II SA/Ol 1065/21

II SA/Ol 1065/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-02-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak
Bogusław Jażdżyk
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Zabezpieczenie społeczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 865/22 - Wyrok NSA z 2023-01-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art.  17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Dnia 22 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2022 roku sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z 13 września 2021 r., E. J. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – J. J.
Decyzją z dnia [...] r., Zastępca Dyrektora Centrum Usług Społecznych, działając z upoważnienia Wójta Gminy K. (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), orzekł o odmowie przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że nie da się ustalić od kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, a przepis art. 17 ust. 1b ustawy
z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako: u.ś.r.), pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego, pozostaje wiążący dla organów administracyjnych, ponieważ wyrok nie został wykonany. Wskazano również, że J. J. pozostaje w związku małżeńskim z J. J., wobec czego zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r.
Od powyższej decyzji, w przepisanym terminie, odwołała się skarżąca, wskazując, że decyzja narusza jej konstytucyjne prawo i powołując ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Postanowieniem z dnia 4 października 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu jednoznacznego ustalenia, czy w sprawie zachodzą jakiekolwiek przesłanki negatywne przesłanki przewidziane w przepisach u.ś.r. oraz czy mąż J. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; ww. okoliczności należy udokumentować.
Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] r., Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości.
W uzasadnieniu decyzji podano w pierwszej kolejności, że Kolegium nie podziela stanowiska Wójta w kwestii zaistnienia przesłanki negatywnej, związanej
z datą powstania niepełnosprawności po 18. lub po 25. roku życia. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną
po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wyjaśniono jednak, że podzielić należy stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., co w pełni uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Powołując przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazano, że między małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym mieści się również obowiązek opieki nad chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. Ustawodawca przewidział tylko jeden wyjątek zwalniający małżonka z tego obowiązku, mianowicie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Szeroko powołano stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r., sygn.
akt I OSK 2391/20, odnoszące się do kolejności alimentacji, zgodnie z którym
ww. przepis stanowi wyjątek, którego nie można poddawać wykładni rozszerzającej. Tym samym, problemy alkoholowe, które posiada małżonek osoby wymagającej opieki, nie mogą stanowić podstawy do uznania, że nie jest on sprawować opieki nad swoją żoną.
W skardze, wniesionej na ww. decyzję do tutejszego Sądu, skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja wyklucza jej rodzinę oraz zaprzecza jej prawom ochrony i opieki nad rodziną. Szeroko opisała schorzenia matki oraz wyjaśniła, że od trzech lat matka przebywa u niej, nie dlatego, że jej mąż o niej zapomniał, bo 25 lat sprawował nad nią opiekę, ale dlatego, że z uwagi na alkoholizm, jest niezdolny do sprawowania tej opieki. Wskazała, że koszty utrzymania matki oraz opieki nad nią są bardzo wysokie. Raz jeszcze podniosła, że kierowanie się przesłanką pozostawania
w związku małżeńskim jest niesprawiedliwe i niezgodne z równością społeczną, równymi szansami i równym traktowaniem.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145
§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie
art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania
w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca nie sprzeciwiła się temu w przepisanym terminie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia
9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób
o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują
z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Nie ulega więc wątpliwości, że skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, należy do kręgu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. Organ pierwszej instancji, powołując się na przepisy art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego uznał dwie okoliczności,
tj. pozostawanie niepełnosprawnej matki w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz powstanie niepełnosprawności po ukończeniu 25 roku życia. Kolegium słusznie przyjęło, że nie można odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Zagadnieniem spornym w sprawie jest natomiast to, czy dopuszczalna była –
w świetle przepisów u.ś.r. – odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką, w sytuacji, gdy wymagająca opieki matka pozostaje
w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W myśl przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na tle ww. normy prawnej obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym można wyodrębnić dwie linie orzecznicze.
Zgodnie z pierwszą z nich, treści normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie należy interpretować tylko zgodnie z jego literalną treścią, lecz
z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji. Takie odczytywanie powołanego przepisu u.ś.r. pozwala na konkluzję, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym, pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić przeszkodę
w przyznaniu świadczenia tylko wtedy, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć.
Mając na uwadze powyższe, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy więc wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest rzeczywiście zdolny sprawować współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15, wyroku z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20 czy wyroku z 18 listopada 2021 r, sygn. akt I OSK 744/21 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).
Zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem kształtującym się w NSA, pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Powołany przepis stanowi wyjątek, którego nie można poddawać wykładni rozszerzającej, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia literalna, ale także wykładnia celowościowa i systemowa. Nie można bowiem treści powołanego przepisu ustawy odczytywać nie biorąc pod uwagę także katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji, określił bowiem katalog różnych rodzinnych świadczeń opiekuńczych, obejmujących zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Świadczenia te przewidują wsparcie rodziny także w sytuacji, gdy inna osoba, niż małżonek osoby wymagającej opieki, rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki, a małżonek takiej osoby nie legitymuje się stosownym orzeczeniem. Zapewniają one dostęp do świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, a kryteria ich przyznawania nie mają charakteru dyskryminującego (por. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2422/20, powołany przez Kolegium wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20, wyrok NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 575/21 oraz wyrok NSA
z 26 października 2021 r., sygn. akt I OSK 700/21, CBOSA).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w składzie orzekającym
w niniejszej sprawie, podziela w całości pierwszy z opisanych wyżej poglądów, przychylając się do prezentowanego w judykaturze stanowiska, zgodnie z którym pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować, mimo, iż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika bowiem, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która opiekę tę sprawuje. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę, w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też, pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki, nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania tej opieki nie jest obiektywnie zdolny swojego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Istnieją bowiem sytuacje, w których, pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną
w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności, celowe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. W ocenie Sądu, jest to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej, faktycznie i bezspornie nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia lub wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych.
Rekapitulując, tutejszy Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany
w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych
w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia w związku
z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki. Wobec tego, w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny niemożności sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego.
W świetle aktualnie zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy faktycznie ojciec skarżącej jest w stanie sprawować opiekę nad swoją niepełnosprawną małżonką. Kwestia ta powinna być przedmiotem analizy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Nie można bowiem z góry założyć, że jedynie współmałżonek niepełnosprawny w stopniu znacznym, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym, tym bardziej, że skarżąca w toku całego postępowania podnosiła, że ojciec nie może sprawować opieki na skutek choroby alkoholowej.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2,
art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), nakazujących rozstrzyganie sprawy na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające – stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. – uwzględnią ocenę prawną Sądu wyrażoną w niniejszym wyroku i dokonają oceny, czy ojciec skarżącej – biorąc pod uwagę jego wiek
i schorzenia, na które cierpi – jest w stanie sprawować całodobową, stałą opiekę nad niepełnosprawną w znacznym stopniu małżonką. Przypomnieć organom należy, że
J. J. – co wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w sprawie – jest osobą leżącą, korzystającą z koncentratora tlenu, z którą nie ma żadnego kontaktu; opieka nad nią wymaga więc szczególnej uwagi i zaangażowania. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie natomiast wskazywał, że formalnego ograniczenia
w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności
(w niniejszej sprawie – małżonka osoby niepełnosprawnej), nie można stosować
w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego), nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18; wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19; wyrok NSA z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 czy wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., CBOSA)
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.