II SA/RZ 1104/22

II SA/Rz 1104/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 4 pkt 16, art. 124 ust. 4, art. 128 ust. 4, art. 130 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2021 poz 555
§ 43 ust. 1 i ust. 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant sekretarz sadowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi "A" S.A. Oddział [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 4 lipca 2022 r. nr N-III.7570.2.21.2022 w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia 28 lutego 2022 r. nr GN.6821.1.15.2022; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej "A" S.A. Oddział [...] kwotę 4183 zł /słownie: cztery tysiące sto osiemdziesiąt trzy złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1104/22
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 4 lipca 2022r. nr N-III.7570.2.21.2022, Wojewoda Podkarpacki, po rozpoznaniu odwołania A. S.A zs. w [...], Oddział w [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 28 lutego 2022 r. nr GN.6821.1.15.2022 w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Starosta [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3780 ha, poprzez udzielenie A. S.A. zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV łączącej GPZ [...] EC z linią 110 kV relacji [...].
Przebieg odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, łączącej GPZ [...] EC z linią 110 kV relacji [...] na terenie gminy [...] określony został w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego, uchwalonym przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Zgodnie z księgą wieczystą [...], działka nr [...] położona w Ł. stanowi własność M. M. w 1/2 części oraz J. M. w 1/2 części. W toku postępowania wyjaśniającego Starosta ustalił, że podczas scalenia gruntów wsi[pic] Ł., gm. [...] zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2012r. M. M. oraz J. M. za przedscaleniową działkę nr [...] położoną w Ł. wydzielono jako należny ekwiwalent działkę nr [...].
Starosta [...] na wniosek A. S. A. z siedzibą w [...], wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie w sposobie korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania, w operacie szacunkowym z 30 grudnia 2021 r. rzeczoznawca majątkowy R. W. ustalił zmniejszenie wartości rynkowej działki nr [...] położonej w Ł., gm. [...] z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z niej na kwotę 18.131 zł. Biegły rzeczoznawca majątkowy określił również wysokość odszkodowania za szkody i utracone pożytki na działce nr [...], w związku z budową ww. linii elektroenergetycznej na kwotę 159zł (szkoda na łące na pow. 176 m2 oraz spadek plonu siana).
Następnie decyzją z 28 lutego 2022 r. nr GN.6821.1.15.2022 Starosta ustalił na rzecz M. M. oraz J. M. odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości ww. nieruchomości w łącznej wysokości 18.131 zł oraz odszkodowanie za szkody i utracone pożytki na nieruchomości na kwotę 159 zł.
Od powyższej decyzji Starosty odwołanie wniosła A. S.A., reprezentowana przez pełnomocnika J. W., twierdząc, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy, a co za tym idzie ustalona w decyzji Starosty wartość odszkodowania jest zawyżona.
Wojewoda Podkarpacki opisaną na wstępie decyzją z 4 lipca 2022r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
W uzasadnieniu Wojewoda przytoczył treść art. 124, art. 128 ust. 4 art. 129 ust. 5, art. 130 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm., dalej: u.g.n.), a także § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości).
Wskazał następnie, że przedmiotowa działka objęta była Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., w którym przeznaczona była w części pod tereny rolnicze oraz w części pod tereny elektroenergetycznej infrastruktury technicznej, jednakże w większości objęta była obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 1999 r., w którym przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarach z możliwością ograniczonej zabudowy produkcyjnej i usługowej oznaczonych symbolem Rpu. Obszary o takim oznaczeniu spełniają kryteria art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i mogą zostać zabudowane.
Rzeczoznawca określił wartość działki nr [...] podejściem porównawczym, metodą porównywania parami przyjmując rynek nieruchomości zgodny z przeznaczeniem wynikającym z ww. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], tj. rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług (w tym produkcji).
Rzeczoznawca majątkowy zbadał rynek gm. [...], w szczególności Obr. [...], natomiast okresem badania objął przedział czasowy od grudnia 2020 r. do chwili opracowania operatu.
W wyniku analizy rynku biegły przyjął do wyceny bazę 45 transakcji spełniających w jego opinii kryterium podobieństwa, których ceny wahały się w zakresie od 42,43 zł/m2 do 121,41 zł/m2 . Zestawienie transakcji biegły zamieścił w tabeli na stronie 10-11 operatu szacunkowego. Z utworzonego zbioru transakcji biegły wyselekcjonował 3 transakcje nieruchomościami jego zdaniem najbardziej podobnymi do wycenianej nieruchomości, których ceny wahały się od 59,91 zł/m2 do 112,01 zł/m2[pic] Biegły ustalił, że największy wpływ na wartość nieruchomości ma jej położenie (waga 20%), otoczenie (waga 20%), dojazd (waga 15%), uzbrojenie (waga 15%) oraz cechy geometryczne (waga 30%). W tym kontekście biegły scharakteryzował wycenianą nieruchomość jako posiadającą dobre położenie, znajdującą się na obrzeżach zabudowy mieszkaniowej oddaloną ok 9 km od centrum [...] oraz 8 km od centrum [...], w średnim otoczeniu, w którym przeważają grunty niezabudowane stanowiące w terenie użytki rolne oraz rozproszona zabudowa mieszkaniowa. Dojazd określony został jako "dobry" z uwagi na dostępność do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej. Przedmiotowa działka posiada jedynie częściowe uzbrojenie oraz kształt mocno wydłużonego prostokąta o niewielkiej szerokości, w związku z czym uzbrojenie oraz cechy geometryczne zostały ocenione odpowiednio jako "średnie" oraz "gorsze". Obliczając wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości biegły określił wartość 1 m2 na kwotę 86,71 m2[pic]
W celu określenia zmniejszenia wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował wzór Zw S x Wlg x P, w którym S - to współczynnik obniżenia wartości nieruchomości na skutek lokalizacji urządzenia przesyłowego: przyjęto 0,40 dla strefy odziaływania linii elektroenergetycznej oraz 1,0 dla powierzchni pod słupem elektroenergetycznym, Wig [pic]jednostkowa wartość rynkowa 1 m2 gruntu przed obciążeniem, P — to powierzchnia strefy oddziaływania (283 m2 oraz 11 m2 pod słupem). Dodatkowo określił odszkodowanie za ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości według wzoru W *S P x Wig x K, gdzie K - to współczynnik uwzględniający współkorzystanie z pasa gruntu przez właściciela nieruchomości oraz przez przedsiębiorstwo przesyłowe i utożsamiający stopień ograniczenia dalszego korzystania z pasa gruntu przez właściciela, po lokalizacji urządzenia infrastruktury technicznej na nieruchomości (przyjęto 0,30 dla strefy odziaływania linii elektroenergetycznej oraz 0,0 dla powierzchni pod słupem elektroenergetycznym). Ostatecznie łączna wysokość zmniejszenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poł. w Ł. wyniosła 18.131 zł.
Ponadto biegły oszacował wysokość odszkodowania za szkody powstałe na skutek czynności związanych z przebudową linii elektroenergetycznej, zgodnie z art. 135 ust. 7 u.g.n. oraz stosownie do zapisów standardów zawodowych, określając koszt odtworzenia łąki siewem wraz z nawożeniem oraz wartość utraconych pożytków (pokosów siana) w wysokości 159,00 zł.
W ocenie organu II instancji biegły dokonał wyceny zgodnej z § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sporządzona przez rzeczoznawcę wycena nie została przyjęta bez uzasadnienia i nie jest wynikiem przypadkowości, które w ostateczności mogło doprowadzić do niewłaściwego szacunku wartości nieruchomości. Dalszą konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że opinia rzeczoznawcy jest prawidłowa i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu, również w kontekście wyjaśnień udzielonych przez biegłego w piśmie z 11 maja 2022 r. Wojewoda przywołał art. 154 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zatem, to autor operatu w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Odwołujący nie podjął natomiast próby udowodnienia, że wartość przedmiotowej nieruchomości może być odmienna poprzez przedłożenie takiego operatu szacunkowego, ani innej opinii sporządzonej przez uprawniony podmiot, która podważyłaby wiarygodność operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.
A. S.A., reprezentowana przez radcę prawnego wniosła skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 4 lipca 2022r. nr N-111.7570.2.21.2022, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej analizy okoliczności niniejszej sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego, w ramach którego nie uwzględniono wynikających z obowiązujących przepisów prawa wymogów formalnych przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości,
- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo istnienia szeregu istotnych naruszeń przepisów postępowania przed organem I instancji, co przesądza o wadliwości decyzji.
Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z § 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, poprzez oparcie decyzji na operacie w zakresie którego Organ dokonał błędnej oceny wartości dowodowej pod kątem kompletności i prawidłowości, pomimo, iż biegły w ramach operatu szacunkowego nie przeanalizował czynników określonych w § 43 przywołanego rozporządzenia,
- art. 134 i 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n., poprzez ustalenie nieprawidłowej wartości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], a to w związku z zawyżeniem wysokości przyznanego odszkodowania z uwagi na nieprawidłowy i nieuzasadniony dobór nieruchomości podobnych przyjęty do wybranej metody szacowania wartości nieruchomości.
W oparciu o tak postawione zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego z 4 lipca 2022r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z 28 lutego 2022 roku i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W uzasadnieniu Skarżąca zarzuciła, że rzeczoznawca majątkowy w ramach złożonego w sprawie operatu szacunkowego nie przenalizował czynników wskazanych w § 43 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jest to uchybienie prawne, dyskwalifikujące operat szacunkowy do wykorzystania w celu ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu zamiast odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek budowy infrastruktury technicznej. Skarżąca zarzuciła, że rzeczoznawca nie rozróżnia pojęcia wynagrodzenia za ustanowienie służebności od zmniejszenia wartości nieruchomości, o czym świadczy wprowadzenie w treści operatu współczynnika "k", tj. współczynnika uwzględniającego sposób korzystania z pasa gruntu przez właściciela i przez przedsiębiorstwo przesyłowe. Zdaniem Skarżącej, rzeczoznawca sporządzający operat powinien wykorzystać współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości w pasie ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości, którego wielkość powinna uwzględniać charakter nieruchomości oraz zawierać w sobie wpływ wszystkich czynników określonych w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Skarżąca zwróciła uwagę, że pojęcie służebności przesyłu i odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek budowy infrastruktury technicznej to osobne pojęcia. Metoda ich określenia również jest odmienna. Zdaniem Strony rzeczoznawca określił wartość wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, która nie była celem operatu szacunkowego, co przesądza o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego oraz jego nieprzydatności w sprawie.
Skarżąca zarzuciła również, że rzeczoznawca majątkowy błędnie określił przeznaczenie nieruchomości, opierając się na nieaktualnych i nie znajdujących w ramach niniejszego postępowania dokumentach. W treści operatu nieprawidłowo został wskazany dokument planistyczny - tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 roku. Tymczasem, w dacie wykonania operatu szacunkowego obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...] uchwalone uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2021 roku. Powyższe już samodzielnie przesądza o nieprzydatności sporządzonego dokumentu.
Skarżąca w dalszej kolejności argumentowała, że rzeczoznawca majątkowy w ramach operatu szacunkowego dokonał niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych. Obowiązujący dla części nieruchomości położonej w Ł., gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...], miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza grunt pod tereny rolnicze oraz w niewielkim fragmencie pod infrastrukturę. Tymczasem rzeczoznawca przyjął do szacowania rynek niezabudowanych [pic]nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług (w tym produkcji). Z uwagi na powyższe, dokonano nieodpowiedniego doboru nieruchomości podobnych. Powołując się na definicję nieruchomości podobnej z art. 4 pkt 16 u.g.n., Skarżąca podniosła, że utworzony przez rzeczoznawcę majątkowego zbiór nieruchomości podobnych jest wadliwy. Jako nieruchomości podobne przyjęto bowiem nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług. Tymczasem, zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości powinny zostać przyjęte nieruchomości o przeznaczeniu/funkcji rolnej. Z uwagi na powyższe rzeczoznawca znacznie zawyżył wartości gruntu, co przełożyło się bezpośrednio na określoną w ramach operatu wartość odszkodowania.
Skarżąca stwierdziła również, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił faktu, iż ze względu na kształt nieruchomości nie jest możliwa realizacja na jej terenie jakiejkolwiek zabudowy, co bezpośrednio wpływa na wartość szacowanego odszkodowania, co nie zostało uwzględnione w sporządzonym operacie szacunkowym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz były znane organowi w postępowaniu odwoławczym, do których odniósł się w zaskarżonej decyzji.
W dniu 12 października 2022r. Skarżąca złożyła do tut. Sądu operat szacunkowy wraz z pismem procesowym z 7 października 2022r. W piśmie tym podniosła, że przedkładany operat szacunkowy dotyczy wyceny działki ewidencyjnej nr [...] zlokalizowanej w obrębie [...], stanowiącej współwłasność Uczestników. Skarżąca podniosła, że z treści sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – A. W. operatu szacunkowego wynika, iż zmniejszenie wartości nieruchomości nastąpiło o kwotę 5.472 złotych, co koresponduje ze stanowiskiem Skarżącej w zakresie znacznego zawyżenia wartości, o którą nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości w ramach operatu szacunkowego będącego bazą zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego. Ponadto, w ramach przedmiotowego opracowania uwzględnione zostały - stanowiące przedmiot zarzutów wobec operatu szacunkowego będącego bazą zaskarżonej decyzji Wojewody kwestie takie jak:
- analiza czynników wskazanych w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego,
- ustalenie w ramach operatu szacunkowego wartości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek budowy infrastruktury technicznej (nie zaś wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu),
- właściwe określenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości.
Rzeczoznawca majątkowy w ramach przygotowywanego opracowania uwzględniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110kV, łączącej GPZ [...] EC z linią 110 kl./ relacji [...] na terenie gminy [...], ujęty Uchwałą nr [...] z [...] lipca 2016 r. Biegła w ramach przygotowanej opinii zwróciła uwagę, że na zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek budowy dwutorowej linii 110 kV nie miały wpływu takie czynniki jak:
- zmiana warunków korzystania z nieruchomości, a to ze względu na fakt, że linia elektroenergetyczna nie zmienia warunków korzystania z wycenianej nieruchomości,
- zmiana przydatności użytkowej nieruchomości , albowiem wyceniana nieruchomość może być użytkowana w dotychczasowy sposób i nie wystąpiło pogorszenie jej przydatności użytkowej.
Skarżąca podniosła, że powyższe wpłynęło w sposób istotny na parametry zmniejszenia wartości nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Wątpliwości nie budzi, że Uczestnikom postępowania z racji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – tj. działki nr [...] na mocy decyzji Starosty z [...] grudnia 2016r. przysługuje odszkodowanie. Do ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości doszło na podstawie art. 124 u.g.n. Podstawę ustalenia odszkodowania w tym przypadku przewiduje art. 128 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Zasady wyceny szkód, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. określa § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się w szczególności:
1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji;
2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie.
Przez stan zagospodarowania w przypadku nieruchomości zabudowanej rozumie się przeznaczenie i sposób wykorzystywania obiektów budowlanych oraz ich stan techniczny, a także cechy tych obiektów, a w szczególności gabaryty, formę architektoniczną, usytuowanie względem linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (tak § 43 ust. 2 ww. rozporządzenia).
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść § 43 ust. 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym, przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się:
1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości;
2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;
3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;
4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.
Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. Operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego będzie więc podstawowym i kluczowym dowodem dla rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy. Operat wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony ograniczonej w prawie własności. Powinien więc spełniać wymogi formalne, jak również opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 21 grudnia 2022 r., II SA/Gd 402/22, LEX nr 3481168).
Należy więc pamiętać, że choć operat szacunkowy stanowi opinię biegłego z uwagi na zawarte tam wiadomości specjalne, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy, to jednak jest on dowodem, który podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Zatem organ nie jest zwolniony z obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie z oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Należy pamiętać, że szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Olsztynie z 15 lutego 2022 r., II SA/Ol 1067/21, LEX nr 3322965). Jednakże Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, Lex nr 1120654; wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r., I OSK 173/11, Lex nr 1113251).
W niniejszej sprawie zdaniem Sądu zaistniała konieczność rozważenia zgodności sporządzonego operatu z przepisem art. 4 pkt 16 u.g.n. Biegły rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę porównania parami, która polega na porównaniu wycenianej nieruchomości z nieruchomościami podobnymi. Należy pamiętać, że pojęcie nieruchomości podobnej jest kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. (tak też E. Klat - Górska, Komentarz do art. 4 ustawy; LEX-el.). Zatem podobieństwo przyjętych do porównania nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 27 stycznia 2022 r., II SA/Gl 1330/21, LEX nr 3316123).
Jednym z kryteriów podobieństwa nieruchomości jest jej przeznaczenie, co wynika bezpośrednio z art. 4 pkt 16 u.g.n. W niniejszej sprawie biegły dokonał szacowania wysokości odszkodowania na podstawie danych z rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług (w tym produkcji). W ocenie Sądu istnieją wątpliwości, czy nieruchomości niezabudowane a przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług mogą być uznane za podobne względem przedmiotowej działki nr [...] z uwagi na jej przeznaczenie na dzień wydania decyzji o ograniczeniu praw, zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. Część działki nr [...] na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z [...] grudnia 2016r. objęta była planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego odcinka trasy linii elektroenergetycznej 110kVna terenie Gminy [...] i oznaczona była w części jako tereny rolnicze (17R) a w części pod tereny elektroenergetycznej infrastruktury (26E). Pozostała część działki objęta była zapisami obowiązującego wówczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętym uchwałą nr [...] z [...] grudnia 1999r. Zgodnie z zapisami ww. Studium, działka oznaczona była jako obszary z możliwością ograniczonej zabudowy produkcyjnej i usługowej – Rpu w ramach rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – stosownie do art. 154 ust. 2 u.g.n.
Zatem w niniejszej sprawie miarodajne dla określenia przeznaczenia działki nr [...], była ustalenia miejscowego planu z [...] lipca 2016r. oraz w pozostałej części ustalenia studium z [...] grudnia 1999r. Mając na względzie ustalenia planistyczne zawarte w tych aktach powstaje istotna wątpliwość, czy nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług (produkcji), przyjęte do porównania przez biegłego rzeczoznawcę, mogą być uznane za działki podobne względem działki nr [...], skoro w żadnym akcie planistycznym określającym jej przeznaczenie nie przewidziano możliwości zabudowy mieszkaniowej.
Należy natomiast zauważyć, że w operacie szacunkowym, przedstawionym przez Skarżącą do porównania przyjęto nie działki gruntowe niezabudowane - przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług, lecz działki gruntowe niezabudowane – przeznaczone pod zabudowę produkcyjną i usługową. W rezultacie odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości w operacie szacunkowym przedstawionym przez Skarżącą wyniosło 5.472 zł. Z kolei powołany przez organ biegły rzeczoznawca ustalił wartość odszkodowania z tego tytułu na kwotę 18.131 zł. Różnica pomiędzy ustalonymi odszkodowaniami jest znacząca i wymaga wyjaśnienia w toku ponownego rozpoznania sprawy. Przedstawiony przez Skarżącą na etapie postępowania sądowego kontroperat szacunkowy spowodował, że względem operatu szacunkowego, który stanowił podstawę określenia wysokości odszkodowania powstały istotne zastrzeżenia co do poprawności zastosowania art. 4 pkt 16 u.g.n. Nie można bowiem pominąć istotnej różnicy, jak wynika z przeznaczenia działki gruntowej pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług od działki o zasadniczym przeznaczeniu pod rolniczą zabudowę produkcyjną lub usługową. Wątpliwości w tym zakresie nie zostały wyjaśnione w dodatkowym piśmie biegłego rzeczoznawcy, które stanowiło odpowiedź na zarzuty Spółki, zawarte w odwołaniu. Biegły w piśmie z 11 maja 2022r. wskazał, że poza częścią działki objętej ww. planem miejscowym, jest ona położna w obszarach z możliwością ograniczonej zabudowy produkcyjnej i usługowej - Rpu. Dalej biegły stwierdził, że wybrane do wyceny transakcje porównawcze spełniają kryteria podobieństwa wskazane w art. 4 pkt 16 u.g.n. Biegły nie wyjaśnił jednak istotnych wątpliwości co do tego dlaczego uznał, że działki o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług (produkcji) są jego zdaniem podobne do działki z dopuszczoną możliwością ograniczonej zabudowy produkcyjnej i usługowej – a więc nie mieszkaniowej.
W tym miejsce wskazać jednak należy, że nie jest zasadny zarzut Skarżącej, że przeznaczenie nieruchomości należało określić na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą z [...] października 2021r. Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu przeznaczenia w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Zarówno na dzień wydania decyzji z [...] grudnia 2016r., jak i na dzień zakończenia prac w związku z realizacją budowy odcinka linii elektroenergetycznej, tj. [...] lipca 2020r. obowiązywało studium, przyjęte uchwałą z [...] grudnia 1999r. Zatem powoływane w skardze studium z [...] października 2021r. nie mogło zostać wzięte pod uwagę przy określeniu przeznaczenia nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu zamiast z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości należy wskazać, co następuje. Rzeczoznawca w rozdziale 8 – obliczenie wysokości odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości przedstawił dwie pozycje, które złożyły się na łączną wysokość odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w wysokości 18.131 zł. Rzeczoznawca w pkt 8.1. określił wysokość odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w wysokości 10.769 zł. Dodatkowo w pkt 8.2. określił wysokość wynagrodzenia za współkorzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe w kwocie 7362 zł. Powyższe dwie pozycje złożyły się na określoną przez rzeczoznawcę wysokość odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w wysokości 18.131 zł. Oprócz tego, rzeczoznawca określił wartość szkód i utraconych pożytków na kwotę 159 zł.
Wyżej przedstawiony sposób określenia wysokości odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości budzi istotne wątpliwości co do jego prawidłowości. Art. 128 ust. 4 u.g.n. daje podstawę do przyznania odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości. Przy czym ustawodawca w § 43 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wskazał, jakie elementy należy wziąć pod uwagę przy określaniu ww. odszkodowania.
Przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości uwzględnia się w szczególności:
1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji;
2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie.
Określając natomiast wysokość zmniejszenia wartości nieruchomości należy uwzględnić:
1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości;
2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;
3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;
4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.
Należy więc podkreślić, że art. 128 ust. 4 u.g.n. nie przewiduje możliwości przyznania wynagrodzenia za współkorzystanie z obciążonej nieruchomości. Wynagrodzenie za współkorzystanie z nieruchomości nie zostało również wymienione w § 43 ust. 3 ww. rozporządzenia, jako jeden z czynników, jakie należy uwzględnić przy obliczaniu zmniejszenia wartości nieruchomości. Należy natomiast uwzględnić, że biegły w rozdziale 8 oprócz oszacowania odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oszacował również wynagrodzenie za współkorzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe i obydwie te wielkości złożyły się na łączną wysokość odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Należy wskazać, że ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania wynagrodzenia za współkorzystania z nieruchomości w przypadku gdy dochodzi do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. Możliwość przyznania właścicielowi nieruchomości wynagrodzenia przewidziana jest w ramach służebności przesyłu, jednak jest to odmienna instytucja prawna a zasady dotyczące jej ustanawiania nie mają zastosowania przy ustalaniu odszkodowania za ograniczenie prawa własności na podstawie art. 124 u.g.n.
Art. 124 ust. 4 u.g.n. przewiduje, że gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, należy przyznać odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. Art. 128 ust. 4 u.g.n. przewiduje natomiast rekompensatę za szkody w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości, w ramach którego uwzględnia się elementy wskazane w § 43 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia. Rzeczoznawca natomiast w ramach odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości uwzględnił wynagrodzenie za korzystanie z nieruchomości. Możliwość jego przyznania nie jest przewidziana zarówno bezpośrednio w art. 128 ust. 4 u.g.n., jak i w § 43 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia. Zdaniem Sądu tak określona wysokość odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości narusza art. 128 ust. 4 u.g.n., jak i w § 43 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia. Organy ustaliły wysokość odszkodowania w wysokości wyznaczonej przez biegłego rzeczoznawcę, jednakże pominęły wskazaną okoliczność, że odszkodowanie to uwzględnia również wynagrodzenie za korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe, którego możliwość przyznania nie jest przewidziana przy instytucji ograniczenia prawa własności na podstawie art. 124 u.g.n.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności zdaniem Sądu zasadnym w niniejszej sprawie jest, stosownie do wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wyjaśnienie powyższych wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu – poprzez zwrócenie się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n. lub też zlecenie sporządzenia nowego operatu.
Uznając więc, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. a także art. 4 pkt 16 i art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 43 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją Starosty z 28 lutego 2022r.
Na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 4183 zł, na które składa się wpis od skargi (549 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictw (34 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (3600 zł).