II SA/Rz 1063/22

II SA/Rz 1063/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek
Jacek Surmacz /przewodniczący/
Małgorzata Niedobylska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 14 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7 i art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Zarząd Zlewni w Jaśle z dnia 30 czerwca 2022 r., nr RZ.ZUO.2.4701.911.OZ.2022.RW w przedmiocie określenia opłaty zmiennej uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
H. sp. z o.o. z/s w G. (dalej: Spółka/Skarżąca) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z 30 czerwca 2022 r. nr RZ.ZUO.2.4701.911.OZ.2022.RW, którą określono Spółce opłatę zmienną w wysokości [...] zł za wprowadzanie w I kwartale 2022 r. oczyszczonych ścieków przemysłowych do rzeki [...] 31+100 w m. [...] (obiekt nr [...]). Decyzję tę wydano na skutek reklamacji Spółki od wydanej z urzędu przez PGWWP Zarząd Zlewni w [...], na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, informacji z 23 maja 2021 r. nr RZ.ZUO.2.4701.911.OZ.2022.RW o wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne w takiej wysokości przyjmując, że Spółka korzystała z tych usług bez pozwolenia wodnoprawnego.
Ze stanowiska zaprezentowanego w decyzji wynikało, że Spółka nie zgodziła się z wysokością opłaty podnosząc, że 16 lipca 2021 r. przejęła oczyszczalnię ścieków oraz ujęcie wody na rzece [....] o nazwie [...], ale stan obiektów i urządzeń w chwili przejęcia był na tyle zły, że nie pozwalał na prawidłowe ich funkcjonowanie. Obecnie obiekty te funkcją prawidłowo, ale nadal nie została przesądzona kwestia własności nieruchomości, ich części składowych i ruchomości wchodzących w skład tych obiektów. Obiekty, których dotyczy opłata, stanowią własność A. sp. z o.o. albo są przedmiotem użytkowania wieczystego. H. sp. z o.o. prowadziła postępowanie egzekucyjne o wydanie nieruchomości, ale nie przesądza to, w jej ocenie, stanu prawnego nieruchomości i instalacji. Nie jest "pełnoprawnym" właścicielem i przez to m.in. nie mogła przejąć pozwolenia wodnoprawnego od A. sp. z o.o. Sytuacja prawna i ekonomiczna Spółki jest skomplikowana. Ponadto zakwestionowała badania, pomiary oraz inne czynności kontrolne wykonywane przez Wody Polskie w ramach kontroli gospodarowania wodami, na podstawie których obliczono opłatę.
W decyzji podano, że w piśmie z 16 lipca 2021 r. Spółka poinformowała o przejęciu oczyszczalni ścieków oraz ujęcia wody [....]. W piśmie z 2 listopada 2021 r. poinformowała o korzystaniu z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków przemysłowych do rzeki [...] w km 31+100 (obiekt nr [...]) bez ważnego pozwolenia. 5 maja 2022 r. złożyła oświadczenie za I kwartał podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzenie oczyszczonych ścieków przemysłowych do wód rzeki [...] w km 31+100.
Kontroli gospodarowania wodami dotyczącej ustalenia opłaty za I kwartał 2022 r. nie przeprowadzono. Opłatę zmienną ustalono na podstawie oświadczenia Spółki z 5 maja 2022 r., stosownie do art. 272 ust. 6 ustawy - Prawo wodne, jako sumę: iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej (1,71 zł) za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do wód, wyrażonej jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu, pomnożonej przez współczynnik różnicujący (1) i ilości tej substancji (1230,762 kg) oraz iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pozostałe substancje, tj. cynk, miedź, ołów (124,56 zł za 1 kg) i ilości tych substancji (2,10818 kg), oraz iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za fenole lotne (45,55 zł za 1 kg) ilości tych fenoli (0,15881 kg), przy uwzględnieniu postanowień art. 278 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo wodne oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Spółka korzysta z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego.
W skardze, domagając się uchylania zaskarżonej decyzji, Spółka zarzuciła naruszenie:
- art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez nieprzeprowadzenie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - nie sprawdzenie w dostępnych rejestrach stanu własności przedmiotowej nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt nr [...] w [...] oraz nie zwrócenie się do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] [...] prowadzącego postępowanie egzekucyjne, którego przedmiotem była m.in. nieruchomość, na której znajduje się obiekt nr [...],
- art. 8, 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez niepełne wyjaśnienie motywów, czym kierował się organ negatywnie rozpatrując reklamację, bez odniesienia się do podniesionych kwestii oraz nie poinformowanie jej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i uniemożliwienie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.
Spółka podniosła, że organ oparł rozstrzygnięcie jedynie na jej oświadczeniach, które nie mogą być wystarczające do pełnego wyjaśnienia sprawy. Kwestia własności nieruchomości i całej infrastruktury technicznej znajdującej się na niej, tego, kto i na jakiej podstawie zarządza obiektami na niej położonymi, powinno być przedmiotem dogłębnej analizy.
W odpowiedzi na skargę PGWWP - Zarząd Zlewni w [....] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ kontrolowaną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w znaczeniu wynikającym z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - dalej: P.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy – Prawo wodne. Wynikająca z decyzji opłata zmienna za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została ustalona na podstawie przepisów art. 272 ustawy – Prawo wodne. Natomiast postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa w art. 273 ust. 6 ustawy – Prawo wodne, toczy się na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 14 ust. 2 ustawy – Prawo wodne). Wobec tego w postępowaniu tym właściwy organ (zob. art. 14 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo wodne) obowiązany jest, działając zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 i art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), należycie informować strony o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz dbać, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 K.p.a.), w sposób przekonujący umotywować podjęte rozstrzygnięcie (art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.), a nade wszystko w wyczerpujący sposób wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, ale muszą zostać stronie zakomunikowane (art. 77 § 4 K.p.a.).
W kontrolowanej sprawie przyjęto, że Spółka korzystała z usług wodnych polegających na wprowadzaniu w I kwartale 2022 r. oczyszczonych ścieków przemysłowych do rzeki [...], a ponadto, że korzystała z tych usług bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Okoliczności te wymagają w przekonaniu Sądu poczynienia dodatkowych ustaleń, dalej idących aniżeli zaakceptowanie stanowiska Spółki ze złożonego oświadczenia o korzystaniu z usług wodnych bez pozwolenia.
Na gruncie ustawy – Prawo wodne postanowiono, że korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej stanowi "szczególne korzystanie z wód" (art. 34 pkt 13 w zw. z art. 33 ust. 4 i art. 32 ust. 1 i 2). Zapewnienie podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres szczególnego korzystania z wód następuje poprzez "usługi wodne" (art. 35 ust. 1), zaś usługi wodne są świadczone na zasadach określonych w ustawie (art. 35 ust. 2) i obejmują m.in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych (art. 35 ust. 3 pkt 5). Korzystanie z usług wodnych jest odpłatne (art. 267 pkt 1), a opłatę uiszcza się m.in. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2). Opłaty te składają się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 270 ust. 8). Wysokość opłaty zależy od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości oraz rodzaju ścieków (art. 270 ust. 9). Wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, zgodnie z art. 272 ust. 6, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5); 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu; 3) zawiesiny ogólnej; 4 sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4). Wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 272 ust. 6, który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1). Ustalenie ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odbywa się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych (art. 272 ust. 11), a odczytu dokonuje pracownik Wód Polskich (art. 272 ust. 14). Niezależnie od opłaty zmiennej ustawodawca przewidział także ponoszenie opłaty podwyższonej za korzystanie z usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 280 pkt 1 lit. b) albo polegających na przekroczeniu warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym (art. 280 pkt 2 lit. b); ponosi się ją niezależnie od opłaty zmiennej za usługi wodne (art. 280 ust. 2). Ustalenia ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego dokonują Wody Polskie na podstawie badań, pomiarów lub innych czynności kontrolnych wykonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami (art. 281 ust. 4), z zastrzeżeniem regulacji przejściowych zawartych w przepisach art. 552. Wysokość opłaty podwyższonej ustalają Wody Polskie (art. 281 ust. 5). Opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1). Przy czym korzystanie z usług wodnych co do zasady wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 1).
Z powyższego wynika zatem, że opłata zmienna, którą ustalono Spółce, uzależniona została od wykazania korzystania z usług wodnych, w tym ustalenia statusu podmiotu korzystającego z usług wodnych, a następnie od ilości stawek i wartości określonych w przepisach art. 272 ust. 6 ustawy – Prawo wodne. Istotne w okolicznościach sprawy jest również ustalenie, czy Spółka korzystała z tych usług wodnych na podstawie wymaganego pozwolenia. Ustalenia w tych kwestiach powinny być odpowiednio udokumentowane w aktach sprawy, aby podjęte rozstrzygnięcie administracyjne poddawało się kontroli, nie tylko samej strony postępowania, ale i sądu administracyjnego.
Zagadnienia odnoszące się do: 1) następstwa prawnego zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, oraz 2) przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego, zostały w ustawie – Prawo wodne uregulowane (art. 411 i art. 411a) i wymagały dokonania stosownych ustaleń na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej, choćby na podstawie danych zawartych w systemie informacyjnym gospodarowania wodami, o którym mowa w art. 329 ust. 1, ust. 2 pkt 10 i ust. 3 ustawy – Prawo wodne, albo rejestrów, o których mowa w przepisach art. 331 tej ustawy, względnie innymi środkami dowodowymi. W myśl powołanych przepisów art. 411 ustawy – Prawo wodne, następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych potwierdza, w drodze decyzji, przejęcie przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia. Decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się na wniosek następcy prawnego. Natomiast w myśl przepisów art. 411a cyt. ustawy, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, który wydał pozwolenie wodnoprawne, jest obowiązany, za zgodą strony, na której rzecz wydano pozwolenie wodnoprawne, do przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego na rzecz innego podmiotu, jeżeli ten podmiot przyjmuje wszystkie warunki określone w tym pozwoleniu wodnoprawnym. Przeniesienie pozwolenia w tym trybie następuje w drodze decyzji, na wniosek podmiotu, na rzecz którego przenoszone jest pozwolenie wodnoprawne.
W razie następstwa prawnego decyzja, o której mowa w art. 411 ust. 2 ustawy – Prawo wodne, ma charakter deklaratoryjny (potwierdzający przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia), a w przypadku decyzji, o której mowa w art. 411a ust. 2 ustawy – Prawo wodne, ma charakter konstytutywny (kreacyjny). Obie decyzje wydaje się na wniosek, ale skutki określone w art. 411 ust. 1 następują z mocy prawa, w związku z zaistnieniem następstwa prawnego. Natomiast skutki prawne określone w art. 411a następują na mocy decyzji, ostatecznej albo opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Kwestia sposobu przejęcia pozwolenia wodnoprawnego ma zatem w kontrolowanej sprawie istotne znaczenie do oceny, czy Spółka w I kwartale 2022 r. posiadała pozwolenie wodnoprawne.
Brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy uzasadniał usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, jako naruszającej przepisy art.7, art.8 i art.77 § 1 K.p.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wskazania wynikające z uzasadnienia wyroku i poczyni niezbędne ustalenia odnośnie do zagadnień związanych z ustaleniem wysokości opłaty zmiennej, m.in. czy Spółka była podmiotem korzystającym w I kwartale 2022 r. z usług wodnych w rozumieniu art. 298 pkt 1, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo wodne, z uwagi na podnoszone przez nią kwestie własnościowe nieruchomości oraz obiektów i urządzeń przejmowanych/przejętych od spółki I. oraz toczące się postępowanie egzekucyjne, mogące mieć wpływ na faktyczną możliwość korzystania z urządzeń wodnych (zob. art. 16 pkt 65 lit. f ustawy – Prawo wodne), dotyczących oczyszczalni ścieków, przy uwzględnieniu art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne. Na konieczność ustalenia, czy dany podmiot jest korzystającym z usług wodnych wskazują także przepisy art. 303 i 304 ustawy - Prawo wodne, z których wynika m.in. że podmioty korzystające z usług wodnych obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są obowiązane posiadać przyrządy pomiarowe lub systemy pomiarowe służące do pomiaru ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi oraz zapewniać pobieranie próbek przez akredytowane laboratoria i dokonywać badania jakości ścieków oraz przekazywać wyniki pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód – w zakresie określonym w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym (zob. także art. 36 ust. 2 i art. 552). Tożsame można wywieść z treści art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. (tzw. dyrektywa wodna, która stanowiła podstawę uchwalenia ustawy – Prawo wodne); koszty usług wodnych powinny ponosić podmioty korzystające, zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Wskazać przy tym należy, że w decyzji była mowa o ściekach przemysłowych, a to w myśl art. 16 pkt 64 ustawy – Prawo wodne oznacza, że powinny być to ścieki odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu i powstawać w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową. Regulacja ta również odnosi się zatem do podmiotu korzystającego z usług wodnych, a nie tylko składającego oświadczenia określonej treści. Brak będzie natomiast podstaw do pobierania opłaty zmiennej od podmiotu, który nie korzysta z usług wodnych, o których mowa w kontrolowanej decyzji, ponieważ nie ma takiej faktycznej, a nie tylko prawnej, możliwości, a ścieki nie powstają w związku z działalnością tego zakładu. Ustali również organ, czy Spółka faktycznie nie dysponowała wymaganym pozwoleniem, co będzie mieć znaczenie dla ustalenia, czy poza opłatą zmienną Spółka powinna być obciążona także opłatą podwyższoną. Uwzględni przy tym wskazania, jakie zostały wyrażone w wyroku tut. Sądu o sygn. II SA/Rz 1060/22, który dotyczył kontroli decyzji ustalającej opłatę podwyższoną za wprowadzanie ścieków do wód poprzez obiekt nr [...] do rzeki [...] w km 31.100, o którym mowa w kontrolowanej decyzji w niniejszej sprawie o sygn. II SA/Rz 1063/22.
Na marginesie Sąd zauważa, że rozważania organu odnoszące się do możliwości udzielenia ulgi, które stanowią znaczną część uzasadnienia decyzji, zostały poczynione przedwcześnie i z wykroczeniem poza granice prowadzonej sprawy. W pierwszej kolejności należy bowiem ustalić ostatecznie kwestię opłaty, a dopiero kiedy stanie się ona wymagalna, można będzie w odrębnym postępowaniu rozpatrzeć ewentualny wniosek zobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne.
W świetle powyższego Sąd uznał, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy – Prawo wodne, orzekł jak w sentencji. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, z uwagi na brak stosownego wniosku, pomimo pouczenia o treści art.210 § 1 P.p.s.a.