. SKO uwzględniło w/w wniosek i argumenty w nim przytoczone.
SKO na wstępie podkreśliło, że decyzja Zarządu Dróg Powiatowych została wydana z rażącym naruszeniem art. 40 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 2004, poz. 2086/.
Art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 powołanej ustawy stanowi, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego – wymaga uzyskania zezwolenia oraz uiszczenia opłaty.
Z kolei art. 40 ust. 13 omawianej ustawy stanowi, iż termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3 wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna.
Sposób ustalenia opłaty ustawodawca ujął w art. 40 ust. 5 ustawy jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Ustawa o drogach publicznych została zmieniona ustawą z dnia 14.11.2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. nr 200, poz. 1953/. Nowela ta zmieniła zasady naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przed nowelizacją, opłatę pobierał zarządca drogi obliczając ją zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24.01.1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz. U. nr 6, poz. 33/.
Przepis § 10 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił wyraźnie, że zarządca drogi pobiera opłatę jednorazową. Natomiast po nowelizacji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wskazuje, iż w przypadku wydania zezwolenia na okres dłuższy niż rok "roczna stawka" opłaty jest podstawą do wyliczenia opłaty corocznej. Użycie przez ustawodawcę pojęcia "rocznej stawki" wskazuje, iż chodzi o zastosowanie stawki aktualnej w danym roku. Ze zwrotu tego nie można jednak wywodzić, iż jest to opłata, która ma być uiszczana za każdy rok. Przepis art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych stanowi, że opłatę o której mowa w ust. 3, nalicza i pobiera w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Pozwolenie wydaje się na wniosek strony.
Tak więc brak podstaw do wydania samodzielnej decyzji określającej tylko opłatę za kolejny rok i brak podstaw do obciążenia strony corocznymi opłatami w decyzji zezwalającej. Opłata jest pobierana za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń w pasie drogowym, więc za czynność jednorazową i wskazując algorytm jej obliczenia ustawodawca nie uwzględnił czasu na jaki umieszczono urządzenie.
Zarząd Dróg Powiatowych nie tylko obciążył bez podstawy prawnej A. w R. corocznymi opłatami, ale także niewłaściwie obliczył opłatę jednorazową, bowiem pomnożył ją przez 109 dni, co nie ma odzwierciedlenia w przepisie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Naruszenie przepisów postępowania stanowi także zamieszczenie zobowiązania do dokonywania corocznej opłaty w pouczeniu, nie zaś w sentencji decyzji, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 k.p.a. Pouczenie jako część decyzji winno mieć także swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie /za pośrednictwem SKO/, skarżący Prokurator Rejonowy [...] wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].08.2005 r., Nr [...] i zarzucił, że została wydana z naruszeniem prawa, a konkretnie narusza art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym przez nowelę z dnia 14.11.2003 r. W przypadku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na okres dłuższy niż rok "roczna stawka" opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 5 – oznacza podstawę do wyliczenia opłat za rok bieżący i kolejne lata, na które wydawane jest zezwolenie, na co wskazuje literalne brzmienie powołanego przepisu.
Takie też stanowisko zajęło Ministerstwo Infrastruktury w piśmie z dnia 18.04.2005 r., znak: [...]skierowanym do wszystkich Kolegiów Odwoławczych.
Za zasadnością tego stanowiska przemawia też zmiana ustawy o drogach publicznych wprowadzona nowelą z dnia 29.07.2005 r. /Dz. U. nr 179, poz. 1486/. Nowela ta zmieniła treść art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i wyraźnie stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 punkt 2 ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.
Zmiana ta wskazuje, że intencją ustawodawcy już przy nowelizacji z dnia 14.11.2003 r. było wprowadzenie obowiązku uiszczania opłat za każdy kolejny rok zajmowania pasa drogowego na cele określone w art. 40 ust. 2 punkt 2 ustawy o drogach publicznych.
SKO wydając zaskarżoną decyzję przyjęło, że ustalona i pobierana przez zarządcę drogi opłata za zajęcie pasa drogowego nie jest opłatą coroczną, lecz jednorazową.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśniło, że w dacie wydania decyzji przez Zarząd Dróg Powiatowych, przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowił, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Roczna stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustalana jest przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały.
Z przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika, że ustalana i pobierana przez zarządcę drogi opłata za zajęcie pasa drogowego jest opłatą coroczną. W dacie wydania decyzji przez zarządcę drogi nie istniały poważne wątpliwości interpretacyjne dotyczące rozumienia art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Powołane w skardze pismo Ministerstwa Infrastruktury nie ma charakteru wiążącego. Nowelizacja art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, dokonana nowelą z dnia 29.07.2005 r. /weszła w życie 4.10.2005 r./wzmacnia jedynie pogląd SKO, że przed tą nowelizacją nie było podstaw do pobierania opłat za każdy rok umieszczania urządzenia w pasie drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo zasadna.
Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm./, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Zakres tej kontroli określa art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje kontroli zgodności decyzji z prawem w zakresie całkowitym i z tej racji bierze pod uwagę naruszenie prawa, o których nie wspomniano w skardze.
W pierwszej kolejności Sąd in merito sprawdził, czy skarga była dopuszczalna i czy została wniesiona w ustawowym terminie.
Kontroli wstępnej w podanym zakresie Sąd dokonał na tle unormowania zawartego w art. 52 § 1 i 53 § 3 p.p.s.a. Z powołanych przepisów wynika, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia nie dotyczy prokuratora, co konkretnie oznacza, że prokurator może wnieść skargę na ostateczną decyzję wydaną w pierwszej instancji. Natomiast z drugiego przepisu wynika, że prokurator może wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego /dalej jako SKO/ z dnia [...].08.2005 r. była wydana w pierwszej instancji. Strony nie składały wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.
Wskazana decyzja była doręczona stronie w dniu 8.09.2005 r. Skarga Prokuratora Rejonowego [...] została wniesiona do Sądu w dniu 22.12.2005 r. /data nadania skargi do SKO – K. 4. akt sądowych/, czyli z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 3 p.p.s.a.
Na marginesie należy nadmienić, że Prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg z dnia [...].08.2004 r., Nr [...].
Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji należy najprzód objaśnić, że przedmiotem sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji jest konkretna decyzja, a celem takiego postępowania jest zbadanie, czy jest ona dotknięta kwalifikowanymi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.
Decyzję taką właściwy organ ocenia na tle prawa obowiązującego w dacie jej wydania.
Decyzja Zarządu Dróg Powiatowych Nr [...] była wydana w dniu [...].08.2004 r. na wniosek A. S.A. – Rejon [...]. W podstawie prawnej tej decyzji m. innymi wymieniono art. 40 ust. 1-6 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. nr 14, poz. 60, z późn. zm./.
Wskazaną decyzją, podpisaną przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych, zezwolono wnioskodawcy na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] B. – J. w celu umieszczenia urządzenia obcego, tj. przyłącza energetycznego do budynku mieszkalnego w miejscowości B. działki nr ewid. 384, 334, 392 przewiert pod drogę 1 sztuka, powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy urządzeń infrastruktury technicznej: korona drogi – 0,88 m2.
Ustalono wysokość opłaty za zajęcie tego pasa drogowego za okres 14.09.-31.12.2004 r. /109 dni/ według następującego wyliczenia:
0,88 m2 x 100 zł = 88 zł /opłata roczna/,
88 zł /365 dni x 109 dni/ = 26,28 zł /opłata za 109 dni/.
Natomiast pod pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania zamieszczono zwrot: "Za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej tut. Zarząd będzie pobierał w kolejnych latach, opłatę roczną, w wysokości 0,88 m2 x 100,00 zł = 88 zł.
W związku z powyższym właściciel urządzeń: A. S.A. – zobowiązany jest do dokonywania w/w opłat rocznych na konto podane w pkt 2 niniejszej decyzji do 15 stycznia na każdy kolejny rok.
Nadmienia się, iż opłaty roczne mogą ulec zmianie, w przypadku uchwalenia innych stawek przez organ stanowiący – Radę Powiatu [...]".
Pod przytoczonym zapisem znajduje się podpis Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych.
We wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z dnia 18.08.2004 r. sporządzonego przez wykonawcę "E." Sp. z o.o. w S., podpisanego przez Dyrektora Rejonu [...] /działającego w roli prokurenta Spółki S.A./ i przez Z-cę Dyrektora Rejonu [...] podano, że opłatę jednorazową za zajęcie pasa drogowego uiści w/w wykonawca zaś opłaty coroczne będzie uiszczał A. S.A.
W dacie wydania omawianej decyzji /[...].08.2004 r./ obowiązywała ustawa z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838, ze zm./ w brzmieniu noweli z dnia 14.11.2003 r. – Dz. U. Nr 200, poz. 1953 /chodzi tu przede wszystkim o art. 40 tejże ustawy/.
SKO kierując się treścią art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 2 wskazanej ustawy, w brzmieniu nadanym przez rzeczoną nowelę przyjęło, że decyzja Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...].08.2004 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za okres 14.09.-31.12.2004 r. rażąco narusza w/w przepisy ustawy o drogach publicznych i tym samym przedmiotowa decyzja w tej części dotknięta jest wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie jest zdefiniowane normatywnie.
W nauce prawa, jak również w orzecznictwie ukształtowały się na ten temat dwa podstawowe poglądy:
Zgodnie z pierwszym naruszenie prawa jest rażące wtedy, gdy przepis prawa ma treść nie budzącą żadnych wątpliwości, zaś jego treść może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu słów, z których się składa /por. dla przykładu wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8.04.1994 r., III ARN 15/94 – OSNCP Nr 3, poz. 36, wyroki NSA z dnia 11.08.2000 r., III SA 1935/99 – LEX nr 47008, z dnia 27.10.1998 r. – II SA 1202/98 – LEX nr 41891 H. Poleszak – Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA – Nowe Prawo Z. 1 z 1984 r., str. 25 oraz J. Borkowski – Nieważność decyzji administracyjnej, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź – Zielona Góra 1997 r., str. 102/. Pogląd drugi sprowadza się do stwierdzenia, że naruszenie prawa będzie rażące tylko wówczas, gdy skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa nie są do pogodzenia z zasadą praworządności /wyrok NSA z 6.08.1984 r., Gazeta Prawnicza Nr 20/1984 oraz A. Zieliński – O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. – Polemiki, PiP Nr 2/1986, str. 104 i nast./.
Sąd orzekający opowiedział się za pierwszym poglądem.
Art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, obowiązujący w dniu 24.08.2004 r. miał następujące brzmienie:
"Opłatę za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego".
Natomiast art. 40 ust. 2 pkt 2 stanowił, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Niewątpliwie takim urządzeniem było przyłącze energetyczne określonej w decyzji Zarządu Dróg Powiatowych. Treść art. 40 ust. 5 komentowanej ustawy w zakresie ustalania wysokości opłaty nie budzi żadnych wątpliwości, co do rozumienia tego przepisu.
Według tego przepisu wysokość opłaty stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Oznacza to, iż opłata za umieszczenie w pasie drogowym przyłącza energetycznego powinna wynosić:
0,88 m2 x 100 zł = 88 zł, a nie 26,28 zł.
Powyższy przepis /art. 40 ust. 5/ nie wymienia składnika iloczynu w postaci liczby dni zajmowania pasa drogowego. Taki składnik bierze się pod uwagę np. w przypadku umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu oraz reklam /art. 40 ust. 6 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych/.
Przyłącze energetyczne w rozumieniu ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm./ nie było obiektem budowlanym, lecz urządzeniem budowlanym.
Z przedstawionych względów zaskarżona decyzja SKO z dnia [...].08.2005 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...].08.2004 r. w odniesieniu do opłaty wymaganej w 2004 r. była zgodna z prawem i w związku z tym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w tym zakresie /punkt II wyroku/.
Co się tyczy opłat rocznych za kolejne lata, poczynając od 2005 r., SKO przyjęło, że ustawa o drogach publicznych nie zawierała przepisu stanowiącego podstawę do ustalenia takich opłat, zatem w tym zakresie Zarząd Dróg Powiatowych wydał decyzję bez podstawy prawnej. Taką konkluzję organ wyprowadził na podstawie interpretacji art. 40 ust. 5, ust. 11 i ust. 13 ustawy o drogach publicznych, skutkiem czego przyjął, że opłata była jednorazowa.
W orzecznictwie NSA oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że decyzja jest wydana bez postawy prawnej, jeżeli:
1) wykracza poza sferę stosunków administracyjnoprawnych,
2) nie została wydana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących,
3) gdy prawa lub obowiązki jednostki powstają z mocy samego przepisu ustawy i nie ma podstaw prawnych do wydawania decyzji,
4) została wydana w sprawie, w której z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja,
5) została wydana na podstawie przepisów prawa regulujących stany faktyczne oczywiście odmienne od stanów faktycznych sprawy rozstrzyganej taką decyzją, czyli na podstawie przepisów, które nie miały zastosowania w danej sprawie,
6) została podjęta na podstawie przepisu prawa, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w dniu wydania decyzji nie obowiązywał /por. wyroki NSA z dnia 20.07.1981 r., SA 805/81 – ONSA Nr 2/1981, poz. 70 z 10.06.1983 r., I SA 217/83, ONSA Nr 1/1983, poz. 41 z 24.06.1983 r., I SA 283/83 – ONSA Nr 1/1983, poz. 44, H. Poleszak – Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, Nowe Prawo Nr 1/1984, str. 22-25, Barbara Adamiak – Postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne, Wyd. Prawnicze Lexis-Nexis" Wydanie II, W-wa 2004, str. 324-325/.
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie administracyjnej, nie zachodziły podstawy do stwierdzenia braku podstawy prawnej z przyczyn określonych w punktach 1-4 i 6. Należy również wyłączyć okoliczność określoną w punkcie 5, bowiem stan faktyczny przedmiotowej sprawy wiązał się z treścią art. 40 ustawy o drogach publicznych. Brak podstawy prawnej decyzji powinien być ewidentny, co dotyczy również punktu 5.
W tym miejscu trzeba zaakcentować, iż SKO w motywach zaskarżonej decyzji nie wyjaśniło na czym konkretnie polegało przyjęcie, że decyzja Zarządu Dróg Powiatowych w zakresie opłat za kolejne lata została wydana bez podstawy prawnej.
Skoro stan faktyczny sprawy był związany z treścią art. 40 ustawy o drogach publicznych, zatem w takiej sytuacji brak podstawy prawnej do ustalenia opłat za kolejne lata powinien wyraźnie wynikać z konkretnego przepisu.
Dla przykładu taka sytuacja byłaby spełniona, gdyby istniał przepis stwierdzający, że opłata jest jednorazowa. Takiego przepisu w ustawie o drogach publicznych nie ma, przeto w drodze interpretacji nie można wyprowadzać konkluzji o braku podstawy prawnej, czy też o istnieniu rażącego naruszeni prawa. Okoliczność, że art. 40 ust. 5, 11 i 13 używa wyrazu "opłata" w liczbie pojedynczej nie jest przekonywującym argumentem.
Przepisy ust. 11 i 13 stwierdzające, że opłatę nalicza się i pobiera w drodze decyzji administracyjnej przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a termin do uiszczenia opłaty wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, nie jest na tyle jasny, aby wykluczyć opłaty coroczne.
Na podstawie tych przepisów można również wyprowadzić wniosek, że opłaty ustala się za kolejne lata w drodze corocznych decyzji administracyjnych.
Takie właśnie stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5.10.2005 r., sygn. akt III SA/Łd 259/05 /opubl. w Przeglądzie Orzecznictwa Podatkowego Nr 1/2006, str. 90, poz. 21/. Wskazany wyrok dotyczył decyzji SKO z [...].03.2005 r., czyli oparty był na takim samym stanie faktycznym, który dotyczy przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu tej decyzji WSA w Łodzi wspierał swoje stanowisko wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.07.2005 r., sygn. akt OSK 1574/04 /nie publikowany/ który stwierdził, że wskazówką interpretacyjną może być przepis prawa, który wszedł w życie po wydaniu decyzji, czyli chodzi o nowelizację art. 40 ustawy o drogach publicznych dokonaną w ustawie z dnia 29.07.2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. nr 179, poz. 1486/.
Nota bene tym argumentem posłużył się również skarżący Prokurator.
Wskazane okoliczności dowodzą, że kwestia sprowadzająca się do alternatywy "opłata jednorazowa czy coroczna" nie była jasno unormowana w art. 40 ustawy o drogach publicznych i z tej racji problem ten był przedmiotem interpretacji, której wynikiem mogły być odmienne stanowiska.
W takiej sytuacji nie było podstaw do zastosowania w tym zakresie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji mogą stanowić również kwalifikowane wady procesowe decyzji SKO w tym zakresie powołało się na naruszenie art. 107 k.p.a., bo rozstrzygnięcie co do kolejnych opłat rocznych zostało zamieszczone w pouczeniu decyzji zarządcy drogi. Zdaniem Sądu naruszenie systematyki elementów decyzji wskazanej w art. 107 § 1 k.p.a., czy też brak uzasadnienia decyzji może stanowić naruszenie prawa, ale nie jest to rażące naruszenie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. /por. J. Zimmerman – Prawo administracyjne, wydanie II, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, str. 331/.
Z podanych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c i art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I i III wyroku.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną Sądu, wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu odnoszącą się do opłat rocznych od 2005 r.