II SA/RZ 1131/21

II SA/Rz 1131/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka
Karina Gniewek-Berezowska
Stanisław Śliwa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1076/22 - Wyrok NSA z 2023-03-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1a pkt 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala -
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) po rozpoznaniu odwołania K. K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r., poz. 111 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.ś.r.".
Burmistrz Miasta [...] powołaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmówił przyznania K. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią T. T., która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dnia 6 grudnia 2012 r. (Nr [...]). Burmistrz ustalił, że wymagająca opieki jest wdową; posiada jedną córkę – J. K. Podkreślił, że wnioskodawczyni jako wnuczka T. T. jest osobą zobowiązaną do jej alimentacji w dalszej kolejności, ponieważ w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny spoczywa na córce osoby wymagającej opieki tj. J. K. Uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę spokrewnioną z wymagającą opieki w dalszej kolejności, możliwe jest zaś, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności np. gdy takiej osoby w ogóle nie ma, czy gdy nie jest ona w stanie sprawować opieki, co wynika z art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks Rodzinny i opiekuńczy. Organ podkreślił, że J. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności. Ponadto, zauważył, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie da się ustalić.
K. K. odwołała się od powyższej decyzji. Wskazała, że jej matka w związku z opieką nad T. T. pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Obecnie jej stan zdrowia jest zły i czeka na operację, po której sama będzie potrzebowała pomocy. Nigdy nie starała się o uzyskanie stopnia niepełnosprawności, bowiem nie było jej to potrzebne.
SKO, decyzją z dnia [...] maja 2021 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...]. Na wstępie powołało przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych odnoszące się do świadczenia pielęgnacyjnego. W dalszej kolejności jako wadliwe oceniło stanowisko organu I instancji co do jednej ze stwierdzonych przeszkód w przyznaniu wnioskowanego świadczenia. Kolegium wskazało mianowicie, że Burmistrz nie uwzględnił treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104), w którym Trybunał uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. SKO wskazało, że wyrok ten nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, a jedynie wskazał na konieczność zmian ustawodawczych, jednakże, w razie braku reakcji ustawodawcy, należy odkodować podstawę prawną rozpoznania sprawy z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Konsekwencją więc orzeczenia Trybunału jest to, że strona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne bez względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Odnosząc się zaś do drugiej stwierdzonej przez organ przeszkody uwzględnienia wniosku strony SKO wskazało na zasadność uznania, że zaistniała ona w okolicznościach sprawy. Podniosło, że warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę. Osoby takie, jako zobowiązane na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają zatem w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium zauważyło, że odwołująca się nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego, zobowiązującym ją do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babci, a zatem nie ma podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się jej obowiązek alimentacyjny w rozumieniu K.r.o. Dalej, Kolegium zauważyło, że niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 K.r.o. dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi dostarczania środków utrzymania. SKO podniosło, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają też względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej. Kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu.
Następnie, Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym istnieje również odrębna linia orzecznicza, zgodnie z którą regulacje dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W rezultacie, zgodnie z tym poglądem, ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 K.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r., jednak pod warunkiem, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem.
W ocenie Kolegium w rozpatrywanym przypadku nawet zastosowanie tej liberalniejszej linii orzeczniczej nie pozwala na zmianę rozstrzygnięcia w sprawie. Babka strony jest wdową i ma jedną córkę – J. K., urodzoną w 1959r., zamieszkałą wraz z matką w [....]. Według złożonego przez tę osobę oświadczenia, nie jest ona w stanie opiekować się matką z uwagi na stan zdrowia - choroba zwyrodnieniowa stawów i leukopemia. J. K. nie legitymuje się jednak orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które to orzeczenie, z przyczyn zdrowotnych, a tym samym obiektywnych, wykluczałoby możliwość sprawowania opieki. Na potwierdzenie stanu zdrowia wymienionej przekazano jedynie kopie wyników badań lekarskich (RTG, skierowanie na zabiegi rehabilitacyjne) i zaświadczenie lekarskie lekarza rodzinnego z dnia 1 kwietnia 2021r. Poza tym, babka wnioskodawczyni nie jest osobą leżącą, ma zaburzenia natury psychiatrycznej, zaniki pamięci i demencję. Porusza się sama po domu, lecz ma zaburzenia orientacji. Wymaga stałego nadzoru i pomocy w czynnościach życiowych. Czynności te aktualnie wykonuje wnuczka. W ocenie Kolegium, stan zdrowia babki strony jak i jej matki, nie wyklucza możliwości pomocy osobistej, gdyż koncentruje się ona w zasadzie na nadzorze i doraźnej pomocy, którą może wykonywać matka strony mimo istniejących schorzeń. Kolegium podniosło też, że brak jest przeszkód do tego aby matka strony uzyskała stosowne orzeczenie lekarskie wskazujące na stan zdrowia. W takim przypadku zaistnieją nowe okoliczności w sprawie, skutkujące możliwością ubiegania się ponownie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia z racji opieki nad babką.
Konkludując Kolegium wskazało, że pominięcie osób zobowiązanych do alimentacji z powodów niewskazanych wprost w ustawie nie jest działaniem właściwym i nie stanowi o dokonaniu wykładni celowościowej lub funkcjonalnej przepisów u.ś.r. Organy nie są natomiast władne do oceny stanu zdrowia osób zobowiązanych do alimentacji i dokonywania własnej oceny w przedmiocie tego, czy stan ten wypełnia hipotezę do uznania ich za osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając to na uwadze SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny wnuka względem babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dziecka.
K. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Kolegium, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że stan zdrowia T. T., jak i J. K., nie wyklucza możliwości sprawowania opieki przez J. K. nad T. T., gdyż koncentruje się ona w zasadzie na nadzorze i doraźnej pomocy, którą może wykonywać matka skarżącej mimo istniejących schorzeń, podczas gdy stan zdrowia T. T., jak i J. K. wyklucza możliwość sprawowania takiej opieki, która wymaga fizycznej pomocy podczas wykonywania bieżących czynności życia codziennego, w tym chodzenia, co skutkowało wadliwym niezastosowaniem art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.,
- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia odwołania, co skutkowało bezpodstawnym nie zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
W związku z powyższym, K. K. wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak też o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca podniosła, że jej babcia wymaga fizycznej pomocy podczas wykonywania bieżących czynności życia codziennego, w tym chodzenia, robienia zakupów, wykonywania prac porządkowych, udania się do lekarza lub ubrania się. Z kolei, J. K. jest osobą kwalifikującą się do operacji stawu biodrowego (wstawienie endoprotezy). Jej stan zdrowia powoduje, iż przez większość dnia jest ona osobą leżącą. Zwykłe zasady racjonalnego rozumowania oraz doświadczenia życiowego wskazują zaś, że osoba, która znajdująca się w ww. stanie lub, która będzie znajdować się w stanie leczenia pooperacyjnego, sama wymaga pomocy innych osób.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Podkreśliło, że w rozpatrywanym przypadku nie jest uzasadnione odstąpienie od wykładni językowej, gdyż daje ona jednoznaczne rezultaty. Interpretowanie zaś przepisu wbrew jego literalnemu brzmieniu prowadziłoby w istocie do stworzenia przez organ administracji publicznej odrębnej normy prawnej o treści sprzecznej z wyraźnym brzmieniem przepisu, do czego nie jest on uprawniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Niniejsza skarga kwestionuje decyzję administracyjną. Taką formę działania organu administracji publicznej jako przedmiot zaskarżenia wskazuje art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Kontrola sądowa odbywa się pod kątem zgodności z prawem, na co wskazuje brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), przy czym nie wszystkie uchybienia przepisom prawnym skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonej decyzji. O tym, czy taka eliminacja nastąpi przesądza treść art. 145 § 1 P.p.s.a., który w pkt 2 nakazuje stwierdzić nieważność decyzji w razie zauważenia przyczyn nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach. Z kolei, uchylenie decyzji w całości lub w części następuje, kiedy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Skarga złożona w rozpoznawanej sprawie została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a., bowiem Sąd dokonując kontroli w wyżej wskazanych granicach nie stwierdził, by organy dopuściły się naruszeń prawa.
Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią T. T. Organy I instancji ustalił, że podopieczna posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a opiekę nad nią sprawuje wnuczka K. K. Zwrócił uwagę, że daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie da się ustalić, co wskazuje na zaistnienie przeszkody w przyznaniu świadczenia, określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poza tym, Burmistrz podniósł, że w pierwszej kolejności zobowiązana alimentacyjnie wobec T. T. jest jej córka J. K., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności, co przesądza o niemożności przyznania świadczenia z uwagi na art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.
Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne Kolegium nie zgodziło się z argumentacją Burmistrza co do zachodzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zauważyło, że Burmistrz nie uwzględnił treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104), w którym Trybunał uznał ten przepis za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. SKO podzieliło natomiast stanowisko Burmistrza co do zaistnienia w warunkach sprawy sytuacji określonej w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W odniesieniu do osób wymienionych w zacytowanym wyżej pkt 4, ale innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, art. 17 ust. 1a u.ś.r. przewiduje dodatkowe zastrzeżenie. Mianowicie, osoby te mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W niniejszej sprawie znaczenie ma pkt 2, bowiem wymagająca opieki tj. T. T. ma osobę zobowiązaną w stosunku do niej alimentacyjnie w pierwszej kolejności, a jest nią jej córka J. K., która jednak – jak tego wymaga wskazany przepis – nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na gruncie wskazanego unormowania ukształtowało się różniące się orzecznictwo sądowe, na co zwróciło uwagę Kolegium.
Wedle pierwszego z wyrażanych w tych orzeczeniach stanowisk, wykładnia powyższych uregulowań nie może zostać ograniczona jedynie do płaszczyzny językowej. Tego bowiem rodzaju mechaniczną i automatyczną interpretację unormowań art. 17 u.ś.r. należy uznać za niespełniającą standardów konstytucyjnych. Dlatego też, rezultaty wykładni językowej winny zostać wzmocnione i uzupełnione przez rezultaty wykładni systemowej, aksjologicznej i celowościowej. Podkreśla się, że skoro ustawodawca w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odwołał się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o obowiązku alimentacyjnym, to rolą organów rozpoznających sprawę o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest rozważenie przy ocenie kolejności podmiotów uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zasad odnoszących się do obowiązku alimentacyjnego, określonych w tym akcie. Istotne jest więc, by uwzględnić treść art. 129 k.r.o., według którego, obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (§ 1). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Ponadto, zgodnie z art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Ponadto, trzeba też zwrócić uwagę na art. 135 § 1 k.r.o., w myśl którego, zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego.
Mając na uwadze przedstawione przepisy prawne, sądy administracyjne wyraziły stanowisko, że przedmiotowe regulacje ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi. Zatem, umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji (tj. innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki) wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności pozostaje w sprzeczności z art. 132 k.r.o. Narusza również konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Powyższe skutkuje koniecznością ustalenia w konkretnej sprawie, czy osoby zobowiązane alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w bliższej kolejności przed osobami zobowiązanymi w dalszej kolejności są z obiektywnych przyczyn zdolne do sprawowania opieki. Przy czym, podkreśla się, że realizacja zobowiązania alimentacyjnego może nastąpić bądź przez opiekę osobistą bądź przez zapewnienie wykonywania usług opiekuńczych przez osobę trzecią [tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA): z 12.05.2017 r. I OSK 328/16, z 4.12.2020r. I OSK 1947/20].
Natomiast według drugiego ze stanowisk, jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wskazuje, że okolicznością, która umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż spokrewniona w stopniu pierwszym z osobą podopiecznego jest to, by osoba spokrewniona w stopniu pierwszym legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przesłankę sformalizowaną, podlegającą wykazaniu wskazanym, konkretnym dokumentem. Brzmienie tej regulacji nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym. Wątpliwości tych brak także ze względów systemowych, a to z uwagi na korelację z zasadami dotyczącymi pierwszeństwa obowiązku alimentacyjnego wynikającymi z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W art. 132 tego ostatniego aktu także mowa jest bowiem o tym, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności bądź też osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi. Przy czym, w przypadku obowiązku alimentacyjnego ustawodawca położył nacisk na wymiar finansowy i materialny, a w wypadku świadczenia pielęgnacyjnego na faktyczną i osobistą opiekę. Niepełnosprawność jest zaś okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co zbieżne jest z sytuacją opisaną w art. 132 K.r.o., kiedy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość obowiązkowi dostarczania środków utrzymania. Wedle tego stanowiska, regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi niewątpliwie kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Podkreśla się też, że przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają w żadnym wypadku względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może bowiem zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej. Kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, a udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Ponadto, zgodnie z Konstytucją RP, Państwo ma wobec rodziny określone obowiązki, co wynika np. z art. 18 czy art. 71 ust. 1 ustawy zasadniczej. Pierwszy z nich stanowi, że m. in. rodzina znajduje się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast, wedle drugiego, Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Przy czym zauważenia wymaga, że w myśl art. 81 Konstytucji RP, praw wynikających z powołanego art. 71 ust. 1 można dochodzić tylko w granicach określonych w ustawie. Tym samym, nie można stwierdzić, że wnuk osoby wymagającej opieki został zasadniczo wykluczony z grona osób uprawionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Aby jednak mógł uzyskać to świadczenie, musi zostać spełniona dodatkowa (tj. oprócz tych wynikających z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r.) przesłanka, w postaci legitymowania się przez osobę zobowiązaną alimentacyjnie wobec podopiecznego w bliższej kolejności orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kryterium to uwzględnia stan rodziny jako całości, bowiem związane jest ze stanem zdrowia kolejnych jej członków. Dlatego też, uznaje się, że dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają w istocie rezultat wykładni językowej (por. wyroki NSA: z 24.02.2021 r. I OSK 2392/20, z 26.08.2021 r. I OSK 475/21).
Niezależnie jednak od opowiedzenia się za którymkolwiek z tych wyżej powołanych stanowisk, słusznie rozpoznające niniejszą sprawę Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku.
Niesporne jest w sprawie, że T. T. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a opiekę nad nią sprawuje jej wnuczka – skarżąca K. K. Okolicznością bezsporną jest również to, że podopieczna ma córkę J. K., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kluczowe jest natomiast rozstrzygnięcie, czy skarżąca jako osoba zobowiązana alimentacyjnie wobec swojej babci w dalszej - tj. po swojej matce – kolejności, jest uprawniona do uzyskania w związku z wykonywanymi w stosunku do babci czynnościami opiekuńczymi wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z przeprowadzonego w sprawie w dniu 29 marca 2021r. wywiadu środowiskowego, który stanowi bez wątpienia istotny dowód w tego rodzaju sprawach (gdzie pracownik opieki społecznej jest w stanie naocznie stwierdzić pewne fakty), T. T. ma objawy demencji starczej, zaniki pamięci i zaburzenia orientacji. Po mieszkaniu porusza się sama, jednak często nie jest w stanie trafić do szukanego pomieszczenia. W nocy krzyczy, a w dzień woła i bije, jak też niszczy sprzęty domowe, próbuje spożyć środki chemiczne używane do czyszczenia. Z tego powodu wymaga, w ocenie przeprowadzającego wywiad, stałego nadzoru we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Takiej pomocy udziela wymienionej jej wnuczka – skarżąca. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się również dokumenty wskazujące na fakt realizacji i konieczność dalszego korzystania przez J. K. z zabiegów rehabilitacyjnych w związku z problemami zdrowotnymi dotyczącymi stawów. Są też wyniki dwóch badań radiologicznych potwierdzających wskazane trudności zdrowotne. Natomiast, ze złożonego przez wnioskodawczynię oświadczenia wynika, że jej babcia ma silną demencję, urojenia, halucynacje, nie odróżnia osób, często nawołuje lub krzyczy, niszczy różne przedmioty; raz na dzień bądź dwa dni babcia przewraca się, a wtedy, by pomóc jej wstać konieczne są dwie osoby.
W oparciu o te dane SKO wyprowadziło słuszny wniosek, że brak jest podstaw do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Dopuszczając stanowisko, że nie tylko fakt dysponowania przez osobę zobowiązaną alimentacyjnie w pierwszej kolejności orzeczeniem o jej znacznym stopniu niepełnosprawności otwiera drogę do uzyskania przedmiotowego świadczenia następnej osobie, na której ten obowiązek spoczywa, należy podnieść, że okoliczności, które uniemożliwiają sprawowanie opieki muszą być obiektywne. Winny być zatem niezależne, nie wynikające z woli danej osoby. Powyższe podlega zaś ocenie w kontekście uwarunkowań konkretnej sprawy tak, by wydana decyzja w jak najpełniejszy sposób była adekwatna do rzeczywistej sytuacji danej rodziny. Jak już wyżej zaznaczono, babcia skarżącej nie jest osobą leżącą, przy której wykonywanie czynności opiekuńczych wiązałoby się niewątpliwie ze znacznym wysiłkiem fizycznym. Wykazuje ona demencję starczą i zaburzenia orientacji, przez co wymaga stałego nadzoru w codziennych czynnościach. Natomiast mieszkająca z nią córka J. K. ma niewątpliwie problemy zdrowotne, jednak w kontekście wskazanego wyżej zakresu opieki, której wymaga jej matka, nie można stwierdzić, że nie jest ona w stanie opieki tej zapewnić. Poza tym, wedle oświadczenia skarżącej, gdy babcia się przewróci, wskazana jest pomoc wykonywana przez dwie osoby co oznacza, że skarżąca usiłując podnieść babcię, korzysta jeszcze ze wsparcia matki J. K. Trudno więc w takiej sytuacji przyjąć, że zostało wykazane, iż J. K. nie jest w stanie z obiektywnych przyczyn sprawować opieki nad swoją matką. W ocenie Sądu, to zaś skarżąca winna w tym zakresie wykazać się aktywnością poprzez przedłożenie istotnych w sprawie dokumentów. Te dotychczas przedłożone nie dowodzą braku możliwości wykonywania czynności opiekuńczych.
Podnieść w tym miejscu trzeba, że organy nie poprzestały w przedmiotowej sprawie na literalnym brzmieniu istotnych w sprawie przepisów, lecz dokonały także ich wykładni celowościowej. Wbrew oczekiwaniu skarżącej - z uwagi na ustalone w sprawie okoliczności faktyczne - nie mogła ona jednak skutkować przyznaniem jej wnioskowanego świadczenia.
W tym miejscu Sąd wskazuje jeszcze na słuszność stanowiska Kolegium co do braku istnienia w niniejszej sprawie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zawarta w tym przepisie regulacja została zbadana przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego orzeczenia jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, czyli po ukończeniu 18. roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wprawdzie, wskazany wyrok nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji, podmioty rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyroki NSA: z 5.12.2017 r. I OSK 1079/17, 26.04.2019 r. I OSK 8/19).
Ze względu więc na fakt, że J. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie istnieją w sprawie żadne obiektywne przyczyny niemożności sprawowania przez nią opieki nad matką T. T., a przynajmniej nie zostały one wykazane, orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.