II SA/Rz 114/06

II SA/Rz 114/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska /przewodniczący/
Joanna Zdrzałka /sprawozdawca/
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
I OSK 44/07 - Wyrok NSA z 2008-02-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
II SA/Rz 114/06
UZASADNIENIE
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] lipca 2004 r. NR [...] zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przy ul. P. Nr [...] m. S. w celu umieszczenia przyłącza kablowego do zasilania budynku handlowego, w części ustalającej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej.
W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu stwierdziło, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej na wstępie decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych wystąpił A. S.A. w R. Decyzją tą A. uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ulicy P. Nr [...] m w S. oraz ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej – opłatę roczną i opłatę za 162 dni. We wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji wnioskodawca podniósł, że rażąco narusza ona prawo poprzez zobowiązanie go do uiszczania corocznie opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Art. 40 ust. 3, 5 i 13 ustawy o drogach publicznych wskazują, że opłatę taką wnosi się jednorazowo za zajęcie pasa drogowego bez względu na czas zajęcia.
Przychylając się do tego wniosku Kolegium podzieliło pogląd, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, ze zm.) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga uzyskania zezwolenia i uiszczenia opłaty. Art. 40 ust. 13 tej ustawy stanowi, że termin uiszczenia opłaty wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. Sposób naliczania opłaty określa ust. 5 art. 40 - jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Do czasu znowelizowania ustawy o drogach publicznych ustawą zmieniającą z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) opłatę pobierał zarządca drogi obliczając ją zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33). § 10 tego rozporządzenia stanowi wyraźnie, iż zarządca drogi pobiera opłatę jednorazową. Po nowelizacji brzmienie art. 40 ust. 5 ustawy wskazuje, że w przypadku wydania zezwolenia na okres dłuższy niż rok "roczna stawka" jest podstawą wyliczenia opłaty corocznej. Użycie prze ustawodawcę pojecia "rocznej stawki" wskazuje, że chodzi o zastosowanie stawki aktualnej w danym roku. Ze zwrotu tego nie można natomiast wywodzić, że jest to opłata która ma być uiszczana za każdy rok. W ocenie Kolegium pogląd taki wynika z istoty opłaty, która jest elementem zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i ma charakter jednorazowy. Stanowi o tym art. 40 ust. 11 ustawy, stwierdzający, że opłatę nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie ma więc podstaw do wydania samodzielnej decyzji określającej tylko opłatę za kolejny rok, jak również do obciążania strony corocznymi opłatami w decyzji zezwalającej.
Reasumując Kolegium stwierdziło, że Zarząd Dróg Powiatowych nie tylko obciążył bez podstawy prawnej A. S.A. w R. corocznymi opłatami, ale także niewłaściwie obliczył opłatę jednorazową, bowiem pomnożył ją przez 162 dni, co nie znajduje odzwierciedlenia w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Ponadto zobowiązanie do dokonywania opłaty zawarł w pouczeniu a nie w sentencji decyzji.
Decyzje tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator Rejonowy, wnosząc o jej uchylenie w całości.
W ocenie Prokuratora przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji przez Zarząd Dróg Powiatowych, tj. ustawa o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 14 listopada 2003 r. (art. 40 ust. 5) dawały podstawę do wyliczenia opłat za rok bieżący i kolejne lata, na które wydawane jest zezwolenie. Takie też stanowisko zajęło Ministerstwo Infrastruktury w piśmie z dnia 18 kwietnia 2005 r. skierowanym do wszystkich samorządowych kolegiów odwoławczych. Za zasadnością tego stanowiska przemawia też zmiana ustawy o drogach publicznych wprowadzona kolejną nowelą z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 179, poz. 1486), ustalająca m. in. nowe brzmienie ust. 5 art. 40, zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o jakim mowa w ust. 2 pkt 2 ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że nie istniały w chwili podejmowania i nie istnieją obecnie wątpliwości interpretacyjne dotyczące rozumienia przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a stanowisko Ministerstwa Infrastruktury ma charakter poglądu a nie interpretacji prawa.
Do stanowiska organu przyłączył się zainteresowany A. S.A. w R. w pisemnej odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Po myśli tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że obowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze okoliczności i sformułowanych w niej zarzutów.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Dotyczy ona decyzji wydanej w jednym z trybów nadzwyczajnych – stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ właściwy stwierdza nieważność w przypadku zaistnienia jednej z enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek.
W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i ustalającej stosowną opłatę, wystąpił A. S.A. w R. Wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji w części przyznającej Zarządowi Dróg Powiatowych uprawnienie do pobierania opłat rocznych za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej w kolejnych latach (tj. począwszy od 2005 r.) oraz nakładającej na A. S.A. w R. obowiązek uzyskiwania decyzji i uiszczania opłat rocznych za każdy kolejny rok.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosek ten uwzględniło i stwierdziło nieważność decyzji w części ustalającej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, powołując się na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W uzasadnieniu, wykazując niewłaściwą interpretację tego przepisu przez Zarząd Dróg Powiatowych, stwierdziło, że organ obciążył A. corocznymi opłatami bez podstawy prawnej, a także niewłaściwie obliczył opłatę jednorazową.
Zaskarżona decyzja jest wadliwa z dwóch powodów.
Po pierwsze Kolegium nieprawidłowo ustaliło treść kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. W pkt 1 sentencji zawiera ona zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ulicy P. w S. w celu umieszczenia przyłącza kablowego do zasilania budynku handlowego, w pkt 2 wskazuje obowiązek dokonania opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej za okres od 23.07 do 31.12.2004 r. – tj. 162 dni i wylicza poszczególne elementy opłaty rocznej, w pkt 3 wylicza łączną należność – 124,98 zł i wskazuje nr konta bankowego z terminem wpłaty wyliczonej kwoty. Kolejne punkty sentencji decyzji od 4-10 wymieniają obowiązki podmiotu korzystającego z zezwolenia.
W uzasadnieniu organ ograniczył się do wskazania wnioskodawcy i stwierdzenia, że wydanie decyzji poprzedziło uzyskanie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowych urządzeń oraz załączenie przez wnioskodawcę niezbędnej wymaganej dokumentacji.
Decyzja zawiera prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dalszej części pouczenia zamieszczono informację następującej treści: "Za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej tut. Zarząd będzie pobierał w kolejnych latach opłatę roczną w wysokości: 248 zł +33,60 zł = 281,60 zł. W związku z powyższym właściciel urządzeń A. S.A. [...] – zobowiązany jest do uzyskania decyzji tut. Zarządu oraz dokonywania ww. opłat rocznych na konto podane w pkt 3 niniejszej decyzji do 15 stycznia na każdy kolejny rok. Nadmienia się, iż opłaty roczne mogą ulec zmianie , w przypadku uchwalenia innych stawek przez organ stanowiący – Radę Powiatu [...]".
Z powyższego wynika, że kwestionowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze część rozstrzygnięcia, w której obciążono A. S.A corocznymi opłatami zamieszczona została w pouczeniu decyzji, przy czym Kolegium uznało to za naruszenie art. 107 k.p.a.
Przepis ten w § 1 wymienia składniki, jakie powinna zawierać decyzja. Wśród nich są m. in. rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie, czy i jakim trybie służy od decyzji odwołanie. Rozstrzygnięcie nazywane też osnową lub sentencją decyzji powinno być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a wyjaśnienie zawartych w nim kwestii budzących ewentualne wątpliwości powinno wynikać z uzasadnienia decyzji.
Element zawarty w pouczeniu nie jest treścią rozstrzygnięcia.
Wspomniany art. 107 § 1 k.p.a. wskazuje zresztą wyraźnie czego pouczenie ma dotyczyć – mianowicie tego - czy i w jakim trybie służy odwołanie od decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie przyjęło zatem, iż zamieszczone w pouczeniu decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych wskazanie dotyczące pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego w kolejnych latach jest częścią rozstrzygnięcia, co spowodowało dalsze konsekwencje w postaci stwierdzenia nieważności tej decyzji w części.
Podstawą takiego orzeczenia Kolegium był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z rażącym naruszeniem prawa, wskazanym w tym przepisie jako przesłanka stwierdzenia nieważności, mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego teza ta stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji. W wyroku z dnia 4 marca 2004 r., sygn. IV SA 3121/02, System Informacji Prawnej LEX Nr 156916, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani – tym bardziej – uznawanie za naruszające prawo sytuacji- gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
Podobne zresztą stanowisko sformułowane zostało w doktrynie, która za rażące naruszenie prawa uznaje naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, PWN 2000, s. 299).
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych do chwili wejścia w życie zmian przyjętych nowelą z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 179, poz. 1486) wobec swej niejednoznaczności mógł budzić i budził wątpliwości interpretacyjne. Dowodzi tego odmienna wykładnia tego przepisu dokonana przez Kolegium w zaskarżonej decyzji i Prokuratora w skardze. Rozbieżności w tej materii pojawiły się też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 5 października 2005 r., III SA/Łd 259/05, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 2006/1/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi podstawę do wydania kolejnych decyzji o zajęciu pasa drogowego i ustaleniu opłaty za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Powołał przy tym argumentację zbliżoną do prezentowanej w skardze, że ustawodawca wprowadzając zmiany ustawą nowelizującą z dnia 29 lipca 2005 r. w istocie doprecyzował treść art. 40 ust. 5, co pozwala na przyjęcie, że od momentu wprowadzenia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) miał na celu wprowadzenie opłat corocznych i tak wobec tego należy interpretować art. 40 ust. 5 ustawy obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Odmienny pogląd przyjął tut. Sąd w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., II SA/Rz 116/06 wydanym w stanie faktycznym zbliżonym do sytuacji w niniejszej sprawie, uznając, iż stanowisko Prokuratora co do możliwości ustalenia opłat corocznych na podstawie przepisów obowiązujących do czasu wejścia w życie noweli z dnia 29 lipca 2005 r. nie znajduje oparcia w obowiązujących regułach wykładni przepisów prawnych. Sąd pogląd ten podziela, uznając, iż zmiana art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i wprowadzenie doń ust. 13 a ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. nie ma charakteru doprecyzowania woli ustawodawcy, lecz stanowi zmianę zasad pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego.
Niemniej jednak odmienna wykładnia art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie mogła zostać potraktowana jako rażące naruszenie prawa, co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą.
Ustalenia przez organ wymaga przede wszystkim kwestia czy w świetle poczynionych przez Sąd uwag dotyczących konstrukcji decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w sprawie pojawia się w ogóle problem rozbieżnej interpretacji pojęcia "opłata roczna". Oceniając ponownie zasadność żądania wnioskodawcy – A. S.A. organ winien ponadto mieć na uwadze, iż nie jest nim związany przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32).
Wobec powyższego, uznając, iż naruszone zostały przepisy postępowania – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.