II SA/Rz 1060/21

II SA/Rz 1060/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 42/22 - Wyrok NSA z 2023-03-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 § 1, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136 ust. 2, ust. 3, art. 141 ust. 2, art. 142, art. 216 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 8 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, . 50 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [....] na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy Miasto [.....] (dalej: "Strona skarżąca", "Gmina") jest decyzja Wojewody z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości i orzekająca co do istoty sprawy, wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z dnia 21 maja 2015 r. M. O. (spadkobierczyni, córka byłego właściciela F. M.) zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości, położonej w [...], obręb nr [...], oznaczonej jako działka nr 200/3 o powierzchni 0.8146 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], odpowiadającej części dawnej działki nr 20/1, obręb nr [....].
Wobec tego, że działka oznaczona obecnie nr 20/1, obręb nr [...] stała się własnością Gminy Miasta [...] na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...], Wojewoda postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył Starostę [....].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Starosta [...] orzekł: o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka 200/3, o pow. 0,8146 ha, zawierającej się w jednostce ewidencyjnej miasta [...], obręb [...] obj. KW nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...] – na rzecz M. O. (pkt I), o zobowiązaniu M. O. – w wysokości 214 288,14 zł do zwrotu na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość (pkt II), o rozłożeniu zwaloryzowanego odszkodowania na 10 rocznych rat po 21 428,82 zł (rata 1 - 4) oraz 21 428,81 (rata 5 - 10) (pkt III), o ustaleniu terminu płatności rat zwaloryzowanego odszkodowania – 1 rata w terminie wykonalności niniejszej decyzji, kolejnych 9 rat – do 31 sierpnia każdego kolejnego roku, począwszy od roku następującego po roku, w którym pierwsza rata powinna zostać opłacona (pkt IV), o tym, że wierzytelności Gminy Miasto [....] w kwocie 214 288,14 zł wraz z należnymi odsetkami ulega zabezpieczeniu poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości zwracanej i o tym, że powyższa decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu hipoteki do księgi wieczystej (pkt V) oraz o tym, że wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu (pkt VI).
Organ wskazał, że w toku postępowania ustalił cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, którym była budowa osiedla mieszkaniowego [...] jednostka "E". Cel wywłaszczenia został wpisany w akt notarialny z 7 czerwca 1988 r., Repertorium A. nr [...] oraz w protokół w sprawie ustalenia ceny kupna przedmiotowej nieruchomości. Jednak po przeprowadzeniu szczegółowej kwerendy organ stwierdził, że cel wywłaszczenia nie został nigdy rozpoczęty, ani zrealizowany na działce ewid. nr 200/3, położonej w [...], obręb [....], przez co nieruchomość stała się zbędna i podlega zwrotowi. Na przedmiotowej działce nie zlokalizowano żadnych obiektów związanych z celem wywłaszczenia.
W odwołaniu od tej decyzji Gmina Miasto [...] reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. N. wskazała, że zaskarżona decyzja jest bezzasadna, w części zawartej w pkt III-V, gdyż w obliczu sytuacji finansowej M. O. przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, istnieje duże prawdopodobieństwo, że powstaną problemy z regularnymi wpłatami. Ponadto M. O. deklaruje zamiar sprzedaży nieruchomości, więc zasadnym jest, aby ustanowiona hipoteka mogła być wpisana do księgi wieczystej zanim dłużnik zbędzie nieruchomość zwróconą.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 – zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 9a, art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2 i 3, art. 141 ust. 2, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, ze zm. – zwana dalej: "u.g.n.") opisaną na wstępie decyzją uchylił w całości decyzję Starosty [...] i orzekł co do istoty sprawy.
Organ odwoławczy orzekł: o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka 200/3, o pow. 0,8146 ha, zawierającej się w jednostce ewidencyjnej miasta [...], obręb [...] obj. KW nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...] – na rzecz M. O. (pkt 1); o zobowiązaniu M. O. – w wysokości 220 051,74 zł do zwrotu na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, przy czym kwotę zwaloryzowanego odszkodowania należy wpłacić w całości, w terminie 14 dni od dnia wykonalności niniejszej decyzji (pkt 2); wskazał, że wierzytelność Gminy Miasta [...] z tytułu zwrotu odszkodowania podlega stosownemu zabezpieczeniu, jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej (pkt 3); wskazał, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu (pkt 4), oraz że powyższa decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej (pkt 5).
Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Wyjaśnił, że w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.), na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] F. M. sprzedał na rzecz Skarbu Państwa działkę nr 20/1 o powierzchni 0,8425 ha, położoną w [...] – [...] w obrębie nr [..., jako niezbędną pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Wojewoda wskazał, że na działce oznaczonej obecnie nr 200/3 w wyniku przeprowadzonych oględzin nieruchomości wraz z wyznaczeniem punktów granicznych, ustalono, że działka jest niezagospodarowana, niezabudowana, w przeważającej części porośnięta wysoką trawą oraz dzikimi krzewami, w południowej części porośnięta drzewami samosiejkami, natomiast w północnej części znajduje się na niej energetyczna linia kablowa oraz fragment ogrodzenia o długości ok. 22 m., wybudowane celem ogrodzenia działki nr 200/2, na której posadowione są urządzenia infrastruktury technicznej.
Organ odwoławczy wskazał, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...], nie został na niej nigdy zrealizowany. Na przedmiotowej działce nie zlokalizowano żadnych obiektów związanych z celem wywłaszczenia tj. budową osiedla mieszkaniowego [....].
Wojewoda wyjaśnił, że najistotniejsze znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia ważności [pic]operatu szacunkowego, na podstawie którego określono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W przedmiotowej sprawie operat [pic]szacunkowy został sporządzony w dniu 29 listopada 2019 r. Ustawowy termin wykorzystania operatu, do celu, dla którego został sporządzony, upłynął w dniu 29 listopada 2020 r. Po upływie tego okresu operat szacunkowy nie mógł być wykorzystany jako dowód na okoliczność wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie został sporządzony nowy operat szacunkowy z dnia 5 marca 2021 r. w celu określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu nieruchomości. Na podstawie operatu stwierdzono, że wartość nieruchomości od dnia wywłaszczenia do dnia zwrotu nieruchomości nie uległa zmianie na skutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu, a związanych z realizacją celu na jaki została ona nabyta.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Organ II instancji wskazał, że na obecnym etapie postępowania pozostają one bez znaczenia. Jednak Organ odwoławczy wskazał, że nie podziela poglądu dotyczącego stosowania art. 141 ust. 2 u.g.n. Sposób zabezpieczenia zależy od uznania organu, przy czym z treści przepisów u.g.n. nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości należy ją odnosić do woli wierzyciela ujawnionej już po postępowaniu i poza postępowaniem zwrotowym. Po wydaniu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego podejmuje decyzję o zabezpieczeniu tak powstałej wierzytelności. Jeżeli zdecyduje się na zabezpieczenie jej w formie hipoteki przymusowej, która jest jednym z wielu sposobów zabezpieczenia wierzytelności, wówczas decyzja zwrotowa będzie podstawą jej ustanowienia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję Wojewody Podkarpackiego złożyła Gmina Miasto [...] – reprezentowana przez radcę prawnego wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustaleń co do źródła celu publicznego, który był podstawą zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości Skarbowi Państwa z dnia 7 maja 1988 r.
Strona skarżąca wskazała, że decyzja Organu I instancji została zaskarżona w całości, a zatem Organ II instancji powinien rozpoznać sprawę w jej całokształcie, również co do zasadności zwrotu nieruchomości. Wywiodła również, że wśród materiału dowodowego nie znajdował się akt administracyjny, z którego można wywnioskować, że nabyta nieruchomość była przeznaczona pod wymieniony w akcie notarialnym cel publiczny.
Konkludując, Strona skarżąca wskazała, że istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt, że w dacie zawarcia umowy sprzedaży istniały materialnoprawne przesłanki, które uzasadniały wywłaszczenie, zwłaszcza, że przedmiotowa nieruchomość miała być przeznaczona na cel publiczny w planie zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem zatytułowanym "Odpowiedź strony na skargę" z dnia 30 września 2021 r. Uczestniczka postępowania – M. O. – wniosła o oddalenie skargi Gminy Miasto [...]. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym nieruchomość miała być przeznaczona pod budowę osiedla, jednak do dnia dzisiejszego pozostaje niezagospodarowana. Ponadto wyjaśniła, że Strona skarżąca powiadomiła ją w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż pierwotnie zakładany przy wywłaszczeniu i pouczyła ją o prawie żądania zwrotu nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje :
Skarga, jako częściowo uzasadniona została przez Sąd uwzględniona.
Sądowa kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
I. Nie nastąpiło zarzucane skargą naruszenie zaskarżoną do Sądu decyzją przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym w zakresie ustalenia czy nieruchomość została nabyta w warunkach wywłaszczenia, a więc przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1990; zwana dalej u.g.n.),
Należy w pierwszej kolejności podnieść, iż skontrolowana decyzja Wojewody dotyczy sprawy zwrotu nieruchomości nabytej przez podmiot publiczny Skarb Państwa, a będącej aktualnie w zasobie własności Gminy Miasto [...]. Jej skutkiem jest przywrócenie prawa własności następcom prawnym poprzedniego właściciela. Decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi oparcie dla wniosku o zmianę podmiotu właścicielskiego w księdze wieczystej.
Zdaniem Sądu, nieruchomość podlegająca zwrotowi została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99; zwana dalej u.g.g.w.n.). Zgodnie z treścią art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości zawarte w rozdziale 6 dział III u.g.n., stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n.
Według art. 8 ust. 1 u.g.g.w.n., nieruchomości niestanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej mogły być nabywane przez te podmioty w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast w świetle art. 13 ust. 1 w/w ustawy, zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane), tworzone są na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Terenowe organy administracji państwowej tworzą zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych w tym celu na własność Państwa (art. 13 ust. 2 u.g.g.w.n.).
Materialnoprawne podstawy wywłaszczania nieruchomości wyrażały przepisy rozdziału 6 u.g.g.w.n. Otóż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.g.g.w.n. nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego. Natomiast w art. 53 ust. 1 w/w ustawy stwierdzono, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Nie stanowi więc kwestii, że ówczesny ustawodawca uzależniał ewentualność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od stwierdzenia braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze porozumienia stron.
W orzecznictwie NSA jako utrwalono uznaje się stanowisko, które skład orzekający WSA w pełni podziela, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Dlatego też była to umowa szczególna, zawarta w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W takiej sytuacji nie była to umowa w pełni dobrowolna, gdyż jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., o sygn. I OSK 887/17, CBOSA). Skoro zatem umowa cywilnoprawna odpowiada pojęciu "nabycia" z powyższej regulacji, to w realiach niniejszej sprawy ustalić należało czy znajdująca się w zgromadzonych przez Organy aktach administracyjnych umowa sprzedaży nieruchomości z dnia 7 czerwca 1988 r. zawarta pomiędzy poprzednikiem prawnym wnioskodawczyni F. M. i Skarbem Państwa, została zawarta na podstawie u.g.g.w.n.
W świetle treści zapisów § 3 aktu notarialnego, rep. A nr [...] z roku 1988 r sprzedaż Skarbowi Państwa nieruchomości nastąpiła w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 22 poz. 99). Napisano w nim wyraźnie, iż działający w imieniu Skarbu Państwa mgr A. G. oświadcza, że kupuje dla Skarbu Państwa nieruchomość w postaci działki o nr 20/1 o obszarze 84a 25 m2, bowiem jest ona niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego [....]-i na ten cel może być wywłaszczona.
Przytoczony wyżej § 3 aktu notarialnego w istocie przesądza o tym, że umowa nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa została zawarta na podstawie u.g.g.w.n. z zagrożeniem wszczęcia procedury wywłaszczeniowej, co nakazywało Organom obu instancji do wniosku M. O. o zwrot nieruchomości stosować przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. O podleganiu rozważanego w tym miejscu przypadku nabycia nieruchomości pod unormowania przepisów u.g.n. o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej miała świadomość Gmina Miasto [...], skoro w piśmie z dnia 28 kwietnia 2015 r. poinformowała M. O. jako spadkobiercę F. M. o zamiarze użycia nieruchomości w postaci działki nr 200/3 i możliwości złożenia wniosku przez w/w o zwrot na podstawie art. 136 ust. 2 u.g.n.
Zgodnie z treścią skargi Gminy w aktach sprawy nie znajdziemy decyzji, z której wynikałoby, że nieruchomość nabywana przez Skarb Państwa w drodze umowy od F. M., była wówczas przeznaczona pod realizację celu publicznego oznaczonego w treści aktu notarialnego jako budowa części osiedla mieszkaniowego [...]. Należy jednocześnie przyznać, że Organ I instancji kierował do Prezydenta Miasta [...] wezwanie o dostarczenie kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem wszelkich decyzji dotyczących przedsięwzięcia budowy osiedla mieszkaniowego [...]. W odpowiedzi na wezwanie Starosty Prezydent Miasta [....] wyjaśnił w piśmie z dnia 20 listopada 2019 r., że w archiwum zakładowym nie odnaleziono akt sprawy dotyczących przedsięwzięcia budowy osiedla mieszkaniowego [...]. W kolejnym piśmie z dnia 9 grudnia 2019 r. poinformowano zaś, iż dostępne w wydziale architektury UM rejestry z lat osiemdziesiątych są niekompletne i nie udało się w nich odszukać rejestracji akt w przybliżeniu odpowiadających sprawie realizacji osiedla mieszkaniowego [....]. Z pisma Sekretarza Miasta [...] z dnia 15 stycznia 2020 r. wynika także, iż po ponownym zweryfikowaniu spisów zdawczo-odbiorczych dokumenty dotyczące przedsięwzięcia w postaci osiedla mieszkaniowego [....], nie zostały przekazane na stan archiwum zakładowego przez wydział merytoryczny. W związku z powyższym nie mogły one zostać wybrakowane ani też przekazane do archiwum państwowego. W chwili obecnej Organ nie posiada wiedzy komu przedmiotowe dokumenty zostały udostępnione i czy odnotowano je w jakikolwiek księdze wieczystej.
Organ I Instancji podejmował więc wyraźne próby odnalezienia dokumentów lokalizacyjnych, jednak te nie została odszukane przez pracowników Urzędu Miasta [...]. Zdaniem Sądu, z uwagi na znaczny upływ czasu akty pozwalające na lokalizacje osiedla mieszkaniowego, na które nieruchomość została nabyta mogły ulec zniszczeniu czy też zagubieniu, co z uwagi na treść złożonego aktu notarialnego nie może stać na przeszkodzie w realizacji roszczenia zwrotowego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w postaci art. 216 ust. 2 pkt 3, wymagają do zwrotu nieruchomości ustalenia, że została ona nabyta na podstawie u.g.g.w.n. Ponieważ w akcie notarialnym wyraźnie zapisano, że przedmiotową nieruchomość Skarb Państwa nabywa na podstawie tej ustawy z uwagi na fakt, że jest ona niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego i na ten cel może być wywłaszczona, to nie można skutecznie kwestionować zaistnienia przesłanek odpowiedniego zastosowania wobec złożonego wniosku przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n.
Dodać też wypada, że w sprawie, w której zapadł wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r. o sygn. I OSK 826/11, do którego to nawiązuje skarga Gminy, w umowie tj. w akcie notarialnym przenoszącym własność nieruchomości w ogóle nie stwierdzono na podstawie jakich przepisów nastąpiło zawarcie umowy. W sprawie rozpoznanej przez WSA bezpośrednie odwołanie się w umowie z 1988 r. do u.g.g.w.n. zostało wyrażone, podobnie jak cel publiczny nabycia oraz zagrożenie wywłaszczeniem. Dlatego Organ wykazał związek nabycia nieruchomości z wywłaszczeniem nieruchomości.
Zatem rozstrzygnięcie Wojewody w zakresie stwierdzającym wystąpienie podstawowych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jako rzeczywiście zbędnej na określony w umowie cel wywłaszczenia jest prawidłowe zarówno w kontekście norm postępowania administracyjnego, jak również norm prawa materialnego.
II. Skarga Gminy Miasto [...] okazała się zasadna z powodu niewłaściwej wykładni i zastosowania normy prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3, art. 141 ust. 2, art. 142 u.g.n. oraz wynikających z tego uchybień w zastosowania przepisów postępowania – art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.- co miało wpływ na wynik sprawy.
Otóż w świetle regulacji art. 141 ust. 2 u.g.n. wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Wierzytelnością, o której mowa w przytoczonej regulacji jest zwaloryzowane odszkodowanie, jakie obowiązany jest zwrócić na rzecz podmiotu publicznego - gminy - były właściciel nieruchomości (art. 141 ust. 1 i 2 u.g.n.).
Na tle interpretacji art. 141 ust. 2 u.g.n. powstały w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dość wyraźne rozbieżności. Według pierwszego stanowiska, do którego odwołuje się zaskarżona do WSA decyzja Wojewody, organ administracji, wydający decyzję o zwrocie nieruchomości może ewentualnie zawrzeć pouczenie w kwestii zabezpieczenia, wskazując na art. 141 ust. 2 u.g.n., jednak co najwyżej w uzasadnieniu decyzji i tylko jako przypomnienie stronom o takiej możliwości, z zaznaczeniem jednak, że droga administracyjna temu nie służy (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. II SA/Rz 1367/19, CBOSA). Podnosi się również, że art. 141 ust. 2 u.g.n. nie daje podstawy materialnoprawnej staroście do orzekania w kwestii zabezpieczenia wierzytelności, związanej ze zwrotem nieruchomości. Przepis ten należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., o sygn. I OSK 2292/13, LEX). Zatem, użyty w art. 141 ust. 2 u.g.n. zwrot "Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości" należy odnosić do woli wierzyciela ujawnionej już po postępowaniu i poza postępowaniem zwrotowym. Po wydaniu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego podejmuje decyzję o zabezpieczeniu tak powstałej wierzytelności. Jeżeli zdecyduje się na zabezpieczenie jej w formie hipoteki przymusowej, która jest jednym z wielu sposobów zabezpieczenia wierzytelności, wówczas decyzja zwrotowa - stosownie do art. 110 pkt 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 140 ust. 2 u.g.n. będzie podstawą jej ustanowienia (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. II SA/Rz 1367/19, LEX). Orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi w świetle tego poglądu obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie owej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji (zob. wyrok NSA z 23 marca 2018 r., sygn. I OSK 1136/16, LEX).
Skład orzekający WSA w niniejszej sprawie nie podziela tak zarysowanego poglądu na temat wykładni i stosowania art. 141 ust. 2 u.g.n. W przekonaniu Sądu więcej racji przemawia bowiem za stanowiskiem przeciwnym prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w literaturze przedmiotu.
Ustawodawca formułując w art. 141 ust. 2 u.g.n. zdanie : "Wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu", nie pozostawia orzekającym w sprawie organom możliwości odstąpienia od wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia. Przepis ten stwierdza bowiem kategorycznie "podlegają stosownemu zabezpieczeniu", co ma w istocie gwarantować realizację art. 136 ust. 3 u.g.n., który uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu wypłaconego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. W ten sposób wyeliminowano ewentualność niezabezpieczenia wierzytelności przysługującej podmiotowi publicznemu z tytułu zwrotu nieruchomości uprzednio wywłaszczonej. Sens obowiązku dokonania zabezpieczenia wierzytelności przysługującej Skarbowi Państwa lub j.s.t. w decyzji zwrotowej, upatrywać należy w dbałości ustawodawcy o stan majątku publicznego. Za wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 18 marca 2018 r., o sygn. II SA/Rz 47/16, LEX, warto powtórzyć, iż art. 141 ust. 2 u.g.n., wymagając ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, chroni dobro publiczne (majątek publiczny) i nie ma dla stosowania tej ochrony znaczenia, to czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Źródłem kompetencji orzeczniczej właściwego organu jest nie tylko art. 136 ust. 3 i art. 141 ust. 2, ale także art. 142 ust. 1 u.g.n., w części w której upoważnia starostę do orzeczenia w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości o rozliczeniach z tytułu zwrotu. Do tych kwestii należy z pewnością zabezpieczenie rozliczenia związanego ze zwrotem wypłaconego odszkodowania.
Przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. nie ma charakteru czysto informacyjnego czy też przypominającego o przewidzianych prawem zabezpieczeniach wierzytelności. Trudno bowiem zakładać, aby podmioty administracji publicznej nie posiadały powszechnie dostępnej wiedzy z zakresu zabezpieczania wierzytelności. Nie do pogodzenia z takim charakterem art. 141 ust. 2 u.g.n. jest konstrukcja zdania pierwszego, którego sens nie pozwala na to, aby wspomniane wierzytelności nie były stosownie zabezpieczone. Dlatego nie można podzielić stanowiska sądów administracyjnych o wyłącznie informacyjnym charakterze w/w przepisu. Słusznie podkreśla NSA w wyroku z dnia 27 października 2015 r., sygn. I OSK 186/14, LEX, że wierzyciel zawsze może wystąpić na właściwej ku temu drodze o ustanowienie stosownego zabezpieczenia przysługującej mu wierzytelności, a więc przy tym rozumieniu tego przepisu byłby on całkowicie zbędny. Zatem stanowisko o wyłącznie informacyjnym charakterze powyższej regulacji u.g.n. stoi w oczywistej sprzeczności z zakazem wykładni per non est.
W tym kierunku zmierzają też wywody wyroku NSA z dnia 15 września 2016 r., o sygn. I OSK 2766/14, LEX, w którego uzasadnieniu stwierdza, się że wykładnia językowa zdania pierwszego przepisu art. 141 ust. 2 u.g.n. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wynika zeń obowiązek stosownego zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu nieruchomości. Takie znaczenie cytowanego przepisu potwierdzają reguły wykładni systemowej i celowościowej. Rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania i rozliczeniach z tego tytułu muszą być zawarte w jednej decyzji, ponieważ art. 136 ust. 3 ustawy uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Przyjęte rozwiązanie ma na celu zapewnienie stronom postępowania równego traktowania, skoro ich świadczenia są wzajemne. W konsekwencji Sąd uznał, że skoro decyzja o zwrocie nieruchomości jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej o zmianie właściciela, to musi być również równoważnie chroniony interes zwracającego nieruchomość (tak również NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 27 października 2015 r. sygn. I OSK 186/14, LEX).
Sąd przychyla się i uznaje za własne stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., o sygn. II OSK 380/16, LEX. W uzasadnieniu w/w orzeczenia opierając się literalnej wykładni art. 141 ust. 2 u.g.n. stwierdzono, że hipoteka nie jest jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przez sformułowanie "stosowne zabezpieczenie" należy bowiem rozumieć wszystkie formy zabezpieczenia zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym np. poręczenie, zastaw, zastaw bankowy, gwarancję bankową albo zabezpieczenie wekslowe. Niemniej jednak decyzja administracyjna nie może być ich źródłem, ponieważ w tych przypadkach sposób zabezpieczenia zależy od woli dłużnika i wierzyciela, a czasem też i osoby trzeciej. Zatem przyjąć należy, że organ prowadzący postępowanie w przypadku, kiedy zabezpieczenie wierzytelności ma stanowić hipoteka, powinien zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości wzmiankę o ustanowieniu hipoteki, skoro art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi, że "decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej".
To stanowisko znajduje odzwierciedlenie w wyroku NSA z dnia 27 października 2015 r., o sygn. I OSK 186/14 (opubl. CBOSA), gdzie przyjęto, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawrzeć w decyzji o zwrocie nieruchomości rozstrzygnięcie w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości jedynie w przypadku, gdy strony nie ustanowiły innego sposobu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosownie do art. 141 ust. 2 zd. 1 u.g.n. Analogiczne zdanie wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., o sygn. II SA/Gl 595/15 (opubl. CBOSA).
Powyższy sposób interpretacji art. 141 ust. 2 u.g.n. przyjmuje się także w komentarzach do u.g.n. Trafnie wywodzi M. Wolanin, iż o ile uprawnieniem osoby uzyskującej zwrot nieruchomości jest możliwość wnioskowania o rozłożenie spłaty na raty stosownych zobowiązań, o tyle organ orzekający zobowiązany jest dla zabezpieczenia roszczeń podmiotu publicznoprawnego z tego tytułu orzec w decyzji o zwrocie o formie tych zabezpieczeń. Zdaniem tego autora, zabezpieczenie spłaty należności stosuje się zawsze, również wtedy, gdy stosowne należności zostały rozłożone na raty, ponieważ w chwili wydawania decyzji o zwrocie nie jest oczywiste, czy należności te zostaną uiszczone w określonym terminie od dnia, w którym decyzja o zwrocie stanie ostateczna. O formie zabezpieczenia organ orzekający powinien rozstrzygnąć w decyzji o zwrocie, po uprzednim ustaleniu tej kwestii z udziałem wszystkich stron postępowania. Dla ustalenia tej okoliczności może przeprowadzić rozprawę administracyjną w ramach której wyjaśni pozostałe okoliczności sprawy, w tym także ewentualne rozłożenie należności na raty (tak M. Wolanin [w.:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tuładziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz. 7. Wydanie. Warszawa 2021 r., s. 906).
Dlatego za prawidłowe, bo znajdujące oparcie w wykładni językowej i systemowej uznać należy wskazówki co do praktycznego stosowania art. 141 ust. 2 u.g.n. wypowiedziane przez NSA w wyroku z dnia 27 października 2015 r. sygn. I OSK 186/14, LEX. Sąd uznając za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej, zobowiązał w nim Wojewodę, aby w powtórnym postępowaniu administracyjnym wyznaczył stronom termin do ustanowienia stosownego zabezpieczenia należności Gminy z tytułu zwrotu nieruchomości. W przypadku bezskutecznego upływu tego terminu organ został zobowiązany do zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości.
W niniejszej sprawie dla Sądu nie ulega wątpliwości fakt nierozstrzygnięcia o formie zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miasto [...] przez Wojewodę w wydanej przez niego decyzji reformatoryjnej (decyzja Starosty zawierała punkt o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości zwracanej). Organ w pkt 3 osnowy decyzji przytacza bowiem wyłącznie treść art. 141 ust. 2 u.g.n. stwierdzając, że decyzję o zabezpieczeniu powstałej wierzytelności podejmuje Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego po wydaniu decyzji o zwrocie nieruchomości (pod. Sądu). Jeżeli zdecyduje się na zabezpieczenie w formie hipoteki przymusowej, to decyzja będzie jego zdaniem podstawą do jej ustanowienia na podstawie art. 110 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Na jego podstawie hipotekę przymusową można uzyskać także na podstawie decyzji administracyjnej, o ile przepisy szczególne tak stanowią, chociażby decyzja nie była ostateczna.
Z tą interpretacją Sąd nie może się zgodzić. Po pierwsze, jak już wyżej podniesiono art. 141 ust. 2 u.g.n. obliguje organ do tego, aby w decyzji nakazującej zwrot nieruchomości i zwrot wypłaconego odszkodowania zawarł wyraźne rozstrzygnięcie o formie zabezpieczenia wierzytelności podmiotu publicznego z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania. Wybór formy zabezpieczenia nie może więc następować po wydaniu decyzji w ramach swobodnych ustaleń pomiędzy wnioskodawcą a podmiotem publicznym. Decyzja o jakiej mowa nie będzie stanowić podstawy do dokonania wpisu hipoteki przymusowej do księgi wieczystej na podstawie art. 110 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jeżeli nie będzie zawierać rozstrzygnięcia o zastosowaniu tej formy zabezpieczenia. Ten wniosek Sąd opiera na wykładni literalnej art. 141 ust. 2 u.g.n., która nie odwołuje się bezpośrednio do instytucji hipoteki przymusowej, a poza tym wyraźnie uzależnia możliwość takiego wpisu od rozstrzygnięcia organu, czyli od treści decyzji zwrotowej. Zwrot "jeżeli" zwraca uwagę interpretatora na hipotekę jako konsekwencje orzeczenia stwierdzającego dokonanie takiego wyboru przez rozstrzygający sprawę organ, nie zaś jako wyłączną konsekwencję obowiązywania przepisu. Warto zauważyć, iż w odróżnieniu od innych przepisów prawa administracyjnego przewidujących hipotekę przymusową, art. 141 ust. 2 u.g.n. nie stwierdza ipso iure, że Skarbowi Państwa czy j.s.t. przysługuje hipoteka z tytułu zabezpieczenia wierzytelności na wszystkich lub na określonych nieruchomościach dłużnika (zob. art. 26 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 34 ust. 1 ordynacji podatkowej, art. 49 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).
Przykładem takiej regulacji jest art. 200 ust. 2 u.g.n., który w odróżnieniu od art. 141 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia stronom stosunku prawnego jakiejkolwiek swobody wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności. Stwierdza się w nim jednoznacznie: Wierzytelności z tytułu nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali przez osoby, o których mowa w ust. 1, podlegają zabezpieczeniu hipotecznemu na użytkowaniu wieczystym gruntów lub wyodrębnionych częściach tych gruntów, które te osoby nabyły. Hipoteka powstaje z dniem wpisu do księgi wieczystej. Wpis hipoteki następuje po bezskutecznym upływie terminu na zaspokojenie wierzytelności, wyznaczonego w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2. Przy zabezpieczeniu hipotecznym stosuje się odpowiednio przepisy o księgach wieczystych i hipotece, z zastrzeżeniem następujących zasad: 1) podstawą wpisu hipoteki jest decyzja, o której mowa w ust. 1 pkt 2; (...). Przytoczona regulacja u.g.n. nie pozostawia więc jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że wierzytelność podlega zabezpieczeniu hipotecznemu. W konsekwencji nie może stanowić kwestii, że gdy zostanie przedłożona sądowi decyzja administracyjna o stwierdzeniu nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, wystarczająca do wprowadzenia wpisu o zabezpieczeniu hipotecznym jest sama decyzja, choćby nie zawierała stwierdzenia o tej formie zabezpieczenia. Z uwagi te różnice w treści przepisów tego samego aktu normatywnego, nie można zakładać jak uczynił to Wojewoda, że już sama decyzja zwrotowa stanowi wystarczającą podstawę wpisu hipoteki.
Zdaniem Sądu, intencją ustawodawcy tworzącego art. 141 ust. 2 u.g.n. było zabezpieczenie wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania najpóźniej w momencie orzekania o zasadności wniosku zwrotowego, nie zaś po wydaniu decyzji, kiedy organ nie będzie mieć już żadnego wpływu na to czy zabezpieczenie w ogóle zostanie przyjęte. Decyzja zwrotowa nierozstrzygająca o hipotece wobec istniejących de iure możliwości wyboru zabezpieczenia oraz zwrotu warunkowego "jeżeli", może nie być postrzegana jako wystarczająca podstawa dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wiążące się z interpretacją tej regulacji wątpliwości mogą wywołać poważne utrudnienia w postępowaniu przed sądem powszechnym przy podejmowaniu próby wpisu hipoteki do księgi wieczystej, skutkujące niezrealizowaniem nakazu ustawodawcy z art. 136 ust. 3 i art. 141 ust. 2 u.g.n. o zabezpieczeniu interesu majątkowego podmiotu publicznego. Dlatego decyzja w której wyraźnie orzeczono o hipotecznym zabezpieczeniu wierzytelności realizując przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. będzie aktem pozwalającym dostatecznie zabezpieczyć interes dotychczasowego publicznego właściciela nieruchomości zwracanej.
Ponieważ zaskarżona do WSA decyzja Wojewody nie rozstrzyga o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasto [...] z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania w kwocie 220 051,74 zł, to narusza art. 136 ust. 3, art. 141 ust. 2 i art. 142 ust. u.g.n. w sposób, który miał wpływ na wynik postępowania. Orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może bowiem nastąpić, jeżeli w myśl powołanych przepisów nie zabezpieczono stosownie do okoliczności wierzytelności Gminy. Jednocześnie zaskarżony akt Wojewody doprowadził do naruszenia przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym, gdyż nie ustalono czy w/w wierzytelność w myśl art. 141 ust. 2 u.g.n. została stosownie zabezpieczona.
Dlatego Wojewoda [...] ponownie prowadząc postępowanie mocą art. 153 P.p.s.a. będzie zobligowany do wyznaczenia stronom terminu do ustanowienia stosownego w myśl art. 141 ust. 2 u.g.n. zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miasto [...] z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania, a w przypadku bezskutecznego upływu tego terminu, Organ ten zobowiązany będzie do wyrażenia w decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia hipoteki na nieruchomości, która na skutek wykonania decyzji zwrotowej stanie się własnością Strony zobowiązanej do zwrotu Gminie zwaloryzowanego odszkodowania.
Z przedstawionych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.