II SA/RZ 1116/22

II SA/Rz 1116/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 14 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2023 r. sprawy ze skargi Z. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2022 r. nr [....] w przedmiocie wyrażenia zgody na połączenie spółek - skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta [...] (dalej: "Rada Miasta", "Organ") z [...] lipca 2022 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na połączenie spółek.
Kwestionowana uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f i h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z poźn. zm.; dalej: "u.g.n.") oraz art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1526 z poźn.zm.; dalej: "k.s.h.").
Powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył Z. [...] (dalej: "Strona skarżąca", "Z."), zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2022 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 854; dalej: "ustawa o związkach zawodowych"), tj. pominięcie w procesie legislacyjnym organizacji związkowych, poprzez brak zwrócenia się o wymaganą prawem opinię.
Wobec tak sformułowanego zarzutu Strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Z. podniósł, że Burmistrz Miasta [...] jako organ inicjujący procedurę legislacyjną nie dopełnił obowiązku konsultacji z reprezentatywną organizacją związkową, który to obowiązek wynika z art. 19 § 2 ustawy o związkach zawodowych. Natomiast [...] jest reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu przepisów ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, posiada uprawnienie do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.
W ocenie Strony skarżącej przedmiotowa uchwała w wyniku uchybienia procedurze konsultacji, poprzez niedopełnienie obowiązku zwrócenia się o opinię, obarczona jest istotną wadą prawną, gdyż Z. został pozbawiony jednego z podstawowych praw przysługujących związkom zawodowym. Tym samym doszło do braku przedstawienia opinii przedstawicieli pracowników w zakresie możliwych następstw łączenia zakładów pracy w aspekcie praw i obowiązków pracowniczych.
Zdaniem Z. w wyniku łączenia podmiotów musi dojść do zmian organizacyjnych w zakresie warunków pracy, w tym obawą przed zwolnieniami pracowników, istnieje również poważna obawa, że dojdzie do zmian w zakresie miejsca pracy, zajmowanych stanowisk oraz wysokości otrzymywanego wynagrodzenia, w tym elementów wynagradzania (tzw. dodatków), gdyż w obu podmiotach obowiązują odrębne, różniące się między sobą wewnątrzzakładowe źródła prawa pracy.
Strona skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała oraz jej uzasadnienie nie wskazują żadnych zasad i następstw obowiązujących praw i obowiązków pracowniczych, jak i na ich przyszłe obowiązywanie. Zdaniem Strony skarżącej w związku z zaskarżoną uchwałą powstaje szereg pytań dotyczących przyszłego funkcjonowania obydwu podmiotów w zakresie ich podstawowej działalności, jak i prowadzonej dodatkowej działalności w nowej formule, tj. po połączeniu. Z. zwrócił również uwagę, że w zakresie podstawowej działalności łączone podmioty świadczą całkowicie różne zadania na rzecz mieszkańców miasta [...] i okolicznych miejscowości. P. w [...] Sp. z o.o. dostarcza wodę i odbiera ścieki, natomiast M. Sp. z o.o. świadczy publiczny transport zbiorowy. Z. poddał pod wątpliwość funkcjonowanie nowego rozwiązania dotyczącego dostępności do tych usług w momencie połączenia Spółek i wprowadzonych zmian organizacyjnych, skoro dojdzie do likwidacji jednego z podmiotów (M. Sp. z o.o. w [...]).
Z. wskazał również, że przedmiotowa uchwała w swoich skutkach obejmuje wszystkich mieszkańców [...] i okolicznych miejscowości, zatem jest to akt prawa miejscowego. Strona skarżąca podniosła, że przedmiotowa uchwała wzbudza szereg wątpliwości, które wymagają wyjaśnienia, zatem przewidziana prawem procedura konsultacji jest okolicznością dającą możliwość wyjaśnienia wielu niejasności i odpowiedzi na powstałe pytania.
W ocenie Z. w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia procedury legislacyjnej, naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, co narusza również jedną z fundamentalnych zasad Unii Europejskiej, jaką jest propagowanie dialogu społecznego i angażowania partnerów społecznych w czynnym uczestnictwie w procesach legislacyjnych i gospodarczych. Dialog ma być rozwijany i wspierany, stanowić podstawę konkurencyjnej społecznej gospodarki rynkowej, o czym mowa m.in. w Unijnej Deklaracji z Porto z 8 maja 2021 r., co znajduje oparcie w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z Lizbony z 2007 r.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej.
W uzasadnieniu Organ wskazał, że procedurze określonej w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych nie podlegają akty, które mają charakter indywidualny, wewnętrzny i organizacyjny. Zaskarżana uchwała jest indywidualnym aktem organizacyjnym, nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie jest aktem prawa miejscowego, a także nie wywołuje skutków zewnętrznych.
W ocenie Organu zgodnie z zaskarżoną uchwałą połączenie spółek komunalnych polega na przeniesieniu całego majątku spółki przejmowanej, tj. M. Sp. z o.o. w [...] na spółkę przejmującą, tj. P. w [...] Sp. z o.o. Konsekwencją połączenia Spółek w ww. trybie, jak również zasady sukcesji generalnej wyrażonej w art. 494 k.s.h., jest utrata bytu prawnego jedynie przez spółkę przejmowaną, w której wszystkie prawa i obowiązki wstępuje spółka przejmująca, co następuje z chwilą połączenia. Spółka przejmująca nadal istnieje jako odrębny podmiot, a wszelkie nabyte przez nią przed połączeniem prawa, pozostają przy tej spółce.
Organ zwrócił uwagę, że połączenie Spółek stanowi przypadek przejścia zakładu pracy, o którym mowa w art. 231 k.p., dlatego też w tym przypadku regulacje art. 231 k.p. w pełni obowiązują. Przepis ten nie wprowadza wyłomu od generalnej zasady sukcesji uniwersalnej, ale przyznaje pracownikom szczególne uprawnienia, pozwalające ocenić sytuację i podjąć świadomą decyzję co do kontynuowania zatrudnienia w spółce przejmującej przy zachowaniu zasady, że przejście zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę nie może stanowić przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie przez pracodawcę stosunku pracy.
Zaskarżona uchwała jest sprawą z zakresu prawa wewnętrznie obowiązującego, dotyczy wyłącznie spółek, których połączenie dotyczy. W ocenie Rady Miasta Strona skarżąca nie wykazała by zaskarżona uchwała wymagała obrony praw osób zatrudnionych, czy też dokonywała ograniczeń w zakresie dostępności do świadczonych usług. Zgłaszane przez nią wątpliwości w świetle obowiązujących regulacji Kodeksu spółek handlowych nie odpowiadają prawdzie. Zatem skoro Strona skarżąca nie wykazała by zaskarżona uchwała była aktem prawnym w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych to brak jest obowiązku konsultowania podjętej uchwały ze związkami zawodowymi w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a."). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.)
Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd nie ocenia natomiast celowości ani też zgodności z zasadami współżycia społecznego uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego.
Odnośnie aktów organów samorządu, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu.
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta [...] z [...] lipca 2022 r., Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na połączenie spółek.
Oceniając zaskarżoną uchwałę w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa.
Jak wynika z akt, uchwała została podjęta na sesji nadzwyczajnej Rady Miasta [...] w dniu [...] lipca 2022 r., zwołanej na wniosek Burmistrza Miasta [...]. Została objęta pkt 1 porządku i dotyczyła połączenia spółek komunalnych M. sp. z o.o. i P. sp. z o.o.
Z protokołu posiedzenia wynika, że projekt uchwały poddano dyskusji. W głosowaniu wzięło udział 17 radnych z czego 11 głosowało za, 5 przeciw, 1 wtrzymał się od głosowania.
Sąd stwierdza, że uchwała została podjęta w ramach upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, jak również wynikającego z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ), w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego tworzą, łączą, i likwidują m.in. gminne jednostki budżetowe.
O terminie posiedzenia, jak i porządku obrad radni zostali powiadomieni elektronicznie w dniu 13 lipca 2022 r.
Zgodnie z § 54 ust. 5 statutu Gminy Miejskiej [...]: o terminie, miejscu i proponowanym porządku sesyjnym powiadamia się Radnych i Przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, najpóźniej na 7 dni przed terminem obrad za pomocą listów poleconych lub w inny skuteczny sposób. Wraz z powiadomieniem, przesyła się materiały dotyczące sesji. Z kolei zgodnie z ust 7 tego przepisu w razie niedotrzymania terminów, o jakich mowa w ust. 5 i 6 Rada może podjąć uchwałę o odroczeniu sesji i wyznaczyć nowy termin jej odbycia. Wniosek o odroczenie sesji może być zgłoszony przez Radnego tylko na początku obrad, przed głosowaniem nad ewentualnym wnioskiem o zmianę porządku obrad. Jak wynika z protokołu taki wniosek nie został zgłoszony.
Uchwała została również podjęta zwykłą większością głosów, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.s.g.
W świetle powyższego Sąd stwierdza, że zostały zachowane warunki formalne do podjęcia uchwały, które co należy podkreślić nie były kwestionowane.
Przechodząc zatem do zasadniczego zarzutu skargi, jakim jest pominięcie organizacji związkowej przy podejmowaniu uchwały o połączeniu spółek komunalnych wyjść należy od przepisu, który stanowi podstawę złożonego żądania.
Jedyną podstawę prawną do oceny żądań, a następnie zarzutów stanowił art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ( Dz.U. z 2022 r., poz. 854).
Zgodnie z tym przepisem:
1. Organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.
Z. [...] twierdzi, że jako reprezentatywna organizacja związkowa w rozumieniu przepisów ustawy o Radzie Dialogu Społecznego posiada uprawnienie do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, a co za tym idzie także podjętej uchwały.
Z cytowanego przepisu wynika, że prawo do opiniowania przysługuje organizacjom związkowym reprezentatywnym i dotyczy aktów prawnych.
O ile Sąd nie ma wątpliwości i strona skarżąca to wykazała, że jest organizacją reprezentatywną, o tyle jednak nie została spełniona druga konieczna przesłanka, a mianowicie uchwała, której opiniowania strona skarżąca się domagała nie ma charakteru aktu prawnego.
Pojęciem aktu prawnego posługują się przepisy prawa, ale nie ustanawiają definicji ustawowej tego pojęcia. Tak np. pojęcie aktu prawnego przejmuje ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz.1461). Ustawa ta nie definiuje pojęcia aktu prawnego, co jak podkreślił NSA w wyroku z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 332/05, potwierdza potrzebę analizowania treści pojęcia w odniesieniu do konkretnego przypadku. Ponieważ organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, każdy ich akt musi być uznany za akt prawny, ale tak szerokie rozumienie tego pojęcia musi być doprecyzowane w odniesieniu do konkretnej regulacji, w tym przypadku przepisów ustawy o związkach zawodowych, przepisów u.s.g. i przepisów ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ( Dz.U. z 2021 r., poz. 679).
W doktrynie prawa administracyjnego klasyfikuje się formy działania władzy publicznej na czynności prawne i działania faktyczne. Czynności prawne dzieli się na akty generalne i akty indywidualne. Do aktów generalnych zalicza się w sferze zewnętrznej działania władzy publicznej przepisy powszechnie obowiązujące, w układzie zaś wewnętrznym: instrukcje, zarządzenia wewnętrzne, regulaminy. Cechą aktów generalnych jest regulacja ogólna, nie skierowana na indywidualnie oznaczoną sytuację prawną. Akty indywidualne (akty administracyjne), których cechą jest wywołanie konkretne, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, można sklasyfikować na akty indywidualne zewnętrzne i akty indywidualne wewnętrzne. Akty indywidualne zewnętrzne podejmowane są w formie decyzji administracyjnej, w unormowanym przepisami prawa procesowego trybie. Akty indywidualne zewnętrzne mają zatem jednolity charakter: decyzji administracyjnej. Akty indywidualne wewnętrzne nie mają jednolitego charakteru, są one skierowane do podległych jednostek organizacyjnych i podległych pracowników, a zatem mogą dotyczyć regulacji organizacyjnych, mogą przybierać postać polecenia służbowego.
Zgodnie z ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1 591 ze zm.) podstawową formą działania rady gminy (jako organu kolegialnego) są uchwały (art. 14). Podejmowane przez radę gminy uchwały nie mają jednolitego charakteru. Rada gminy może podejmować uchwały będące aktami generalnymi oraz uchwały będące aktami indywidualnymi. Do aktów generalnych należy zaliczyć stanowienie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, wydawanie innego rodzaju aktów prawnych, jak np. podejmowanie uchwał określających zasady nabywania, zbywania nieruchomości, uchwalanie programów gospodarczych. Rada gminy podejmuje również uchwały będące aktami indywidualnymi, np. uchwała o powołaniu i odwołaniu skarbnika, uchwała o utworzeniu lub likwidacji przedsiębiorstwa, zakładu lub innej jednostki organizacyjnej.
Objęcie różnych form działania rady gminy jednym pojęciem uchwały, nie może prowadzić do tego, że nie różnicuje się trybu podejmowania określonego rodzaju uchwał, wprowadzając jednolite wymagania w tym zakresie.
To zróżnicowanie rodzaju podejmowanych przez radę gminy uchwał musi być uwzględnione przy określeniu zakresu obowiązku wypływającego z art. 19 ust. 2 powołanej ustawy o związkach zawodowych. Obowiązek współdziałania rady gminy z organizacją związkową reprezentatywną dotyczy podejmowania uchwał o charakterze aktu generalnego.
Za taką wykładnią przemawia to, że powołana ustawa o związkach zawodowych w art. 1 ust. 1 stanowi, że "Związek zawodowy jest dobrowolną i samorządową organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych". W dalszej regulacji powołana ustawa o związkach zawodowych stanowi "związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby (...), a także bronią ich godności, praw i interesów materialnych i moralnych, zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4)", "Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku" (art. 6), "W zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej (art. 7 ust. 1). "W sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków. Na wniosek pracownika nie zrzeszonego związek zawodowy może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy" (art. 7 ust. 2). Związki zawodowe wykonują swoje ustawowe zadania w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych w formie współdziałania w prawie stanowienia aktów prawnych oraz w formie obrony interesów indywidualnych pracowników. Przepisy powołanej ustawy o związkach zawodowych są podstawą do rozróżnienia tych form wykonania zadań przez związek zawodowy.
Obowiązek współdziałania ograniczyć zatem należy do podejmowania aktów generalnych, których przedmiotem jest regulacja w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, dotyczą nieokreślonej grupy ludzi pracy. Akt indywidualny, który pośrednio wpływa na interes zawodowy i socjalny określonej grupy ludzi pracy może być przedmiotem zaskarżenia przez związek zawodowy na podstawie przepisów prawa we właściwym trybie (art. 23 ust. 2 powołanej ustawy o związkach zawodowych).
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażenia ich w majątek". Według art. 6 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 679) "Organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogą powoływać, likwidować lub przekształcać komunalne zakłady budżetowe (...)". Według art. 16 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634): organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tworzy, łączy, przekształca w inną formę organizacyjno-prawną i likwiduje samorządowy zakład budżetowy.
Uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest aktem indywidualnym organizacyjnym. Taki charakter ma zaskarżona uchwała, która w § 1 rozstrzyga o wyrażeniu zgody na połączenie spółek komunalnych.
Zaprezentowany przez Sąd pogląd dominuje aktualnie w orzecznictwie. Sądy niemal jednomyślnie przyjmują, że uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 335/05, z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 332/05, z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 807/09, Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1968/16 i I OSK 2419/16).
W odniesieniu z kolei do powołanego przez stronę skarżącą wyroku NSA z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2637/17 stwierdzić należy, że dotyczył on połącznia szpitali, gdzie adresatami uchwały są nie tylko dwa podmioty - jednostki organizacyjne podlegające połączeniu, ale również abstrakcyjna grupa podmiotów korzystających z usług zakładów opieki zdrowotnej w formie dotychczasowej, jak również uprawnionych do korzystania z tych usług publicznie dostępnych, które będą świadczone w nowej formie.
Mając to wszystko na uwadze Sąd ocenił skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.