II SA/Rz 1063/05

II SA/Rz 1063/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Robert Sawuła
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 37 pkt 1, pkt 2, art 84 ust. 1 i 2 w zw. z art 84 a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi J. M. i M. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie modernizacji linii elektroenergetycznej -skargę oddala-
Uzasadnienie
II SA/Rz 1063/05
UZASADNIENIE
Na skutek pisma J. M. i M. M. zarzucającego bezprawne przesunięcie 2 słupów z działki nr ewid. 1590 na działkę nr ewid. 1592 w czasie przebudowy w 1990 roku linii elektrycznej i telefonicznej i naruszenie w ten sposób prawa własności, Kierownik Urzędu Rejonowego w K. w dniu 7 października 1997 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie linii energetycznej napowietrznej przebiegającej wzdłuż granicy działek nr 1590 i 1592 w Z., przebudowanej w 1990 r. w ramach przeprowadzonej tam przez Zakład Energetyczny reelektryfikacji oraz linii telefonicznej podwieszonej na tych samych słupach, wykonanej w 1995 r. przez Telekomunikację Polską S.A.
Postępowanie to postanowieniem z dnia 29 lipca 1998 r. zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w K. sporu w przedmiocie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1590 i 1592. Po dokonaniu rozgraniczenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podjął zawieszone postępowanie, a następnie po jego uzupełnieniu, w tym przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, umorzył je decyzją z dnia 13 maja 2003 r.
Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że linia energetyczna w miejscowości Z. została "zmodernizowana" w oparciu o zarządzenie nr 16 Wojewody K. z [...] marca 1990 r. w sprawie ogłoszenia powszechnej elektryfikacji zagród oraz modernizacji urządzeń energetycznych w 1990 r. i decyzję Dyrektora Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] kwietnia 1990 r. Nr [...]. Spośród dokumentów graficznych stanowiących załączniki do pozwolenia na budowę, jedyny, jaki został dołączony do niniejszego postępowania to plan trasy linii 15 kV – mapa w skali 1:10000, na podstawie której nie sposób ustalić dokładnego przebiegu linii w rejonie działek nr 1590 i 1592. W takiej sytuacji organ poddał analizie inne mapy, które przedłożyli w toku postępowania inwestor oraz J. M. Porównanie tych map wskazywałoby na to, że modernizowana linia miała być zrealizowana na działce nr 1590 stanowiącej własność K. F., a obecnie przebiega przez działkę nr 1592 stanowiącą współwłasność J.M. i M. M. Z uwagi na fakt, że granica pomiędzy tymi działkami została ustalona w postępowaniu sądowym już po zrealizowaniu linii, nie można stwierdzić bezspornie, iż linia ta zrealizowana została niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Na podstawie wspomnianych map należy także stwierdzić, że naniesiony na nich budynek mieszkalny K. F. nie może stanowić odniesienia co do ustalenia trasy linii projektowanej i zrealizowanej, gdyż jego usytuowanie na tych mapach jest różne. Podobnie takiego odniesienia nie może stanowić budynek J. M. i M. M. na działce nr 1592, który w ogóle nie został naniesiony na wspomnianych mapach, a uwidoczniony dopiero jest na planie sytuacyjnym z 1998 r.
W związku z tym, że granica pomiędzy działkami nr 1590 i 1592 była granicą sporną, a jej przebieg został ustalony przez Sąd już po zrealizowaniu linii, również ta granica nie może stanowić odniesienia do definitywnego ustalenia trasy linii w fazie projektowania i bezpośrednio po realizacji. Organ odniósł się więc do granicy pomiędzy działkami nr 1592 i 1593, stwierdzając, że trasa linii na mapach przedłożonych przez Rzeszowski Zakład Energetyczny S.A. Rejon Energetyczny K., na etapie realizacji linii, w stosunku do trasy linii pokazanej na planie sytuacyjnym przedłożonym przez J. M., różni się o ok. 0,8 do 1 m. Różnicy tej w ocenie organu nie można uznać jako istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę wydanego w 1990 r. Z tej przyczyny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego K. wywiódł, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. W decyzji zawarto pouczenie o możliwości dochodzenia sprawy naruszenia własności w postępowaniu cywilnym przed sądem rejonowym.
Od decyzji tej odwołały się J. M. i M. M., domagając się jej uchylenia. Wyjaśniły, że intencją ich pisma, które stało się podstawą wszczęcia postępowania w sprawie było doprowadzenie do wydania decyzji o odszkodowaniu w trybie art. 128 ust. 4 i 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie odwołujących w postępowaniu dotyczącym modernizacji linii pominięto obowiązujący wówczas tryb wynikający z art. 70 i następnych ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, regulujący postępowanie w przypadku zakładania przeprowadzania na nieruchomościach urządzeń służących do przesyłania m. in. energii elektrycznej oraz związane z tym odszkodowanie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją nie ustalił, czy decyzja o odszkodowaniu została wydana na rzecz K. F. czy też takiej decyzji w ogóle nie wydano. Jeśli odszkodowanie zostało wypłacone właścicielowi działki nr 1590, winien on je zwrócić w zwaloryzowanej wysokości, a jeśli nie zostało ustalone, właściwy organ administracji publicznej powinien wszcząć postępowanie w tym przedmiocie. W tym celu odwołujące przedłożyły operat szacunkowy szkód wywołanych wybudowaniem na ich działce napowietrznej linii energetycznej, do której dodatkowo podwieszono linie telefoniczną. Raz jeszcze podkreśliły, że nie domagały się uchylenia decyzji w przedmiocie modernizacji linii energetycznej, natomiast domagają się ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym. Dopiero po wyczerpaniu trybu administracyjnego korzystać będą z drogi sądowej.
Odwołujące uważają w związku z tym, że nie zachodzą podstawy umorzenia postępowania w sprawie, bowiem powinno ono dotyczyć odszkodowania. Podmioty uprawnione do odszkodowania zostały ustalone dopiero w 2001 r., po ustaleniu przez Sądem granicy między działkami 1590 i 1592, stąd żądanie rozstrzygnięcia tej kwestii na drodze administracyjnej jest zasadne.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z [...] 25 lipca 2003 r. Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J. M. w sprawie cyt. "naruszenia prawa własności działki nr 1592 w Z. gm. R. w związku z przebudową w roku 1990 r. linii elektrycznej i telefonicznej oraz sprawy odszkodowania za dokonanie w/w czynności".
W uzasadnieniu stwierdził, że nie znajduje podstaw prawnych do rozpatrywania roszczeń J. M. i M. M. dotyczących naruszenia prawa własności działki nr 1592 i wypłaty odszkodowania. Sprawy te regulują przepisy ustaw dotyczących gospodarki gruntami, które nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Prowadzone postępowanie dotyczyło naruszenia prawa własności działki nr 1592 w Z. w związku z przebudową linii elektrycznej i telefonicznej, natomiast decyzja będąca przedmiotem odwołania dotyczyła sprawy ustalenia, czy prace przy modernizacji linii były prowadzone zgodnie z prawem. Skoro tak, decyzję organu I instancji należało uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie, której przedmiot oznaczono w sentencji decyzji.
Na skutek skargi J. M. i M. M. decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 marca 2005 r. sygn. SA/Rz 1306/03.
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że uwzględnienie skargi nastąpiło z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wskazał, że podstawowym obowiązkiem terenowych organów nadzoru architektoniczno-budowlanego jest nadzór nad przestrzeganiem prawa budowlanego, w tym także w odniesieniu do obiektów budowlanych już istniejących. Postępowanie w zakresie badania legalności tych obiektów wszczynane jest z urzędu, chociaż często, tak, jak w rozpatrywanym przypadku sygnał o nieprawidłowościach pochodzi z zewnątrz. W postępowaniu tym organ ustala czy obiekt budowlany lub jego cześć została wybudowana zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy i jeśli się okaże, że przepisy te zostały naruszone, stosuje się procedurę legalizacyjną lub orzeka rozbiórkę. W przypadku ustalenia, że obiekt został wybudowany zgodnie z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego budowy, wszczęte w przedmiocie jego legalności postępowanie administracyjne powinno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Tak właśnie zakończył postępowanie organ I instancji, uznając je za bezprzedmiotowe z tego względu, że w jego ocenie sporny odcinek linii energetycznej został zmodernizowany na podstawie pozwolenia uprawnionego organu a odstępstwo w zakresie przebiegu linii wyznaczonego tą decyzją było nieznaczne.
Sąd wskazał, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i ponownie orzekł o umorzeniu postępowania, jednakowoż w innej przedmiotowo sprawie – sprawie naruszenia własności działki w związku z przebudową linii elektrycznej i telefonicznej i kwestii odszkodowania. Co prawda tak swoje żądania sprecyzowały skarżące w odwołaniu, jednak organ odwoławczy nie jest związany zarzutami i wnioskami odwołania. Jego obowiązkiem jest orzec o mocy prawnej zaskarżonej decyzji i w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia odnieść się do zarzutów odwołania. Jeżeli nie dotyczą one przedmiotu sprawy należy te okoliczność podnieść w uzasadnieniu.
W wytycznych co do dalszego postępowania Sąd zalecił rozpoznanie odwołania skarżących zgodnie ze wskazaniami zawartymi powyżej.
W dalszym toku postępowania, decyzją z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. M. i M. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2003 r. umarzającą postępowanie w sprawie linii elektroenergetycznej napowietrznej przebiegającej wzdłuż granicy działek nr 1590 i 1592 w Z.
W motywach tego rozstrzygnięcia podał, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądań zawartych w odwołaniu.
Postępowanie dotyczyło ustalenia czy prace przy modernizacji linii były prowadzone zgodnie z prawem. W szczególności organ nadzoru budowlanego wyjaśnia, czy roboty budowlane nie naruszają warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji nie stwierdził naruszenia prawa, w związku z czym słusznie umorzył prowadzone postępowanie. Odnosząc się do argumentów i zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie dotyczą one spraw rozstrzyganych w zaskarżonej decyzji, organy nadzoru budowlanego nie są bowiem właściwe do orzekania w sprawach naruszenia własności działki i wypłaty odszkodowania.
Decyzję tę zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. M. i M. M., wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Skarżące wskazują, że przeprowadzając w 1990 r. modernizację linii energetycznej nie ustalono stron postępowania albo celowo ich nie ujawniono. Nigdy nie zostały poinformowane o przebiegu modernizacji, stąd też uważają, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powinien był skierować sprawę w kierunku wznowienia postępowania.
Ponadto uważają, że organ I instancji umorzył postępowanie w innej sprawie niż ta, która była podstawą wszczęcia. Organ ustalił odstępstwo od projektu w zakresie przebiegu linii energetycznej pomiędzy działkami nr 1592 i 1593, co nigdy nie było kwestionowane przez skarżące, a następnie umorzył postępowanie wskazując, iż nie było to odstępstwo istotne, podczas gdy postępowanie dotyczyło przesunięcia linii energetycznej pomiędzy działkami nr 1590 i 1592. W tym zakresie odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę miało zdaniem skarżących charakter istotny.
W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R.wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Podkreślił przy tym, że zaskarżona decyzja dotyczyła przebiegu linii pomiędzy działkami w Z. nr 1590 (właściciel J. F.) a działka nr 1592 (właścicielki J. M. i M. M.). Z uwagi na to, iż rozgraniczenia tych działek dokonano sądownie w roku 1991 (chodzi najprawdopodobniej o rok 2001), nie można więc stwierdzić bezspornie czy przedmiotowy odcinek linii został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu znajduje ponadto zastosowanie przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem postępowanie sądowadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt SA/Rz 1306/03 uchylającym decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Za zasadniczą wadę tej decyzji Sąd uznał wówczas orzeczenie przez organ II instancji w innej przedmiotowo sprawie - naruszenia własności działki w związku z przebudową linii elektrycznej i telefonicznej i kwestii odszkodowania, wykraczającej poza zakres rozstrzygnięcia wyznaczony decyzją organu I instancji.
Przedmiotem postępowania przed organem I instancji była kwestia legalności robót budowlanych polegających na przebudowie (modernizacji linii energetycznej) wykonanych na działce skarżących, co wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 3.07.1998 r. i jest zgodne z zakresem kompetencji organów nadzoru architektoniczno-budowlanego. Postępowanie w sprawie badania zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych wymaga ustalenia czy, kiedy i jakie roboty budowlane zostały wykonane. W przypadku ustalenia, że wykonane roboty zostały zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.), z mocy jej art. 103 zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) i one będą podstawą oceny legalności wykonanego obiektu.
W wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2005 r. Sąd, powołując się na treść art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., wskazał na konieczność ustalenia czy obiekt budowlany lub jego część została wybudowana zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy. Jeśli okaże się że przepisy te zostały naruszone, powinnością organu jest zbadać czy zachodzą dodatkowe przesłanki uzasadniające rozbiórkę obiektu lub jego części wymienione w pkt 1 lub 2 art. 37 cyt. ustawy i w zależności od wyniku tych ustaleń - wydać decyzję o rozbiórce lub poddać obiekt procedurze legalizacyjnej. Jeżeli natomiast okaże się, że obiekt został wybudowany zgodnie z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego budowy, wszczęte w przedmiocie jego legalności postępowanie administracyjne powinno ulec umorzeniu.
Stosując się do tych wytycznych, które co raz jeszcze należy podkreślić są wiążące zarówno dla organu, jak i Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., po rozpatrzeniu odwołania J. M. i M. M. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie "linii elektroenergetycznej napowietrznej przebiegającej wzdłuż granicy działek nr 1590 i 1592 w Z.".
Powołując się na ustalenia organu I instancji zgodził się z jego stanowiskiem, że przy modernizacji linii nie doszło do naruszenia prawa. Kwestia sporną było usytuowanie słupów względem granicy działek 1590 i 1592. Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że z uwagi na brak punktu odniesienia co do ustalenia przebiegu linii energetycznej projektowanej i zrealizowanej (różne usytuowanie budynków na różnych mapach, sporna granica pomiędzy działkami 1590 i 1592) organ za punkt odniesienia przyjął granicę pomiędzy działkami nr 1592 i 1593 i ustalił, że przebieg linii różni się ok. 0,8 – 1m od zaplanowanego, co nie stanowi istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie zarzut skargi wskazujący na umorzenie postępowania z powodu braku "istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę pomiędzy działkami 1592 i 1593". Takie sformułowanie nie wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2003 r. ani z zaskarżonej decyzji. Granica pomiędzy działkami 1592 i 1593 stanowiła jedynie punkt odniesienia przy ustalaniu odległości na mapach, co wyraźnie zostało zaznaczone w uzasadnieniu, a poza tym pomiędzy tymi działkami nie przebiega linia energetyczna.
W zaskarżonej decyzji organ ustosunkował się do zarzutów odwołania i stwierdził, że nie dotyczą one spraw rozstrzyganych w zaskarżonej decyzji, organy nadzoru budowlanego nie są bowiem właściwe do orzekania w sprawach naruszenia własności działki i wypłaty odszkodowania. Sąd podziela to stanowisko, zauważając, że szczególnie eksponowaną przez skarżące na etapie postępowania administracyjnego kwestią było odszkodowanie za wejście na teren ich działki i posadowienie tam słupów. Kwestia ta wbrew intencjom skarżących nie mogła jednak zostać załatwiona przez organu nadzoru budowlanego, których zakres kompetencji ściśle określają przepisy prawa – art. 84 ust. 1 i 2 w zw. z art. 84 a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a które z mocy art. 19 k.p.a. mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zresztą, jak wynika z akt sprawy, J. M. w dniu 4.04.2003 r. złożyła ustną skargę m. in. dotyczącą naruszenia prawa własności jej działki nr 1592 w Z. i w tej części skarga skarżącej została przekazana Staroście Powiatowemu w K. jako organowi właściwemu, do którego należało dalsze prowadzenie postępowania.
Jako bezzasadny należy również uznać zarzut nie wznowienia postępowania pomimo tego, iż skarżące powoływały się na okoliczność, że nie brały udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na modernizację linii energetycznej. Z akt sprawy nie wynika, ażeby skarżące składały stosowny wniosek, a ponadto orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie są organami właściwymi do wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na modernizację linii elektroenergetycznej.
Uznając za nieuzasadnione zarzuty skargi, Sąd nie będąc związany jej granicami zauważa natomiast, że pewną wadą zaskarżonej decyzji jest jej uzasadnienie, zawierające ogólne sformułowania i odwołujące się do wywodów organu I instancji. Wada ta w ocenie Sądu nie stanowi jednak naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podobnie Sąd ocenia inne uchybienie polegające na nieprawidłowym pouczeniu o sposobie zaskarżenia decyzji organu II instancji. Skargę przysługującą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (a nie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie) zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a. wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi, a nie bezpośrednio do Sądu jak wskazał organ. Uchybienie to, jako że skarga została złożona w terminie, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.
Z przytoczonych względów, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.