II SA/RZ 1086/24

II SA/Rz 1086/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Mikolik
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7 i art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 czerwca 2024 r. nr SKO.415/198/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr RGB.6730.295.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej P. G. kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 10 czerwca 2024 r. nr SKO.415/198/2024, wydana w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Wnioskiem z 20 grudnia 2023 r. PG (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...].
Decyzją z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
Organ I instancji podniósł, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", tj. dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostępność komunikacyjna została wskazana przez wnioskodawcę z drogi publicznej kategorii gminnej nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...] przez działki nr [...]. Działki nr [...] w ewidencji gruntów nie stanowią drogi, lecz grunty rolne klasy ŁII (łąki trwałe), PsII (pastwiska trwałe) oraz Rllla (grunty orne).
Burmistrz podał, że w myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony, gdy na działkę (działki) można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. W opisywanej sprawie podmiot ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy nie posiada tytułu prawnego do terenu, na którym ma powstać inwestycja, a także nie posiada tytułu prawnego do fragmentu terenu stanowiącego połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną. Zdaniem organu I instancji, w takich okolicznościach nie można wprost stwierdzić, że przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. została spełniona. Łącznik terenu inwestycji z drogą publiczną, składający się z działek nr [...] nie jest własnością wnioskodawcy. Nie jest również drogą wewnętrzną ogólnodostępną, ani drogą wewnętrzną, do której wnioskodawca posiada tytuł prawny uprawniający go do nieograniczonego korzystania. Wskazany teren stanowi natomiast grunty rolne będące własnością innego podmiotu. Powyższe oznacza, że w realiach sprawy dostęp do drogi publicznej jest wyłącznie hipotetyczny i nie gwarantuje skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną lub wykorzystywania danego terenu w celu skomunikowania z drogą publiczną, ponieważ wnioskodawca nie jest właścicielem terenu. To zaś obligowało do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł DP. Odwołujący zarzucił naruszenie przepisów postepowania obligujących organ administracji do zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz do należytego prowadzenia i udostępniania stronom akt sprawy. Ponadto w ocenie odwołującego Burmistrz błędnie uznał, że teren objęty wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej i wbrew przepisom prawa żądał od wnioskodawcy wykazania tytułu prawnego upoważniającego do korzystania z działek wskazanych jako dojazd do nieruchomości. Przed wydaniem decyzji nie sporządził natomiast projektu decyzji, a samo rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło po upływie 90 dni od dnia złożenia wniosku.
Decyzją z 10 czerwca 2024 r. nr SKO.415/198/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji.
Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podniosło, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu u.p.z.p. Jeżeli inwestor wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez która planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków. W opisywanej sprawie działki nr [...] nie posiadają charakteru drogi ogólnie dostępnej, nawet jako drogi wewnętrznej. W takim wypadku działka, na której ma być planowana inwestycja wina mieć zagwarantowane prawo do ww. działek – na zasadzie służebności przejazdu i przechodu. Kolegium podkreśliło przy tym, że służebność ustanowiona na rzecz działki władnącej nie jest tożsama z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro wnioskodawca nie wykazał, że na rzecz działki objętej wnioskiem ustanowiono służebność przejazdu i przechodu przez działki nr [...], to prawidłowo organ I instancji uznał, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej i w konsekwencji odmówił ustalenia warunków zabudowy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, PG wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem Skarżącej, decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem:
1. art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.", poprzez odstąpienie przez organ odwoławczy, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym oraz prawnym i wydanie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, podczas gdy dla tego terenu i działek sąsiednich dwukrotnie były uzyskiwane przez innych wnioskodawców (również niebędącymi właścicielami działki i drogi dojazdowej do drogi publicznej) decyzji ustalających warunki zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych;
2. art. 8 §1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez rażącą niekonsekwencję w zakresie wykładni normy prawnej, której przejawem było utrzymanie w mocy decyzji o odmowie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy, wskazując że warunek dostępu do drogi publicznej nie jest spełniony, jednocześnie powołując w uzasadnieniu decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych, które przedstawiały pogląd odmienny od twierdzeń organu odwoławczego wskazanych w decyzji;
3. art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wskutek braku dokonania właściwej oceny wzmianek w dziale III KW nr [...] potwierdzających, że dziatki nr [...] służą celom przejazdu, przechodu, na rzecz właścicieli sąsiednich dziatek, położonych wzdłuż działek o nr [...], a zatem są wykorzystywane w celu skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, co skutkowało ustaleniem, że działka [...] nie ma dostępu do drogi publicznej;
4. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;
5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu;
6. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności;
7. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę decyzji organu I instancji w zakresie w jakim Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezrefleksyjnie i arbitralnie powieliło ustalenia faktyczne organu I instancji i w konsekwencji, błędnie utrzymało w mocy rażąco naruszającą prawo decyzje organu I instancji;
8. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że działka o nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej z uwagi na niewykazanie na etapie postępowania o uzyskiwanie decyzji o warunkach zabudowy posiadanego przez skarżącą tytułu prawnego (poprzez udokumentowanie ustanowienia służebności drogowej albo wykazanie wpisu do księgi wieczystej świadczącym o ustanowieniu takiego prawa na rzecz skarżącej) do działek o nr [...] wskazanych do wykorzystywania jako terenu dojazdowego do drogi publicznej, podczas gdy wymóg dotyczący dostępu do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy dotyczy istnienia dostępu faktycznego (a nie prawnego) i że przedmiotem oceny organu powinno być wyłącznie to, czy działki o nr [...] mogą być wykorzystywane w celu skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną, w szczególności że istota decyzji o warunkach zabudowy polega na tym, że wnioskodawca nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, więc tym bardziej nie ma podstaw, aby prawa takiego wymagać w odniesieniu do terenów służących obsłudze komunikacyjnej, a także mając na uwadze również to, że dla tego terenu dwukrotnie były uzyskiwane przez innych wnioskodawców (również niebędącymi właścicielami działki i drogi dojazdowej) decyzji ustalających warunki zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych;
9. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że działka o nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej z uwagi na to, że działki o nr [...] wskazane przez skarżącą do wykorzystywania jako terenu dojazdowego do drogi publicznej, nie są w ewidencji określone jako droga lecz stanowią grunty rolne klasy LII i PSII, podczas gdy dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie tylko nie ma znaczenia, ale przede wszystkim nie ma podstawy prawnej wskazującej, że aby uznać działkę jako drogę wewnętrzną, konieczne jest określenie jej w ewidencji gruntów i budynków jako droga (Dr), czy też jej utwardzenie, w szczególności mając na względzie fakt, iż organ I instancji 11 stycznia 2024 r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkę nr [...], gdzie został uregulowany dostęp do drogi publicznej również przez działki o nr [...] (czyli działki ujęte w ewidencji jako rolne i częściowo utwardzone);
10. art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez jego błędną interpretację, że posiadanie służebności drogi koniecznej na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wymagalne i w związku z tym dostęp prawny do drogi musi istnieć w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy;
11. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne uznanie, że wydana przez organ I instancji decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie musi zawierać załącznika w postaci wyników analizy urbanistycznej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że działka o nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków, w tym m.in., gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Stosownie zaś do art. 2 pkt 14 u.p.z.p., pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy mieć na uwadze, że dotyczy ono ustalania dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniając zaś specyfikę tej instytucji prawnej oraz treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wymaga zatem podkreślenia, że wnioskodawca na etapie ustalania warunków zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem tych ustaleń, a tym bardziej do nieruchomości przez którą jest możliwy dostęp do drogi publicznej. Na tym etapie kluczowe jest faktyczne istnienie takiej drogi łączącej nieruchomość, na której planowana jest realizacja inwestycji z drogą publiczną. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2022 r. II OSK 2294/19 i z dnia 11 stycznia 2023 r. II OSK 3178; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na etapie ustalenia warunków zabudowy nie jest również badana kwestia zgodności dróg z przepisami techniczno-budowlanymi. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na działkę można dostać się, zgodnie z prawem, z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu.
W niniejszej sprawie dostępność komunikacyjna terenu inwestycji została wskazana przez wnioskodawcę z drogi publicznej kategorii gminnej nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...]. Słuszne wskazała skarżąca, że w dziale III KW nr [...] figurują informację potwierdzające, że działki nr [...] służą celom przejazdu, przechodu, na rzecz właścicieli sąsiednich dziatek, położonych wzdłuż działek o nr [...], a zatem są wykorzystywane w celu skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że działka objęta wnioskiem skarżącej nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Tym bardziej, że jak już wskazano, na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem ustaleń, a tym bardziej do nieruchomości przez którą jest możliwy dostęp do drogi publicznej.
Powyższe uchybienie stanowiło naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie wskazanych regulacji niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w rezultacie błędnego przyjęcia, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, organy uznały, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: wpis od skargi (500 zł), opłata skarbowa od złożenia dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).