II SA/Rz 1107/22

II SA/Rz 1107/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 111
art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 27 czerwca 2022 r. nr SKO.4115.603.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącego I. B. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I.B. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 27 czerwca 2022 r. nr SKO.4115.603.2022 wydana w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej: "k.p.a.").
Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wnioskiem z 8 września 2021 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M.B.
Po jego rozpoznaniu decyzją z 2 listopada 2021 r. nr ŚR.PK-5211-113/21 Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że powodem odmowy jest okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia, istnieje możliwość uczynienia zadość obowiązkowi alimentacyjnemu względem rodzica osób z pierwszego kręgu alimentacji oraz wnioskodawca ma ustalone prawo do renty.
Na skutek złożonego odwołania ostateczną decyzją z 10 stycznia 2022 r. nr SKO.4115.1433.2021 SKO w Przemyślu postanowiło:
1. uchylić w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 listopada 2021 r. nr ŚR.PK- 5211-113/21;
2. przyznać I.B. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności M.B.na okres: od dnia [...] - na stałe.
W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu wskazaną na wstępie decyzją z 27 czerwca 2022 r. nr SKO.4115.603.2022 stwierdziło nieważność własnej decyzji z 10 stycznia 2022 r. nr SKO.4115.1433.2021, jako rażąco naruszającej prawo.
Kolegium wywiodło, że zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, że I.B. jest uprawniony do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i aktualnie pobiera świadczenie. Dopóki nie przedłoży decyzji stosownego organu rentowego o zawieszeniu wypłaty renty zachodzić będzie zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty. Powyższe skutkuje koniecznością odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tej przyczyny SKO uznało decyzję własną z 10 stycznia 2022 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, co obligowało do stwierdzenia jej nieważności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję złożył I.B. – reprezentowany przez pełnomocnika adw. K.G. i zawnioskował o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 stycznia 2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych podczas gdy taka sytuacja nie zachodzi, gdyż obecnie istnieje spór co do wykładni treści ww. przepisu.
Skarżący zauważył, że w aktualnie obowiązujących przepisach (w literalnym brzmieniu) brak jest regulacji - odnoszącej się do osób spełniających przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy - uzależniającej przyznanie im pierwszego świadczenia od skutecznej rezygnacji z renty. Brak jest również regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia.
Skarżący wskazał, że niniejsza sprawa, wpisuje się wprost w kontekst prawny objęty skutkami wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17. W wyroku tym stwierdzono w punkcie I., że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zaś w punkcie II, że przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być odczytywana w ten sposób, że zawarte w niej wyłączenie przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym ustalone prawo do wskazanych w tym przepisie świadczeń, nie obejmuje sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zestawienie treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i sentencji wyroku SK 2/17 nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości. Zdaniem skarżącego wobec braku jakiegokolwiek innego przepisu szczególnego regulującego sytuację prawną osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w zakresie przysługiwania im uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jak też przepisów uzależniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od sytuacji majątkowej osoby uprawnionej, względnie braku osiągania przez nią dochodów ze źródeł innych niż zatrudnienie lub inna praca zarobkowa bądź źródła wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., uznać należy, że osoby mające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, to jest po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r. i w wysokości wynikającej z jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 3 u.ś.r.
W ocenie skarżącego nie jest zasadne twierdzenie, że decyzja z 10 stycznia 2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium zawnioskowało o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach ww. kognicji, kontrola legalności działań organu wykazała zasadność wyniesionej skargi.
Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., może być ona rozpoznana w takim trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ skarżący wystąpił z wnioskiem, o którym wyżej mowa, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, przepis ww. znalazł zastosowanie.
Przechodząc do oceny zasadności samej skargi, wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 27 czerwca 2022 r., w której organ działając z urzędu, stwierdził nieważność własnej decyzji z 10 stycznia 2022 r. w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 listopada 2021 r. nr ŚR.PK- 5211-113/21 oraz przyznania I.B. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności M.B. na okres: od dnia [...] - na stałe.
Podlegająca kontroli w przedmiotowej sprawie decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy ponad wszelką wątpliwość zostanie ustalone, że decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dodać należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji winny być interpretowane ściśle, a ustalenie, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich, wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Skuteczność zarzutów wywodzonych z art. 156 § 1 k.p.a. zależy od wykazania szczególnej wadliwości decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, co wiąże się z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uregulowaną w art. 16 k.p.a. Z zasady tej wynika, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji oparta jest m.in. na przesłance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z podstaw wyliczonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. zwanej dalej: "k.p.a."). Organ administracji publicznej, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyr. NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1; wyr. SN z 7.3.1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, Nr 18, poz. 258).
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Natomiast wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1961/20, opubl. w Legalis nr 2535740).
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 stycznia 2022 r. w części dotyczącej przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego organ upatruje w wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd zauważa, że stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wymaga ustalenia łącznie trzech przesłanek, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną.
Podkreślić zarazem należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 281/21, opubl. w Legalis nr 2548291).
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka jawna oczywistość sprzeczności przepisu prawa materialnego, stanowiąca podstawę do uznania wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, nie zachodzi. Sąd nie podziela poglądu organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepis materialnoprawny zastosowany w decyzji Kolegium z dnia 10 stycznia 2022 r. nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych.
Rzecz dotyczy art. 17 ust. 5 lit. a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej: "u.ś.r") który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Istota problemu prawnego, który wynika ze stosowania przez organy ww. przepisu, a który dotyczy także niniejszej sprawy, polega na konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Problem ww był już wielokrotnie analizowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno – rentowych i świadczeń rodzinnych.
Poglądy prawne, we wskazanej mierze ewoluowały w orzecznictwie (zob. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i z 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19, wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 676/19, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19, z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). Akcentowana jest w tych poglądach, potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej systemowej. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, który także zwracał uwagę na potrzebę posiłkowania się wykładnią celowościową w stosowaniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Intencją ustawodawcy wprowadzającego ww. wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.
Należy podkreślić, że w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia 10 stycznia 2022 r. przyznającej świadczenie pielęgnacyjne powołało ono, jako podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17.
Wydanie przez TK wyroku w sprawie SK 2/17 nie przecięło wątpliwości interpretacyjnych art. 17 u.ś.r. w omawianym zakresie, nawet w orzecznictwie NSA.
Przykładowo ilustracją jednego z ukształtowanych w tym zakresie poglądów jest wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2022 r., I OSK 2052/21. W wyroku tym NSA stwierdził, że: "Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (OTK ZU A/2019, poz. 36, Dz. U. z 2019 r., poz. 1257) stwierdził w punkcie I, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zaś w punkcie II, że przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok o sygn. akt SK 2/17 opublikowany został dnia 8 lipca 2019 r. w Dzienniku Ustaw pod poz. 1257, w związku z czym od dnia 9 stycznia 2020 r. norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być odczytywana w ten sposób, iż zawarte w niej wyłączenie przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym ustalone prawo do wskazanych w tym przepisie świadczeń, nie obejmuje sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zestawienie treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy i sentencji wyroku o sygn. akt SK 2/17 nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości.
Przypomnienia w tym miejscu wymaga, iż zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a skutkiem prawnym stwierdzenia niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP jest utrata mocy obowiązującej tego aktu. Z powszechnego charakteru wyroków Trybunału Konstytucyjnego, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i utraty mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), wynika, że możliwość rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem derogowanego przepisu odnosi się zasadniczo do wszystkich spraw, w których niekonstytucyjny przepis był podstawą orzeczenia o prawach osób uprawnionych, bez względu na to, kto i w jakim trybie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim żądaniem. Na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy nie jest przy tym konieczne czynienie rozważań dotyczących kwestii obowiązywania spornej regulacji w okresie pomiędzy ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego a upływem wskazanego w nim terminu odroczenia utraty mocy obowiązującej sprzecznej z Konstytucją regulacji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na brak jakiegokolwiek innego przepisu szczególnego regulującego sytuację prawną osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w zakresie przysługiwania im uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jak też przepisów uzależniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od sytuacji majątkowej osoby uprawnionej, względnie braku osiągania przez nią dochodów ze źródeł innych niż zatrudnienie lub inna praca zarobkowa bądź źródła wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczenia rodzinnych, uznać należy, iż osoby mające ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, to jest po spełnieniu wymogów wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Ponadto zauważenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 odroczył utratę mocy obowiązującej uznanego za niekonstytucyjny przepisu o sześć miesięcy uznając, że wydanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność zaskarżonego przepisu z Konstytucją RP będzie skutkowało koniecznością poczynienia przez Skarb Państwa znacznych nakładów, które nie zostały ujęte w obowiązującej ustawie budżetowej. W ocenie bowiem Trybunału Konstytucyjnego w związku z utratą mocy obowiązującej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych potencjalnie nieodzowna stać się miała wypłata świadczenia pielęgnacyjnego osobom znajdującym się w tożsamej sytuacji jak skarżąca. Jednak pomimo upływu wskazanego wyżej terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, prawodawca nie wprowadził w ustawie o świadczeniach rodzinnych jakichkolwiek regulacji ograniczających wysokość świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę a mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Nadmienić również wypada, że nie dodał także świadczenia pielęgnacyjnego do katalogu świadczeń, które powodują automatyczne zmniejszenie (zawieszenie) emerytur i rent – zob. art. 104 (zwłaszcza art. 104 ust. 6) ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504 z późn. zm.).
Jak już podkreślono wyżej, wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest w swej sentencji jednoznaczny. Wyraźnie wskazuje, że utraciła moc regulacja czyniąca prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (opiekuna) negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, uprawniony do takiej renty ma po prostu prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Za taki stan rzeczy ponosi odpowiedzialność prawodawca. Po wydaniu ww. wyroku nie wprowadzono bowiem ustawowych rozwiązań regulujących specyficzny status opiekunów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego posiadających jednocześnie rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Należy więc przyjąć, że obecnie uprawnienia takich osób wynikają wprost z zestawienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z sentencją wyroku o sygn. akt SK 2/17".
Odmienne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., I OSK 247/22. Sąd ten stwierdził, że "podstawowym w tym kontekście zagadnieniem jest, wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 2/17, na jakich zasadach prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje opiekunowi osoby niepełnosprawnej, który pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Jakkolwiek prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało uzależnione od sytuacji majątkowej rodziny czy osoby wnioskującej o świadczenie, na co zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, to należy odróżnić dochody uzyskiwane z praw majątkowych i kapitału od dochodów wypłacanych ze środków publicznych. Jak zauważył TK w wyroku SK 2/17 (pkt 3.1 uzasadnienia), świadczenie pielęgnacyjne jest właśnie formą redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu I instancji bazuje na wykładni systemowej i celowościowej i nie pomija skutków wskazanego wyroku TK. Wyrok ten rozstrzygnął kwestię konstytucyjności wyłącznie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Wyrok TK o sygn. SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (zob. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Studia Iuridica Lublinensia" 2016, nr 3, s. 990). Wyrok SK 2/17 dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów.
Wydanie wyroku zakresowego w sprawie o sygn. SK 2/17 nie było przy tym skutkiem uznania przez Trybunał, że w pozostałym zakresie podmiotowym przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Wyraźnie TK zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
W piśmiennictwie dostrzega się, że wyroki zakresowe pociągają za sobą pewne komplikacje w procesie stosowania prawa, rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z Konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy (tak T. Woś, Wyroki interpretacyjne..., op. cit., s. 992). Taka sytuacja ma także miejsce w analizowanym przypadku.
Wyrok TK o sygn. SK 2/17 usuwa z sytemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa. Trybunał Konstytucyjny, jako "prawodawca negatywny" takich rozwiązań wyrokiem wprowadzić nie mógł, co nie niweczy tego, że orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez TK w uzasadnieniu wyroku, stwierdzono w nim, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia".
Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem TK jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego, funkcjonalnego.
Jak wyżej wskazano, wyrok SK 2/17 nie oznacza, że w pozostałym zakresie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy uznawać za zgodny z Konstytucją. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę na potrzebę uwzględniania kontekstu konstytucyjnego przy wykładni tego przepisu, w szczególności w odniesieniu do osób uprawnionych do emerytury, co skutkowało przyjęciem, że osoby takie (prawnie nie ograniczone w możliwości podjęcia zatrudnienia), nie są pozbawione możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Jest to stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku SK 2/17, w którym wskazano, że osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc – a zatem jest w stanie – faktycznie pracować. Co istotne, nie istnieją również legislacyjne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie. Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu przez nie świadczenia. Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103-106 ustawy emerytalno-rentowej. Zdaniem Trybunału, "wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne".
Osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, znajdują się w analogicznej sytuacji względem siebie, a nie tylko względem opiekunów nie posiadających uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że – tak jak to przyjął Sąd I instancji, wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku)".
Wskazywana odmienność poglądów prezentowanych na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., oznacza, że przy stosowaniu tego przepisu nasuwają się poważne różnice stanowisk i to w zakresie zasadniczym, poddanym badaniu przez organ w ramach wydania zaskarżonej decyzji. Odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej, oznacza, że wskazany przepis wymaga ustalenia treści z potrzebą podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.
Tymczasem różnice w wykładni prawa albo interpretacji przepisów nie leżą w sferze postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, albowiem sfera różnic wykładni prawa czy jego interpretacji nie może stanowić przedmiotu rażącego naruszenia prawa, a zatem wymyka się z zakresu regulacji zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W grupie rażącego naruszenia prawa nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, ponieważ chodzi o oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społeczne (por. wyroki NSA: z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; z 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70; z 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101; oraz Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz bieżący do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010).
Kierując się powyższym Sąd uznał, że zaistniałe w praktyce różnice w wykładni art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r., powodują że w badanej przez organ sprawie, przy uwzględnieniu występującego w niej stanu faktycznego, nie występuje przypadek wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kolegium naruszyły przepisy z art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu, który skutkuje potrzebą ich uchylenia.
Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie uwzględnienie powyższej oceny Sądu, w tym w szczególności co do charakteru art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w kontekście możliwości jego naruszenia w badanej sprawie w sposób rażący (art. 156 § 1 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze Sąd, uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego zasądzonych od organu na rzecz skarżącego, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.