II SA/Rz 1685/21

II SA/Rz 1685/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Maria Mikolik
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 1870/22 - Wyrok NSA z 2025-09-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
art. 341 ust. 1 pkt 1, art. 340 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [....] na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Gminy [....] kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej skrócie: "Gmina") jest zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej w skrócie: "Dyrektor RZGW") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] nakładające zalecenia w związku z przeprowadzoną kontrolą gospodarowania wodami.
Kwestionowane zarządzenie pokontrolne zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
Jak wynika z akt sprawy, w dniach 25 maja 2021 r., 1, 8, 15 czerwca 2021 r., 28 lipca 2021 r., 17, 19 sierpnia 2021 r. przeprowadzona została kontrola w zakresie gospodarowania wodami w Gminie [...]. Jej wyniki utrwalono w protokole kontroli nr [...].
Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Dyrektor RZGW, działając na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 624 z późn. zm.- dalej w skrócie: "u.p.w.") oraz w oparciu o wyniki kontroli nałożył na Gminę następujące zalecenia:
1. Nie przekraczać wartości parametrów jakościowych w ściekach odprowadzanych z Gminnej Oczyszczalni Ścieków, zlokalizowanej w m. [...] do wód rzeki [...] (termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania).
2. Prowadzić pomiary wydajności dla studni, należących do [...] (termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania).
3. Nie przekraczać dopuszczalnego poziomu depresji dla studni S-2 i S-6a, należących do [...] (termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania).
4. Utrzymywać i konserwować wylot W-1 wraz z odcinkiem rowu odpływowego na długości 50 m poniżej wylotu, odprowadzający wody popłuczne z [...] (termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania).
5. Prowadzić pomiary wydajności dla studni, należących do [...] (termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania niniejszego zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania).
6. Urządzenia służące do poboru wody należące do [...], utrzymywać w dobrym stanie technicznym (termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania).
7. Przestrzegać zapisów o nieprzekraczaniu wartości substancji zanieczyszczających (tj. zawiesiny ogólnej - do 100 mg/l oraz węglowodorów ropopochodnych - do 15 mg/l) w odprowadzanych wodach opadowo - roztopowych z odwodnienia:
- ul. [...] i ul. [...] w m. [...], ze zlewni F1 za pomocą wylotu W1 do rzeki [...], ze zlewni F2 za pomocą wylotu W2 do ziemi oraz ze zlewni F3 za pomocą ujścia U1 wlotem do rzeki [...];
- targowiska stałego "[...]" w m. [...], za pomocą wylotu W1 do ziemi;
- ul. [...] i ul. [...] w m. [...], ze zlewni F1÷F15 za pomocą wylotów W1÷W15 do ziemi;
- obiektów kompleksu sportowego wraz z infrastrukturą w m. [...], za pomocą wylotu do rzeki [...];
- drogi powiatowej nr [...] w m. [...], za pomocą wylotu do ziemi;
- drogi gminnej nr [...], ul. [...] w m. [...] i w m. [...], ze zlewni F1 za pomocą wylotów W1 i W2 do rzeki [...] oraz ze zlewni F2 za pomocą wylotów W3÷W35 do cieku "bez nazwy";
- drogi gminnej za pomocą wylotów W-1 i W-2 do rowu przydrożnego prawostronnego na działce nr ewid. [...], m. [...];
termin realizacji (niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania.
8. Założyć i prowadzić zeszyt eksploatacji urządzeń wodnych z zapisami potwierdzającymi wykonywanie okresowych przeglądów wymaganych na podstawie pozwoleń wodnoprawnych udzielonych przez Starostę [...]: znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (termin realizacji: niezwłocznie od otrzymania zarządzenia z zaleceniem ciągłego przestrzegania).
9. Złożyć do Zarządu Zlewni w [...] informację o ilości odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast:
- za I, II i III kwartał 2018 r. dla wód opadowo - roztopowych, odprowadzanych wylotem W-1 ze zlewni F1 do rzeki [...] w km 21+240 (brzeg lewy) oraz ujściem U1 ze zlewni F3 do rzeki [...] w km 21+240 (brzeg prawy);
- za I, II i III kwartał 2018 r. dla wód opadowo - roztopowych, odprowadzanych wylotem E1 ze zlewni F1 (boiska sportowego w [...] wraz z infrastrukturą) do rowu odpływowego, a następnie do rzeki [...] (km ujścia rowu do rz. [...] 21+760, brzeg lewy);
termin realizacji: do dnia 30 listopada 2021 r.
10. Złożyć oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast:
- za IV kwartał 2019 r. (z uwzględnieniem okresu od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego, służącego do realizacji usług wodnych tj. od 14 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.), I, II, III, IV kwartał 2020 r. oraz I kwartał 2021 r. dla wód opadowo - roztopowych odprowadzanych wylotami W1 i W2 ze zlewni F1 do rzeki [...] w km 0+137 do 0+266 drogi gminnej nr [...], ul. [...] oraz wylotami W3 ÷ W35 ze zlewni F2 do potoku [...] z [...] w km 0+266 do 2+480 drogi gminnej nr [...], ul. [...] (termin realizacji: do dnia 30 listopada 2021 r.).
11. Dokonać korekt wartości zawartych w oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast:
- za IV kwartał 2018 r., I, II, III, IV kwartał 2019 r. oraz I, II, III, IV kwartał 2020 r. dla wód opadowo - roztopowych, odprowadzanych wylotem W-1 ze zlewni F1 do rzeki [...] w km 21+240 (brzeg lewy) oraz ujściem U1 ze zlewni F3 do rzeki [...] w km 21+240 (brzeg prawy);
- za IV kwartał 2018 r., I, II, III, IV kwartał 2019 r. oraz I, II, III, IV kwartał 2020 r. dla wód opadowo - roztopowych, odprowadzanych wylotem E1 ze zlewni F1 (boiska sportowego w [...] wraz z infrastrukturą) do rowu odpływowego, a następnie do rzeki [...] (km ujścia rowu do rz. [...] 21+760, brzeg lewy);
termin realizacji: do dnia 30 listopada 2021 r.
12. Uregulować stan formalno - prawny, w związku z odprowadzeniem wód opadowo - roztopowych pochodzących z:
- budynku [...] nr [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], do rowu, istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...]", E: [...]";
- budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], do wód rzeki [...], istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...]", E: [...]";
- budynku [...] nr [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], do wód rzeki [...], istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...]", E: [...]";
- terenu zlewni obejmującej drogę asfaltową, zlokalizowaną na działce nr ewid. [...] m. [...], do wód rzeki [...], istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...]", E: [...]";
- terenu rekreacyjno - wypoczynkowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w rejonie budynku [...] nr [...], do wód rzeki [...], istniejącymi korytkami skarpowymi;
- budynku Szkoły Podstawowej nr [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], do wód potoku [...], istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...]", E: [...]";
- budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], do rowu, istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...]", E: [...]" oraz odwodnienia liniowego utwardzonej powierzchni parkingu w rejonie budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...]", E: [...]";
- budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], do wód potoku [...], istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...]", E: [...]";
- budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], do rowu, istniejącymi dwoma wylotami o współ. geogr. N: [...]", E: [...]" oraz odwodnienia liniowego utwardzonej powierzchni drogi, będącej w bezpośrednim sąsiedztwie budynku [...], do rowu, istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...]", E: [...]";
- budynku Szkoły Podstawowej m. [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], do wód potoku [...], istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...]", E: [...]";
- budynku Szkoły Podstawowej, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], istniejącym wylotem do wód rzeki [...];
- budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], m. [...], do rowu, istniejącym wylotem o współ. geogr. N: [...]", E: [...]";
termin realizacji: do dnia 31 marca 2022 r.
13. Uregulować stan formalno - prawny, w związku z odprowadzeniem do ziemi wód pobranych i niewykorzystanych pochodzących z:
- zbiornika wyrównawczego "[...]" V=2x100,00 m3, wprowadzanych za pomocą wylotu typowego E-1 do rowu "bez nazwy" dz. nr ewid. [...], [...] m. [...], gm. [...];
- zbiornika wyrównawczego "[...]" V=50,0 m3, wprowadzanych za pomocą wylotu typowego E-1 do rowu "bez nazwy" dz. nr ewid. [...] m. [...];
- zbiornika czerpalnego P1 "[...]" V=50,0 m3, wprowadzanych za pomocą wylotu typowego E-1 do rowu "bez nazwy" dz. nr ewid. [...], [...] m. [...], gm. [...];
- zbiornika wyrównawczego "[...]" V=3x100,0 m3, wprowadzanych za pomocą wylotu typowego E-1 do rowu "bez nazwy" dz. nr ewid. [...], m. [...], gm. [...];
- zbiornika wyrównawczego "[...]" V=100,0 m3, wprowadzanych za pomocą wylotu typowego E-1 do rowu "bez nazwy" dz. nr ewid. [...], m. [...], gm. [...];
- pompowni P-1 i P-2 oraz zbiornika wody czystej ZB, wprowadzanych za pomocą wylotów betonowych N1 i N2 o średnicy Ø 110 mm, do rowu odpływowego zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] w m. [...], wykonanych w ramach zadania inwestycyjnego, pn.: "Budowa wodociągu "[...]" w m. [...]", pow. [...];
termin realizacji: do dnia 31 marca 2022 r.
14. Złożyć stosowny wniosek, w celu zawarcia umowy na użytkowanie gruntów pokrytych wodami w związku z:
- przekroczeniem siecią wodociągową nr S-1, S-4, S-5, S-6, S-10, S-12, S-13, S-14, S-15, S-16, S-17, rzeki [...];
- przekroczeniem siecią wodociągową w m. [...], rzeki [...];
- przekroczeniem siecią wodociągową w m. [...], potoku [...];
- przekroczeniami siecią kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej, pod dnem rzeki [...]: przekroczenie A1, w km 21+021, m. [...]; przekroczenie A2, w km 22+043, m. [...]; przekroczenie A3, w km 22+679, m. [...]; przekroczenie A4, w km 22+942, m. [...]; przekroczenie A5, w km 23+115, m. [...]; przekroczenie A6, w km 23+531, m. [...]; przekroczenie A7, w km 24+051, m. [...]; przekroczenie A8, w km 24+456, m. [...]; przekroczenie A9, w km 24+758, m. [...]; przekroczenie A10, w km 25+393, m. [...]; przekroczenie A11, w km 25+867, m. [...]; przekroczenie A12, w km 26+168, m. [...]; przekroczenie A13, w km 26+772, m. [...]; przekroczenie A14, w km 27+572, m. [...]; przekroczenie A15, w km 29+035, m. [...];
- przekroczeniem przewodem wodociągowym PW1 i PW2, cieku dopływu [...];
- przekroczeniem siecią kanalizacji sanitarnej WP1, pod dnem cieku [...], w km 3+965, m. [...];
- przekroczeniami siecią kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej: przekroczenie PW1, pod dnem cieku w km 0+437, współ. geogr. osi przekroczenia N: [...]", E: [...]", m. [...], gm. [...]; przekroczenie PW2, pod dnem cieku [...] w km 0+529, współ. geogr. osi przekroczenia N: [...]", E: [...]", m. [...], gm. [...]; przekroczenie PW3, pod dnem cieku [...] w km 0+585, współ. geogr. osi przekroczenia N: [...]", E: [...]", m. [...], gm. [...]; przekroczenie PW4, pod dnem cieku [...] w km 0+888, współ. geogr. osi przekroczenia N: [...]", E: [...]", m. [...], gm. [...]; przekroczenie PW5, pod dnem cieku [...] w km 1+080, współ. geogr. osi przekroczenia N: [...]", E: [...]", m. [...], gm. [...]; przekroczenie PW6, pod dnem cieku [...] w km 1+402, współ. geogr. osi przekroczenia N: [...]", E: [...]", m. [...], gm. [...]; przekroczenie PW7, pod dnem cieku w km 0+074, współ. geogr. osi przekroczenia N: [...]", E: [...]", m. [...], gm. [...]; przekroczenie PW8, pod dnem cieku w km 1+360, współ. geogr. osi przekroczenia N: [...]", E: [...]", m. [...], gm. [...];
- lokalizacją wylotu E-1 o współ. geogr. N: [...]" E: [...]", rzędna posadowienia - 224.72 m n.p.m., którym odprowadzane są ścieki pochodzące z Gminnej Oczyszczalni Ścieków typu "[...]" [...], do rzeki [...] w km 19+100;
- lokalizacją wylotu W1 w km 21+240 rzeki [...], odprowadzającego wody opadowo roztopowe z terenu zlewni F1, wykonanego w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Przebudowa ulic [...] i [...] w m. [...]";
- lokalizacją wylotu betonowego E 1 Ø1000 mm w km 21+760 rzeki [...], odprowadzającego wody opadowo roztopowe z terenu obiektów kompleksu sportowego wraz z infrastrukturą, zlokalizowanego w m. [...], gm. [...], pow. [...];
- lokalizacją wylotów W1 i W2 do rzeki [...] dz. nr ewid. [...], odprowadzających wody opadowo roztopowe z terenu zlewni F1, od km 0+137,00 do 0+266,00 drogi, wykonanych w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Przebudowa i rozbudowa drogi gminnej Nr [...] ul. [...] w [...] oraz dz. nr ewid. [...], [...] w m. [...]" zlokalizowanych w m. [...] i [...] gm. [...];
- lokalizacją wylotów W4, W5, W7 do cieku [...] dz. nr ewid. [...], [...] odprowadzających wody opadowo roztopowe z terenu zlewni F2, od km 0+266,00 do 2+480,00 drogi, wykonanych w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Przebudowa i rozbudowa drogi gminnej Nr [...] ul. [...] w [...] oraz dz. nr ewid. [...], [...] w m. [...]" zlokalizowanych w m. [...] i [...] gm. [...];
termin realizacji: do dnia 31 marca 2022 r.
Gmina wniosła skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:
1) art. 272 ust. 5 u.p.w. poprzez błędną interpretację tego przepisu, który wskazuje, że wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast dotyczy ilości rzeczywiście odprowadzonych wód, liczonych w m3, przy uwzględnieniu istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności;
2) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez złamanie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa;
3) art. 341 ust. 1 u.p.w. w zw. z art. 273 ust. 6 u.p.w. poprzez nałożenie w drodze zarządzeń pokontrolnych w pkt 9-11 obowiązku złożenia oświadczeń i informacji, które pozwolą na samoopodatkowanie opłatą zmienną z art. 272 ust. 5 u.p.w., podczas gdy Burmistrz [...] skorzystał z prawa do reklamacji od wysokości nałożonej opłaty za ten sam okres i organ kontrolujący jest obowiązany na podstawie normy z art. 273 ust. 6 u.p.w. do ustalenia wysokości opłaty w drodze decyzji;
4) art. 552 ust. 7 u.p.w. poprzez przyjęcie, że Gmina ma obowiązek opomiarowania odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, którego obowiązku nie sposób wyprowadzić z treści art. 552 ust. 7 u.p.w.;
5) art. 298 pkt 1 u.p.w. poprzez przyjęcie, że korzystającym z usługi wodnej jest zawsze podmiot, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego - niezależnie od stanu faktycznego;
6) art. 190 ust. 1 i ust. 13 u.p.w. poprzez wydanie przez organ zarządzenia pokontrolnego nakazującego uregulowanie stanu formalnoprawnego nieruchomości i uzyskanie pozwoleń wodnopranych, podczas gdy organ nie mógł władczo i w tej formie nakazać Gminie dokonania likwidacji wybudowanego urządzenia wodnego (z uwagi na to, że ustawa wymaga wydania w tej materii stosownej decyzji administracyjnej), jak też nie mógł władczo nakazać legalizacji budynków. Wdrożenie trybu legalizacji jest wyłącznie uprawnieniem strony, z którego dana strona może, lecz nie musi skorzystać. Oznacza to, że brak jest podstaw prawnych aby organ niejako "wymuszał" na Gminie, w trybie zarządzenia pokontrolnego, konieczność wdrożenia procedury legalizacyjnej zrealizowanych urządzeń wodnych. Organ nie ma też podstaw, aby w drodze zarządzenia pokontrolnego nakazywać likwidację urządzeń wodnych skoro formą prawną orzeczenia o tej likwidacji jest określona w art. 190 ust. 13 u.p.w. forma decyzji administracyjnej.
Wobec powyższego Gmina wniosła o:
1) uchylenie zaleceń z pkt 1-7, jako powielających przepisy prawa oraz niezawierające prawidłowo oznaczonego obowiązku do realizacji oraz terminu;
2) uchylenie zalecenia z pkt 8 jako skierowanego do niewłaściwego kierownika jednostki - Burmistrza [...], który nie sprawuje zarządu nad urządzeniami wodnymi oddanymi do użytkowania Zakładowi Gospodarki Komunalnej w [...] (ZGK) oraz niezawierającego prawidłowo oznaczonego terminu realizacji;
3) uchylenie zaleceń z pkt 9, 10, 11 i 14 jako stanowiących polecenie do złożenia oświadczenia woli przez organ Gminy, do czego kontrolujący nie ma uprawnień w ramach zaleceń pokontrolnych. Ponadto jedyną formą dokonania ustaleń odnośnie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast zawarte w uzasadnieniu ww. zarządzenia pokontrolnego oraz załączniku nr 11 do protokołu kontroli nr [...] Analiza ilościowa odprowadzanych wód opadowo - roztopowych, powinny zostać dokonane w treści decyzji, a nie zaleceń pokontrolnych. Dodatkowo pkt 14 nakazuje wójtowi zawarcie umowy na użytkowanie gruntów, co stanowi naruszenie zasady samodzielności gminy i przekracza kompetencje kontrolne organu administracji publicznej (jedynie sąd powszechny jest władny do określania obowiązku zawierania umów);
4) uchylenie zalecenia z pkt 12 i 13 zarządzenia pokontrolnego odnośnie uregulowania stanu formalnoprawnego nieruchomości, ponieważ nie mieści się w uprawnieniach organu kontrolnego z art. 341 u.p.w., gdyż nie istnieje obowiązek prawny uzyskiwania pozwoleń wodnoprawnych dla budynków już eksploatowanych, a powstałych w latach 80 i 90 ub. wieku. Ponadto obiekty te pozostają w posiadaniu odrębnych od Urzędu Gminy jednostek podległych Gminy [...], w tym szkół oraz całkowicie odrębnych osób prawnych, takich jak stowarzyszenia [...];
5) zasądzenie na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania.
6) zobowiązanie Dyrektora RZGW do dołączenia akt reklamacji wniesionych przez Burmistrza [...], odnośnie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej z terenu [...] za lata 2018 i 2019, celem wykazania, że jedyną dopuszczalną formą ustalenia taj opłaty zgodnie z art. 273 ust. 6 u.p.w. jest decyzja.
W uzasadnieniu skargi Gmina zwróciła uwagę, że Dyrektor RZGW wydając zalecenia całkowicie zignorował treść zastrzeżeń Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2021 r. do ustaleń zawartych w protokole kontroli nr [...].
Gmina powtórzyła również, że w przypadku korzystania z usługi wodnej odprowadzania do wód - wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. brak jest podstaw dla ustalania ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, rozumianej jako ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku na podstawie wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilość m3 na rok. Przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych Gmina stwierdziła, że takie wyliczenie opłaty opiera się na błędnej interpretacji normy z art. 272 ust. 5 u.p.w. Gmina podkreśliła również, że nie może odpowiadać finansowo za naturalne zjawiska, jakimi jest spływanie wód opadowych i roztopowych do rzek z innych nieruchomości na jej terenie. W przypadku terenów nieuszczelnionych, nie ma możliwości określenia rzeczywistego odpływu wody, ponieważ część wody, zależnie od budowy geologicznej, uwilgotnienia, porośnięcia roślinnością - wyparuje, wsiąknie, pochłonięta zostanie przez rośliny, a tylko nieznaczna część odpłynie (nie wiadomo w jakiej ilości). Tymczasem w protokole kontroli do ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne przyjęto bezpodstawnie całą powierzchnię zlewni. Gmina zwróciła również uwagę, że przy ustalaniu wysokości opłat za usługi wodne organ nie uwzględnił powierzchni, jaka wynika z pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., w której określono, że powierzchnia terenów zielonych wynosi 213,68 ha, a powierzchnia uszczelniona to jedynie 2,42 ha, tymczasem w protokole kontroli zsumowano powierzchnie wynikające z poszczególnych elementów ujętych w operacie do ww. pozwolenia.
W odniesieniu do zarzutu braku pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowo-roztopowych z należących do Gminy 12 obiektów, Gmina wskazała, że obiekty te powstały w latach 70-tych i 80-tych ub. wieku i w tamtym czasie opracowanie operatów, a tym samym uzyskanie pozwoleń wodnoprawnych nie było wymagane. Brak jest również podstaw prawnych, aby organ "wymuszał", w trybie zarządzenia pokontrolnego konieczność wdrożenia procedury legalizacyjnej zrealizowanych urządzeń wodnych. Natomiast odnosząc się do zastrzeżenia o braku pozwolenia wodnoprawnego dla budynku [...], w zakresie odprowadzania wód opadowo- roztopowych do potoku [...], Gmina poinformowała, że działka nr [...] obr. [...] (potok [...]) stanowi własność Gminy, w związku z tym zarzut ten jest bezpodstawny. Podobnie, odnosząc się do zastrzeżenia o braku pozwolenia wodnoprawnego dla budynku Szkoły Podstawowej m. [...] wybudowanego w latach 60-tych ub. wieku w zakresie odprowadzania wód opadowo- roztopowych, Gmina poinformowała, że wylot o współrzędnych geograficznych N: [...]", E: [...]" znajduje się na działce stanowiącej własność Gminy (rów). Z kolei na działce nr [...] nie istnieją urządzenia, które wymagałyby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, wszystkie wody opadowe z terenu rekreacyjnego odprowadzane są na teren działki. Działka przylega bezpośrednio do rzeki [...], więc samoistnie woda opadowa czy roztopowa w części spływa do rzeki. Znajdujące się na skarpie rzeki korytka stanowią zabezpieczenie brzegu przed niszczeniem go przez wody opadowe i nie należą do systemu kanalizacji deszczowej.
Dalej Gmina wyjaśniła, że budynek Remizy [...] nr [...] w [...] wybudowany został w latach 70-tych ub. wieku. Brak sporządzenia operatu wodnoprawnego wynikał z faktu odprowadzania wód opadowych i roztopowych na teren posesji, gdyż w tym czasie skarpa przylegająca do rzeki [...] była własnością Gminy. Stan ten uległ zmianie w wyniku zakończenia postępowania scaleniowego w 2020 r. Natomiast wylot ze skarpy leśnej do rzeki [...] w miejscowości [...], nie wymagał uzyskania przez Gminę pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na fakt, że teren ten został przekazany Gminie w stanie istniejącym przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...] w 1998 r. podczas przebudowy drogi powiatowej. W ostatnim czasie z uwagi na zły stan techniczny przepustu betonowego związany z jego licznymi załamaniami i pęknięciami został on jedynie wymieniony przy remoncie drogi wewnętrznej (będącej jednocześnie szlakiem pieszym turystycznym) na przepust karbowany bez zmian parametrów technicznych. Z kolei teren działki wraz z budynkiem [...] oraz przyległą drogą wewnętrzną został odkupiony przez Gminę w 2004 r. z całą infrastrukturą jak obecnie. Istniejąca zabudowa i infrastruktura wykonane zostały w latach 60- tych i 70-tych ub. wieku.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przedmiotem skargi uczyniono zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2021 r. nr [...]. Na jego mocy ww. Organ nałożył na skarżącą gminę szereg obowiązków, szczegółowo opisanych w części faktograficznej niniejszego uzasadnienia.
Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy dotyczące charakteru prawnego zarządzenia pokontrolnego, wyrażone w wyroku z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1051/20. Zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Jak słusznie podkreśla WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 lutego 2019 r., o sygn. II SA/Rz 1314/18, zarządzenie pokontrolne, mimo że nie jest decyzją administracyjną, to nie można mu odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną, na co wskazuje np. treść art. 476 i art. 477 u.P.w. Skoro przepisy u.P.w. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - zob. wyroki NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08 i z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09.
Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury.
Podstawy prawne zaskarżonego do WSA zarządzenia pokontrolnego Dyrektora, wyrażono w art. 341 ust. 1 pkt 1 u.P.w. Zakres kontroli gospodarowania wodami został wyznaczony przez ustawodawcę w art. 334 u.P.w. W myśl tego przepisu kontrola gospodarowania wodami obejmuje w szczególności korzystanie z wód oraz ochronę zasobów wodnych (pkt 1), przestrzeganie warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy (pkt 2), wykonywanie urządzeń wodnych (pkt 4), utrzymywania wód oraz urządzeń wodnych (pkt 5), przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń (pkt 6), przestrzegania warunków obowiązujących w strefach ochronnych i obszarach ochronnych (pkt 7). Taki zakres miała kontrola, której dotyczy kwestionowane zarządzenie pokontrolne.
Z czynności kontrolnych sporządza się protokół kontroli, którego jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu (art. 340 ust. 1 u.P.w.). Protokół podpisują organy wykonujące kontrolę, albo ich upoważnieni pracownicy oraz kontrolowany albo upoważniony przedstawiciel kontrolowanego (art. 340 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.P.w.). Stosownie zaś do treści art. 340 ust 3 u.P.w. w przypadku odmowy podpisania protokołu kontroli przez kontrolowanego albo jego upoważnionego przedstawiciela czyni się o tym wzmiankę w protokole kontroli, a odmawiający podpisu może w terminie 7 dni od dnia dokonania odmowy podpisania protokołu kontroli przedstawić swoje stanowisko na piśmie organowi wykonującemu kontrolę albo ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej. Jak wynika z akt sprawy przedstawiciel jednostki kontrolowanej odmówił podpisania kontroli, z uwagi na brak akceptacji metodologii wyliczenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych. W aktach administracyjnych brak uwag i zastrzeżeń wniesionych przez kontrolowanego lub jego przedstawiciela, co prima facie mogłoby sugerować, iż takowe nie zostały wniesione. Protokół kontroli został odebrany przez kontrolowanego w dniu 24 sierpnia 2021 roku. Znaczący dla sprawy jest fakt, że skarżąca Gmina do skargi załączyła zastrzeżenia z dnia 31 sierpnia 2021 roku do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2021 roku pełnomocnik organu potwierdził, że skarżąca Gmina faktycznie wniosła zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole. Treść zarządzenia dowodzi, że wydający zarządzenie organ w ogóle się do treści wniesionych przez kontrolowanego zastrzeżeń nie ustosunkował, co stanowi istotne naruszenie art. 341 ust 1 w zw. z art. 340 ust 3 u.P.w.
Zgodnie z art. 341 ust. 1 u.P.w. zarządzenie pokontrolne wydaje się na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1 u.P.w. W zarządzeniu określa się treść zaleceń oraz treść ich realizacji. Użyte wart. 335 ust. 1 pkt 1 u.P.w. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli powoduje, że szczególne i podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma treść protokołu kontroli.
Nie oznacza to jednak, iż treść zarządzenia pokontrolnego może całkowicie abstrahować od stanowiska, jakie strona przedstawiła w trybie art. 340 ust. 3 u.P.w. Wydając zarządzenie pokontrolne na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne, organ ma obowiązek skonfrontować ustalenia i uchybienia ujawnione w protokole kontroli ze stanowiskiem strony, przedstawionym w trybie art. 340 ust. 3 tej ustawy. Pogląd przeciwny, pozwalający organowi na zupełne pominięcie stanowiska strony, czyniłby uprawnienie ustanowione treścią art. 340 ust. 3 u.P.w. całkowicie iluzorycznym i pozbawionym jakiegokolwiek znaczenia w procedurze wydawania zarządzenia pokontrolnego. W istocie, ewentualny spór pomiędzy organem a stroną co do ustaleń poczynionych w toku kontroli i sformułowanych na ich podstawie zarzutów przenosiłby się na etap postępowania sądowoadministracyjnego, co systemowo jest nie do zaakceptowania. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności zarządzenia pokontrolnego. To treść zarządzenia pokontrolnego powinna rozstrzygać wszystkie kwestie istotne, dotyczące tak stanu faktycznego, jak i jego oceny prawnej. Jeżeli strona odmawiając podpisania protokołu kontroli, kontestuje ujawnione w jego treści ustalenia faktyczne i wytknięte uchybienia, to organ wydając zarządzenie pokontrolne jest zobowiązany się do stanowiska strony w pełnym zakresie odnieść; wskazać, z jakich przyczyn przedstawione przez stronę zastrzeżenia, co do poczynionych ustaleń nie mogły zostać uwzględnione i dlaczego stan faktyczny przyjęty przez organ jest prawidłowy. Rolą organu jest także wyjaśnić, dlaczego przyjęte ustalenia kwalifikują się jako naruszenia konkretnych obowiązków prawnych oraz wskazać ich podstawy normatywne. Przedstawione stanowisko jest pokłosiem modelowego ujęcia kontroli, która w schemacie przebiega etapowo: w pierwszej kolejności organ ustala normatywny wzorzec odniesienia, a więc normy prawne wyrażające obowiązki, których przestrzeganie będzie stanowiło przedmiot kontroli, w drugiej kolejności organ bada zgodność stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli ze stanem wymaganym, zgodnie z normatywnym wzorcem odniesienia, w trzeciej kolejności organ ustala zakres i przyczyny rozbieżności między stanem istniejącym, a stanem wymaganym, w czwartej kolejności organ przekazuje wyniki tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu, w piątej kolejności organ konfrontuje ustalenia kontroli ze stanowiskiem strony (jeżeli strona przedstawiła stanowisko), w szóstej kolejności organ wydaje zarządzenie pokontrolne, w którym nakłada na stronę obowiązki mające na celu konwersję stanu istniejącego do stanu wymaganego normatywnym wzorcem odniesienia. Nakładając przedmiotowe obowiązki organ ma obowiązek wypowiedzieć się co do stanowiska zajętego przez stronę.
Niedoniesienie się przez organ w zarządzeniu pokontrolnym do stanowiska strony przedstawionego w trybie art. 340 ust. 3 u.P.w. stanowi uchybienie, które przesądza o jego wadliwości i konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie art. 146 § 1 P.p.s.a.
W swoim stanowisku (zastrzeżeniach) z dnia 31 sierpnia 2021 roku Gmina przedstawiła konkretne argumenty na podważenie przyjętych w protokole kontroli ustaleń i ocen. Wskazała z jakich przyczyn uważa, że ustalenie opłaty zmiennej przyjęte przez organ jest wadliwe, z jakiego powodu nie zgadza się na zobowiązanie do uzyskania pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowo-roztopowych z 12 należących do Gminy obiektów, z jakiego powodu za bezzasadny uważa zarzut braku pozwolenia wodnoprawnego dla budynku Szkoły, dla budynku Remizy, dla terenu rekreacyjno-wypoczynkowego w rejonie [...] nr [...]. Organ w ogóle się do tych kwestii nie ustosunkował w skarżonym zarządzeniu pokontrolnym.
Ponadto Sąd zwraca uwagę na następujące kwestie:
1. Należy podtrzymać stanowisko orzecznicze, że brak jest podstawy do wydania w zarządzeniu pokontrolnym władczego nakazu dokonania legalizacji - wyrok WSA w Białymstoku z 29 września 2020 r., II SA/Bk 419/20. Charakter prawny postępowania legalizacyjnego odnoszącego się do urządzenia wodnego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia wskazuje zatem, że postępowanie to jest wyłącznie uprawnieniem podmiotu dopuszczającego się samowoli. Przepisy nie przewidują żadnych mechanizmów prawnych pozwalających "nakłonić zobowiązanego do złożenia wniosku o legalizację". W przypadku zrealizowania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia i niewystąpienia przez inwestora o wdrożenia trybu legalizacyjnego, P.w. przewiduje wyłącznie obowiązek likwidacji takiego urządzenia. Przy czym, co należy podkreślić, obowiązek ten jest nakładany przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Brak jest podstaw prawnych do "wymuszania", w trybie zarządzenia pokontrolnego, konieczności wdrożenia procedury legalizacyjnej zrealizowanych urządzeń wodnych;
2. W zarządzeniu pokontrolnym organ powinien jednoznacznie i precyzyjnie formułować nakładane na kontrolowany podmiot obowiązki. Sformułowanie obowiązku jako konieczność "uregulowania stanu formalno-prawnego" wymogów tych nie spełnia, albowiem nie identyfikuje działań, które należy podjąć, aby doprowadzić do stanu zgodnego z wolą organu;
3. Jeżeli organ powołuje się na brak realizacji obowiązków wynikających z pozwoleń wodnoprawnych, to pozwolenia te powinny znajdować się w aktach postępowania kontrolnego;
4. Organ nie może ograniczać się do stwierdzenia, że na wykonanie urządzeń wodnych powstałych pod rządami innego aktu prawnego oraz na usługi wodne wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Powinien uprzednio dokonać analizy formalnoprawnej kontrolowanych urządzeń wodnych, ocenić, czy w chwili ich budowy, inwestor legitymował się zgodą wodnoprawną, a przede wszystkim - czy była ona wówczas wymagana, a jeśli tak - to w jakim zakresie, ewentualnie, czy taką zgodę uzyskano w okresie późniejszym. Kompletna analiza w tym zakresie powinna zostać zawarta w protokole kontroli, a następnie w uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego. Organ powinien przy tym wskazać na obowiązujące w chwili budowy urządzeń wodnych przepisy prawa, a także dokonać ich wyczerpującego wyjaśnienia oraz przeprowadzić szczegółową analizę dokumentacji - zarówno posiadanej przez organ, jak i udostępnionej mu przez podmiot kontrolowany. Zważywszy zaś na upływ znacznego czasu od chwili budowy kontrolowanych urządzeń wodnych, a także zmianę stanu prawnego regulującego materię pozwoleń wodnoprawnych, dyrektor RZGW powinien przeprowadzić analizę formalnoprawną z uwzględnieniem przepisów przejściowych i wykazać, że aktualnie na przedmiotowe urządzenia i usługi jest wymagane pozwolenie wodnoprawne.
Sąd nie będzie odnosił się do kwestii relacji pomiędzy zobowiązaniem Gminy do złożenia oświadczenia i informacji umożliwiających ustalenie opłaty zmiennej a trybem reklamacyjnym, o którym mowa w art. 273 u.P.w. Kwestia ta nie była w ogóle poruszona treścią kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego. Postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym i Sąd nie ma kompetencji do formułowania wytycznych co do dalszego postępowania organu, po wyeliminowania
z obrotu prawnego skarżonego zarządzenia.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.