II SA/RZ 1103/24

II SA/Rz 1103/24 - Postanowienie WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 986
art. 30 ust. 6 i ust. 6a
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Zarządu Związku Zawodowego [....] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy Krempna z dnia 8 marca 2018 r. nr XXIX/218/20218 w przedmiocie ustalenia Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków – postanawia – odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z 8 marca 2018 r. nr XXIX/218/2018 Rada Gminy Krępna (dalej: "Rada" lub "organ") uchwaliła Regulamin określający wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz wysokość i warunki wypłacania innych składników wynagrodzenia wynikających ze stosunku pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw.
W podstawie prawnej uchwały powołano art. 30 ust. 6 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 986 z późn. zm.) – dalej: "k.n." oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego 17 maja 2018 r. pod pozycją nr 2470.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Związek Zawodowy [...] (dalej: "skarżący" lub "Związek") wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 30 ust. 6 i ust. 6a k.n. oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 854 z późn. zm.) – dalej: "u.z.z." poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi Związek podniósł, że:
1. w § 4 ust. 3 uchwały określono wysokość środków finansowych na dodatki motywacyjne, zamiast określić wysokość stawek dodatku motywacyjnego, co pozostaje w sprzeczności z art. 30 ust. 1 pkt 1 k.n. Z regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego musi zaś wyraźnie wynikać wysokość tych dodatków tak, aby zarówno nauczyciel, jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli, jaka jest jego wysokość. Stawka tego dodatku powinna być dokładnie określona, stanowiąca o wysokości wynagrodzenia nauczyciela.
2. w § 4 ust. 4 oraz w § 8 ust. 3, § 10 ust. 3 i § 11 ust. 3 uchwały wprowadzono przepisy normujące kiedy dodatki do wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli są im wypłacane, co pozostaje w sprzeczności z art. 30 ust. 6 pkt 1 k.n.
3. w § 5 ust. 1 uchwały postanowiono, że dyrektor szkoły i Wójt Gminy Krempna dokonują kwalifikacji do przyznania dodatku motywacyjnego według stopnia spełnienia warunków określonych w rozporządzeniu. Tymczasem § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy określa ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego. Rada upoważniona jest, a wręcz obowiązana, do dookreślenia (uszczegółowienia) warunków określonych w rozporządzeniu. Wobec nieokreślenia szczegółowych przesłanek przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, Rada Gminy Krempna nie wykonała dyspozycji ustawodawcy nałożonej na organ prowadzący szkołę w art. 30 ust. 6 pkt 1 k.n.
4. w § 5 ust. 2 uchwały uzależniono przyznanie nauczycielowi dodatku motywacyjnego od przekazania dyrektorowi szkoły pisemnej informacji o własnej pracy w ciągu semestru (w terminie i formie podanej przez dyrektora). Zapisy te pozostają w sprzeczności z ogólnymi warunkami przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego określonymi w rozporządzeniu. Rada Gminy dokonała zatem regulacji całkowicie oderwanych od katalogu przesłanek wskazanego w rozporządzeniu, a ponadto wkroczyła w sposób nieuprawniony w nadzór pedagogiczny. Z żadnych przepisów prawa oświatowego nie wynika obowiązek nauczyciela do dokonywania tego typu czynności. Wskazany zapis uchwały stanowi zatem wprowadzenie dodatkowego - pozaustawowego warunku do spełnienia przez nauczyciela.
5. w § 5 ust. 1 oraz w § 6 ust. 2 i w § 10 ust. 2. uchwały Rada Gminy wskazała podmioty uprawnione do przyznawania dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy. Dodatki te, jako składniki wynagrodzenia za pracę, przyznawane są w ramach stosunku pracy przez pracodawcę, jako czynność wynikająca z zakresu prawa pracy. Rada Gminy w ramach delegacji art. 30 ust. 6 k.n. nie była uprawniona do unormowania ww. kwestii w zaskarżonej uchwale.
6. w § 6 ust. 2 uchwały Rada Gminy uzależniła wysokość dodatku funkcyjnego od wielkości szkoły, jej struktury organizacyjnej, złożoności zadań wynikających z zajmowanego stanowiska, liczby stanowisk kierowniczych w szkole, wyników pracy szkoły oraz warunków demograficznych i geograficznych, w jakich szkoła funkcjonuje. Wyjaśniono, że dodatek funkcyjny jest stałym składnikiem wynagrodzenia nauczyciela, któremu powierzono stanowisko lub funkcję, stanowiącym ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, stopień utrudnienia pracy i zwiększony zakres odpowiedzialności. Jego wysokość powinna być więc ściśle związana z istotą dodatku funkcyjnego z tytułu powierzonego nauczycielowi stanowiska.
7. w § 6 ust. 3 uchwały określono, że w przypadku powierzenia stanowiska kierowniczego, to traci prawo do dodatku funkcyjnego. W § 5 przywołanego rozporządzenia wyraźnie sprecyzowano którzy nauczyciele uprawnieni są do uzyskania tego rodzaju dodatku. W opinii skarżącego brak jest podstaw prawnych do ograniczenia w czasie prawa do dodatku funkcyjnego dla osób, które zostały powołane do pełnienia funkcji kierowniczych. Dodatek funkcyjny jako stały składnik wynagrodzenia związany jest bezpośrednio z zajmowanym stanowiskiem i ograniczenie okresu jego przyznawania nie znajduje w opinii Skarżącego racjonalnego uzasadnienia. Dodatek ten przyznany raz przysługuje bowiem przez cały okres pełnienia funkcji kierowniczej, ewentualnie ulec może zmianie jego wysokość. Ponadto w upoważnieniu wynikającym z art. 30 ust. 6 k.n. brak jest delegacji prawnej dla Rady Gminy do regulowania tej kwestii w regulaminie.
8. w § 9 ust. 1 uchwały wprowadzono regulacje w zakresie przysługującego nauczycielom dodatku za warunki pracy niezgodne z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy. Rozporządzenie dokonuje wyraźnego podziału warunków pracy nauczycieli na warunki trudne i warunki uciążliwe oraz zawiera szczegółowy wykaz trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę do przyznania nauczycielom dodatku za warunki pracy. Wskazany przepis uchwały Rady Gminy nie uwzględnia podziału warunków pracy nauczycieli zgodnie z rozporządzeniem, wskazuje tylko na warunki trudne, a wprowadza regulację w zakresie warunków trudnych w sprzeczności z postanowieniami rozporządzenia.
9. w § 9 ust. 1 uzależniono wysokość dodatku za warunki pracy od stawki godzinowej otrzymywanego wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela. Z art. 30 ust. 2 k.n. wynika wprost, że wysokość tego dodatku zależy wyłącznie od trudnych i uciążliwych warunków pracy, a nie od stopnia awansu zawodowego, posiadanych kwalifikacji oraz wymiaru zajęć obowiązkowych nauczyciela. Kształtowanie zatem wysokości stawki tego dodatku w sposób określony przez Radę Gminy we wskazanym przepisie uchwały nie znajduje uzasadnienia.
10. w § 12 ust. 1 uchwały wprowadzono regulacje nie mające związku z poprzednimi regulacjami dokonanymi przez Radę w regulaminie. Zgodnie z ich postanowieniem, wynagrodzenie za jedną godzinę ponadwymiarową i godzinę doraźnego zastępstwa realizowaną przez nauczyciela oblicza się uwzględniając dodatek za warunki pracy, jeżeli praca w godzinach ponadwymiarowych oraz doraźnego zastępstwa odbywa się w warunkach trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia. Rada Gminy nie wprowadziła jednak do regulaminu w Rozdziale 4 "Dodatek za warunki pracy" ani przepisów regulujących warunki uciążliwe, ani przepisów regulujących warunki szkodliwe dla zdrowia. Co istotne, przywoływane rozporządzenie zawierające wykaz trudnych i uciążliwych warunków pracy, stanowiących podstawę do przyznania nauczycielom dodatku za warunki pracy, nie zawiera warunków szkodliwych dla zdrowia.
11. w § 12 ust. 1 i ust. 2 uchwały nie ustanowiono regulacji w zakresie obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia. Wykonując dyspozycje art. 30 ust. 1 pkt 2 k.n., Rada Gminy była zobowiązana do określenia w regulaminie szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W opinii strony skarżącej zaskarżona uchwała nie w pełni realizuje delegację ustawową wynikającą z przywołanego przepisu, czyniąc tym samym niemożliwe jej wykonanie w odniesieniu do tego dodatku.
Niezależnie od powyższego Związek podniósł, że Rada Gminy Krempna nie zastosowała art. 30 ust. 6a k.n. i tym samym pozbawiła Związek Zawodowy [...] ustawowego prawa do uzgodnienia kwestionowanego Regulaminu.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.
Organ podniósł, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały wszczęto procedurę uzgadniania projektu zaskarżonej uchwały. Wójt Gminy Krempna pismami z 26 lutego 2018 r. znak UG.4424.17.2018 zwrócił się do organizacji związkowych działających w Zespole Szkół w Krempnej (jedynej placówce oświatowej w Gminie Krempna) tj. do Związku Zawodowego [...] oraz do Zarządu Oddziału [....] w [...] o uzgodnienie projektu regulaminu. Zarząd Oddziału [....] w [...] odniósł się pozytywnie do projektu uchwały oraz przedstawili swoje dodatkowe wnioski. Nie doszło zatem do naruszenia art. 30 ust. 6a k.n., ani do naruszenia art. 1 ust. 3 u.z.z. Przyjęty w art. 30 ust. 6a k.n. zwrot "podlega uzgodnieniu" oznacza bowiem nałożenie obowiązku poddania treści uchwały procedurze uzgodnieniowej, celem wypracowania wspólnego stanowiska. Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie przy tym nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, zbliżania, czy ujednolicania stanowisk. Nie jest tym samym konieczne uzyskanie całkowitej zgody związków zawodowych na propozycje organu. W ocenie Organu, nie doszło również do naruszenia w postanowieniach zaskarżonej uchwały art. 30 ust. 6 k.n. lub innych przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a.") - nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarza, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134, a także wyroki NSA z: 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; 09.04.2008 r., II GSK 22/08; 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) - oraz rodzajem treścią zaskarżonego aktu.
Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - art. 147 § 1 p.p.s.a. Przy czym - jak to już wyżej wskazano - decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.
W kwestii uchwał organów gminy ostatnio wskazany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm. - dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Po myśli art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g., o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru, tj. Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu, stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Krempna z 8 marca 2018r. Nr XXIX/218/2018 w sprawie uchwalenia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz wysokość i warunki wypłacania innych składników wynagrodzenia wynikających ze stosunku pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 w zw. z art. 91d pkt 1 k.n., art. 40 ust. 1 i art. 41 ust.1 u.s.g. w uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Wskazać należy, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., który podlega ocenie zgodności z prawem przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Podstawę prawną skargi Związku stanowi art. 101 u.s.g., a zatem skarga nie ma charakteru actio popularis, gdyż warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7.03.2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4.11.2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4).
W orzecznictwie ustalono jednoznacznie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z 23.11.2005r., I OSK 715/05, dostępny w cbosa).
Zaprezentowane rozumienie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (a także identycznie ukształtowanej legitymacji skargowej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) jest jednolite w orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat (vide wyroki NSA z 19.06.2012 r., II OSK 790/12; z 22.09.2011 r., II OSK 1333/11; z 28.06.2007 r. II OSK 1596/06; oraz wyroki: WSA w Białymstoku z 23.10.2013 r., II SA/Bk 674/13; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28.03.2012 r., II SA/Go 54/12; WSA w Lublinie z 17.11.2011 r., III SA/Lu 410/11 - dostępne w cbosa).
Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Ustawa Karta Nauczyciela, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustanawia wymóg uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 tej ustawy. Stanowi o tym wprost przepis art. 30 ust. 6a ww. ustawy określając, że regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Regulamin do którego odwołuje się przepis art. 30 ust. 6a został uregulowany przepisem art. 30 ust. 6 ww. ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34; 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3; 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach, - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.
W przypadku regulaminu określającego zasady przyznawania i wysokość niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli (art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela) ustawodawca przewidział odrębną, samodzielną podstawę konsultacji związkowej, o której mowa w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, mającej charakter podstawy szczególnej w stosunku do tej określonej w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, gdyż pozostającej z nią w stosunku zawierania się. Normę art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela należy traktować jako lex specialis w stosunku do normy wynikającej z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz.U z 2022r., poz.854 ze zm.) dalej zwana "u.z.z." (por wyrok WSA w Bydgoszczy z 18.11.2014r., II SA/Bd 825/14 i wyrok NSA z 28.07.2015r., I OSK 1073/15, którym oddalono skargę kasacyjną – dostępne w cbosa).
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawnie chronionego interesu skarżącego Związku, bowiem ten nie działa w ochronie własnego, indywidualnego interesu, a tylko naruszenie takiego interesu w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. skutkuje uwzględnieniem skargi na podstawie art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Zamieszczony w art. 30 ust. 6a k.n. zwrot "podlega uzgodnieniu" nie ma definicji w ustawie Karta Nauczyciela. Zasadne w tej sytuacji jest powołanie się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który to Trybunał do tego pojęcia odniósł się w wyroku z dnia 17 marca 1998 r., sygn. akt U 23/97 (OTK 1998/2/11), na tle art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela, gdzie zamieszczone zostało identyczne sformułowanie. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika także, że "uzgodnienie" nie może zawsze oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między organem prawotwórczym, a podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia aktu normatywnego na wszelkie rozwiązania tego aktu, lecz oznaczać musi poddanie treści stanowionych aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego w celu jej osiągnięcia. Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie składu, powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że zamieszczone w cyt. wyżej art. 30 ust. 6b ustawy Karta Nauczyciela - pojęcie "podlega uzgodnieniu", oznacza wprawdzie nałożenie na radę obowiązku poddania treści projektu przedmiotowego regulaminu - procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska, tym niemniej nie należy tegoż sformułowania rozumieć jako konieczności uzyskania zgody związku zawodowego na propozycję organu co do postanowień regulaminu.
Sąd zauważa, że brak jest też ustawowego wyjaśnienia zwrotu "uzgodnienia ze związkami zawodowymi" zawartego w art. 30 ust. 6a, w kontekście stwierdzenia, czy uzgodnienie treści projektu regulaminu z jednym związkiem zawodowym zrzeszającym nauczycieli jest wyczerpaniem trybu uzgodnieniowego, czy też nie w przypadku, gdy inne związki zawodowe, których w statucie określono ich działalność jako ogólnopolskie, zarzucają brak przeprowadzenia takiego uzgodnienia we wnoszonych do Sądu skargach. Powołany wyżej ust. 6a został dodany do art. 30 k.n. na mocy art. 1 pkt 17 lit. d) ustawy z dnia 15 lipca 2004 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 179, poz. 1845), która weszła w życie z dniem 31 sierpnia 2004 r. Zatem do dnia 31 sierpnia 2004 r. kwestia konsultacji regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ze związkami zawodowymi nie była wprost unormowana przepisami prawa, dlatego też w orzecznictwie sądowym przyjmowano stanowisko o potrzebie konsultacji regulaminu ze związkami zawodowymi w sposób przewidziany w art. 19 ust. 2 u.z.z. Od dnia wejścia w życie art. 1 pkt 17 lit. d ustawy zmieniającej, kiedy to został dodany do Kary Nauczyciela przepis art. 30 ust. 6a, nastąpiła zasadnicza zmiana omawianej materii, gdyż ustawodawca wyraźne i samoistnie określił tryb współdziałania ze związkami zawodowymi przy ustalaniu regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Tym samym więc od dnia 31 sierpnia 2004 r. w polskim systemie prawnym istnieje odrębna, samodzielna regulacja prawna stanowiąca podstawę konsultacji związkowych odnośnie regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 k.n.
Wskazać należy, że zarówno przepis art. 19 ust. 2 u.z.z., jak i przepis art. 30 ust. 6a k.n. ustanawiają wymóg uczestnictwa organizacji związkowych w procesie tworzenia prawa, odpowiednio w postaci wyrażenia opinii oraz uzgodnienia. Oba zatem przepisy łączy wspólna cecha, jaką jest zapewnienie organizacji związkowej udziału w procesie prawotwórczym. Oba też przepisy określają jako adresatów procedury współdziałania w tworzeniu prawa, z jednej strony organy stanowiące prawo (na szczeblu krajowym, terytorialnym), a z drugiej organizacje związkowe broniące praw i interesów ludzi pracy. Nie ulega wątpliwości, że w obu przypadkach przedmiotem współdziałania w tworzeniu prawa mogą być akty prawne objęte zadaniami danego związku zawodowego. Różnica między omawianymi przepisami sprowadza się zatem de facto jedynie do kwestii szczebla podmiotów współdziałających, formy współdziałania i szczegółowości zakresu materii objętej procedurą współdziałania. Powyższe potwierdza treść art. 5 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018r., poz. 2232 ze zm.), który reguluje procedurę opiniowanie przez stronę pracowników i stronę pracodawców Rady projektów aktów prawnych Rady Ministrów.
W przypadku natomiast art. 30 ust. 6a k.n. tym podmiotem do uzgodnienia przedmiotowego uchwały jest związek zawodowy zrzeszający nauczycieli. W obu zatem wypadkach mamy do czynienia z organizacjami związkowymi, z tym, że w tym pierwszym wypadku na szczeblu ogólnokrajowym, zaś w drugim na poziomie terytorium danej jednostki samorządu i o charakterze branżowym. Również w przypadku organu stanowiącego prawo uczestniczącego w procesie współdziałania odmienność regulacji dotyczy jedynie szczebla tego organu, gdyż w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych mówi się o organach władzy i administracji rządowej oraz organach samorządu terytorialnego, natomiast w art. 30 ust. 6a w zw. z ust. 6 k.n. już tylko o organie jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku podmiotów współdziałających można zatem mówić wyłącznie o innym szczeblu i tym samym zakresie działania tych podmiotów tj. na poziomie ogólnokrajowym i terytorialnym.
W przypadku regulaminu określającego zasady przyznawania i wysokość niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli (art. 30 ust. 6 k.n.) ustawodawca przewidział odrębną, samodzielną podstawę konsultacji związkowej, o której mowa w art. 30 ust. 6a k.n., mającej charakter podstawy szczególnej w stosunku do tej określonej w art. 19 ust. 2 u.z.z., gdyż pozostającej z nią w stosunku zawierania się. Normę art. 30 ust. 6a k.n. należy zatem traktować jako lex specialis w stosunku do normy wynikającej z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Przyjęcie przeciwnego poglądu i uznanie, że ustawodawca wprowadził odnośnie przedmiotowego regulaminu dwa równorzędne tryby konsultacji związkowych nie tylko abstrahowałoby od tła historycznego zmian stanu prawnego, ale również mogłoby prowadzić do nieracjonalnych z punktu widzenia celu i ratio legis przepisów art. 30 ust. 6a k.n. i art. 19 ust. 2 u.z.z. skutków w postaci długotrwałego i zamiennego konsultowania przepisów płacowych nauczycieli, których to termin uchwalania jest terminem ograniczonym ustawowo. Wykluczona jest bowiem możliwość wnoszenia poprawek do uzgodnionego już regulaminu co oznacza, że gdyby prawodawca chciał uwzględnić poprawki zgłoszone przez podmiot opiniujący w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, to musiałby ponownie uzgodnić tę zmianę w trybie art. 30 ust. 6a k.n., a następnie po raz kolejny skierować taki zmieniony projekt regulaminu do zaopiniowania reprezentatywnej organizacji związkowej (por. ww. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18.11.2014r., II SA/Bd 825/14). Sąd w składzie orzekającym w całości akceptuje stanowisko, co do konsultacji ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli w obrębie właściwości terytorialnej danej jednostki samorządowej, w tym przypadku rady gminy, która podejmuje uchwałę na podstawie art. 30 ust. 6 k.n.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że kwestionowaną uchwałę Rady Gminy Krempna uchwalono po przeprowadzeniu postępowania uzgadniającego z Zarządem Oddziału [....] w [...], bowiem stanowisko tego związku zawarte w piśmie z 4 marca 2018r. wpłynęło do Wójta Gminy Krempna 6 marca 2018r., a zatem przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Z treści tego pisma wynika aprobata [....] dla proponowanych rozwiązań w projekcie uchwały.
Z akt administracyjnych wynika też, że projekt uchwały przesłano do skarżącego Związku za pismem z dnia 26 lutego 2018r., którego odbiór nastąpił 6 marca 2018r., a odpowiedzi udzielono w piśmie z 23 marca 2018r., czyli po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. Mając na względzie przedstawioną powyżej wykładnię art. 30 ust. 6a k.n., odnośnie właściwości terytorialnej związku branżowego nauczycieli działającego w obrębie jednostki terytorialnej, której dotyczy uchwalany akt prawa miejscowego, Sąd przyjął, że nie niweczy to faktu prawidłowo przeprowadzonego procesu uzgadniającego z Zarządem [...] Oddział [...]. Finalnie Sąd stwierdza, że nie ziściła się przesłanka o naruszeniu interesu prawnego Związku wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g. który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego.
Szczegółowa analiza zaskarżonej uchwały nie jest więc dopuszczalna w niniejszym postępowaniu sądowym, skoro do Sądu nie wpłynęła skarga legitymowanego podmiotu.
W tym stanie rzeczy, mając na uwadze powoływany już wyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd skargę odrzucił.