II SA/Rz 105/24

II SA/Rz 105/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 2166/24 - Wyrok NSA z 2025-02-11
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 32 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Powiatu [...] na rzecz skarżącego A. J. kwotę 800 zł /słownie: osiemset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Zarządu Powiatu [...] (dalej: "Zarząd" lub "Organ") rozwiązał umowę o pracę z Dyrektorem Samodzielnego Publicznego [...] (SP) w [...].
Zgodnie z § 1 uchwały, z dniem jej doręczenia rozwiązuje się z AJ (dalej: "Skarżący") - Dyrektorem Samodzielnego Publicznego [...] w [...] bez zachowania okresu wypowiedzenia umowę o pracę zawartą w dniu 24 listopada 1998 r. Wedle § 2 ust. 1 uchwały, przyczyną rozwiązania umowy o pracę jest art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, tj. ciężkie naruszenie przez pracownika – AJ podstawowych obowiązków pracowniczych polegające na wykonywaniu dodatkowego zatrudnienia bez zgody Podmiotu Tworzącego. Zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały, uzasadnienie rozwiązania umowy o pracę stanowi załącznik do uchwały. Stosownie zaś do § 5, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W podstawie prawnej uchwały powołano: art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 107) – dalej: "u.s.p.", art. 30 § 1 pkt 3, w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1465) – dalej: "k.p." oraz art. 46 ust. 3, art. 47 ust. 3, art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 poz. 991) – dalej: "u.d.l.".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AJ wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. oraz art. 46 ust. 3, art. 47 ust. 3, art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.d.l. poprzez niedochowanie standardów proceduralnych w procesie wydawania uchwały, tj. naruszenie mających zastosowanie na zasadzie analogii legis przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.";
2. art. 47 ust. 3 u.d.l. w zw. z art. 30 § 1 pkt 3 w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 K.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące rozwiązaniem umowy o pracę bez zachowania okresu wypowiedzenia, w tzw. trybie dyscyplinarnym, gdy brak było podstaw do zastosowania tych przepisów, co oczywiście godzi w jego interes prawny.
Skarżący podniósł, że złożył w terminie odwołanie od powyższej uchwały do Sądu Rejonowego w [...], domagając się przywrócenia go do pracy na dotychczasowym stanowisku i dotychczasowych zasadach. Pomimo tego, ze względu na to, że uchwała ta narusza również zasady wynikające z przepisów prawa i procedury administracyjnej, konieczne jest zaskarżenie jej również do sądu administracyjnego.
W ocenie skarżącego, zarówno postępowanie, w którym zaskarżona uchwala została wydana, jak i jej uzasadnienie nie spełniają wymaganych prawem standardów. Przede wszystkim wydając uchwalę Zarząd Powiatu [...] dopuścił się rażącego naruszenia zasady praworządności. Jej podjęcie nie zostało bowiem poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, jak wymagają tego standardy proceduralne wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Nie był on bowiem informowany o terminach posiedzeń Zarządu Powiatu [...], podczas których podejmowano uchwały dotyczące bezpośrednio jego osoby. Nie miał zatem możliwości, by w sposób czynny uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym przez organ; nie mógł przedstawić bezpośrednio swojego stanowiska, a zatem podjąć jakiejkolwiek obrony. Składający skargę podkreślił, że organ bez jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego cofnął mu zgodę na dodatkowe zatrudnienie, co nastąpiło uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] marca 2021 r. Jednocześnie nie dał mu żadnej możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii, nie zbadał nawet, czy dodatkowe zatrudnienie wpływa w jakikolwiek sposób na wypełnianie obowiązków Dyrektora SP w [...]. Ustalił natomiast jednostronnie od kiedy nie posiada już takiej zgody, bez zbadania, czy w ogóle zachodzą przesłanki uzasadniające jej cofnięcie, a także, czy formalnie w dacie określonej przez organ jednostronnie, możliwa jest w ogóle realizacja postanowień tej uchwały.
Skarżący podniósł, że pracę w [...].
Wyrokiem z 25 listopada 2021 r. II SA/Rz 1197/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność kwestionowanej uchwały.
WSA uwzględniając skargę wskazał, że zaskarżona uchwała o rozwiązaniu umowy o pracę z kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, albowiem art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. stanowi wyraz działalności powiatu w ramach powierzonego mu przez u.s.p. zadania publicznego. Ponadto skarżący jest podmiotem uprawnionym do złożenia skargi, bowiem w związku z uchwałą Zarządu Powiatu został on pozbawiony stanowiska dyrektora [...] oraz został z nim rozwiązany stosunek pracy. Wskazano, że nie ma znaczenia to, że skutek zaskarżonego aktu występuje również w sferze związanej z prawem pracy, gdyż sąd administracyjny i sąd pracy badają uchwałę stosując różne unormowania prawne, a zatem biorąc pod uwagę różne kryteria jej oceny. Podniesiono, że wprawdzie postępowanie przed organem samorządu powiatu, kończące się podjęciem uchwały, nie jest regulowane przepisami k.p.a., ale nie oznacza to, że organ może w takim postępowaniu działać dowolnie. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej obowiązuje bowiem zasada praworządności. Ponadto art. 16 ust. 1 rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 6 września 2001 r. zatwierdzającej Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej stanowi, że w przypadkach, w których ma zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 tego Kodeksu w odniesieniu do każdej decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, podaje się powody, na których została ona oparta. W związku z tym niektóre z rozwiązań, o których mowa w k.p.a., wyprowadza się z reguł konstytucyjnych i tzw. zasad dobrej praktyki administracyjnej. Podniesiono, że powołane reguły nie zostały zachowane przez organ, gdyż przed podjęciem uchwały, którą odwołano zgodę na podjęcie dodatkowego zatrudnienia przez skarżącego, nie umożliwiono mu wypowiedzenia się, w związku z czym nie miał on możliwości jakiegokolwiek ustosunkowania się do stanowiska organu, w tym przedłożenia stosownych dokumentów na potwierdzenie swojej argumentacji. Ponadto podniesiono, że przed podjęciem uchwały z [...] marca 2021 r., ani w samej uchwale organ nie wyznaczył skarżącemu jakiegokolwiek terminu na zaprzestanie wykonywania przez niego dodatkowego zatrudnienia, a także nie określił rygoru związanego z brakiem zastosowania się do tego wezwania. Podano także, że zarówno przed podjęciem uchwały z [...] marca 2021 r., jak i zaskarżonej uchwały z [...] czerwca 2021 r. organ nie przeanalizował umowy łączącej skarżącego z innym pracodawcą, a w związku z tym nie miał wiedzy, na jaki okres umowa ta została zawarta i jakie przewidziano w niej zasady jej rozwiązania. W ocenie WSA tego rodzaju postępowanie jest niedopuszczalne, bowiem nie uwzględnia tego, że skarżący mógł nie posiadać możliwości szybkiego podjęcia czynności, których od niego oczekiwano, gdyż złamałby nie tylko reguły prawne, ale także zasady uczciwego postępowania wobec swojego pracodawcy, jak i wobec pacjentów. Podniesiono także, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] czerwca 2021 r., a zatem w okresie, kiedy skarżący od dłuższego już czasu, tj. od maja 2021 r. nie świadczył pracy na rzecz innego podmiotu, a zatem nie istniała sytuacja, która stanowiła podstawę wydania kwestionowanej uchwały. WSA wskazał także na zbyt ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego aktu, które - zdaniem Sądu I instancji - nie zawiera szerszej argumentacji odnośnie do przyczyny rozwiązania umowy o pracę, zwłaszcza w kontekście uznania jej za ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych i nie odnosi się do stanowiska skarżącego przedstawionego w piśmie z 27 maja 2021 r. WSA uznał, że takie postępowanie organu daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż świadczy o jego dowolności, co nie pogłębia zaufania obywatela do podmiotów wykonujących zadania publiczne. Zdaniem WSA przed podjęciem uchwały organ winien zapewnić jej adresatowi możliwość czynnego uczestnictwa w podejmowanych czynnościach i poddać analizie wszystkie istotne dla sprawy fakty.
Uwzględniając skargę kasacyjną Zarządu Powiatu [...], wyrokiem z 13 grudnia 2023 r. III OSK 960/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Rzeszowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełniało wymogów stawianych art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". NSA podkreślił, że przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest uchwała zarządu powiatu. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Jest to jednak przepis o charakterze ogólnym i wymaga każdorazowo ustalenia przez sąd administracyjny, naruszenia jakich konkretnie przepisów szczególnych dopuścił się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przedmiotem dużej części swoich rozważań WSA uczynił uchwałę z [...] marca 2021 r., która w ogóle nie była przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Co więcej z uzasadnienia wyroku WSA wynikało, że powodem stwierdzenia nieważności uchwały z [...] czerwca 2021 r., będącej przedmiotem skargi, były nie tyle uchybienia związane z jej wydaniem, co uchybienia, do których - zdaniem WSA - doszło przy podejmowaniu przez Zarząd Powiatu uchwały z [...] marca 2021 r. Sąd I instancji nie podał jednak, na jakiej podstawie prawnej dokonał takiej kontroli i nie wskazał przepisu prawa, która upoważniałaby WSA do badania także innej uchwały niż ta, która była przedmiotem zaskarżenia. Słusznie także podnosi skarżący kasacyjnie organ, że WSA nie wskazał, na jakiej podstawie prawnej uznał, że przed podjęciem uchwały organ powinien wyznaczyć skarżącemu termin do zaprzestania wykonywania dodatkowego zatrudnienia oraz określić rygor związany z brakiem zastosowania się do tego wezwania, a ponadto że powinien przeanalizować umowę łączącą skarżącego z innym pracodawcą pod kątem możliwości jej rozwiązania. NSA zauważył, że wprawdzie WSA, powołując się na reguły konstytucyjne i zasady dobrej praktyki administracyjnej podał, że niektóre z rozwiązań, o których mowa w k.p.a., stosuje się także w przypadku uchwał. Jednakże nawet przy uwzględnieniu takiego stanowiska, które faktycznie prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie sposób określić, które z przepisów k.p.a. doprowadziły WSA do wniosku, że organ był zobowiązany do podjęcia wskazanych wyżej czynności, zwłaszcza że część z nich odnosiła się do uchwały z [...] marca 2021 r., która – jak podano wyżej – nie była przedmiotem zaskarżenia. Przy czym stanowisko WSA było w ocenie NSA o tyle niezrozumiałe, że z akt sprawy wynika, że umowa łącząca skarżącego z innym podmiotem była umową zlecenia, a nie umową o pracę i de facto została rozwiązana w tym samym dniu, w którym skarżący zwrócił się o jej rozwiązanie na mocy porozumienia stron. WSA w swoich rozważaniach do kwestii tej w ogóle się nie odniósł. Wskazać także należy, że Sąd I instancji uznał, że istotną okolicznością w przedmiotowej sprawie jest fakt, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały skarżący już nie świadczył pracy na rzecz innego podmiotu. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak i ze skargi kasacyjnej wynika, że podstawą jej podjęcia była okoliczność, że skarżący nie zastosował się niezwłocznie do uchwały cofającej zgodę na dodatkowe zatrudnienie, lecz przez ponad 2 miesiące nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozwiązania umowy z innym podmiotem. Także ta okoliczność nie stała się przedmiotem rozważań WSA. NSA podniósł, że w tej sytuacji nie jest możliwa kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku, gdyż jego uzasadnienie nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to co najmniej przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się uzasadniona.
Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono uchwałę Zarządu Powiatu [...] o nr [....] z dnia [...] czerwca 2021 r., podjętą w sprawie rozwiązania z Panem AJ Dyrektorem Samodzielnego Publicznego [...] w [...] bez zachowania okresu wypowiedzenia umowy o pracę zawartą w dniu [...] r.
Jedną z podstaw wniesienia skargi jest w tym przypadku art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 107; zwana dalej u.s.p.), który stanowi: Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Nie stanowi sporu między stronami to, że Skarżący zgodnie z wymogiem powołanej regulacji u.s.p. posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, a ponadto, że uchwała ta została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jest też oczywiste, że przedmiotowa uchwała nie tylko dotyka interesu prawnego strony skarżącej, ale także narusza go, skoro jej skutkiem jest rozwiązanie dotychczas istniejącego stosunku pracy z udziałem Stron bez wypowiedzenia. W konsekwencji wykonania tej uchwały nastąpiło istotne dla praw podmiotowych Strony pogorszenie sytuacji prawnej bowiem utracił On status pracownika oraz Dyrektora Samodzielnego Publicznego [...] w [...].
Za niezbędne Sąd uznaje również wyjaśnienie, że uwzględnienie skargi wniesionej w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. może nastąpić wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, czyli w granicach przysługującego właściwemu organowi władztwa. Przez to, aby zaskarżony akt był sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem aktu organu samorządu powiatu. W szczególności za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu organu j.s.t. należy uznać poważne naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawne podejmowania uchwał, sprzeczność z przepisami prawa ustrojowego, przepisami prawa materialnego, poprzez dokonanie ich wadliwej wykładni lub poprzez błędne zastosowanie. W tym obszarze będą mieścić się również naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, czyli także kwestie związane z wymogiem wyjaśnienia jej podstaw. Kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje natomiast naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 10 marca 2016 r., II SA/Ol 62/16, LEX nr 2011167.).
Z uwagi na upływ czasu, jaki miał miejsce od chwili podjęcia zaskarżonej uchwały przez Zarząd Powiatu [...] Sąd zobligowany był także uwzględnić treść ograniczeń orzeczniczych sądu administracyjnego ustanowionych mocą art. 82 ust. 1 i 2 u.s.p. i art. 147 § 1 P.p.s.a. Otóż nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio - art. 82 ust. 2 u.s.p. Natomiast według art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym – art. 147 § 2 P.p.s.a.
Orzekający w tej sprawie WSA w myśl art. 190 P.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez NSA w wyroku w dniach 13 grudnia 2023 r. o sygn. akt II OSK 960/22. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku zwrócił uwagę, że w myśl art. 89 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Przepis ten wymaga każdorazowo ustalenia przez sąd administracyjny naruszenia jakich konkretnie przepisów szczególnych dopuścił się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę. Podzielono stanowisko skarżącego kasacyjnie, że w poprzednim wyroku WSA nie wskazał z jakiej podstawy prawnej wynika obowiązek organ powiatu, aby przed podjęciem uchwały o rozwiązaniu umowy należało wyznaczyć stronie skarżącej termin do zaprzestania wykonywania dodatkowego zatrudnienia oraz określić rygor związany z brakiem zastosowania się do tego wezwania. Poza tym, WSA ponownie rozpoznając skargę powinien też zwrócić uwagę, że umowa łącząca skarżącego z innym podmiotem była umową zlecenia, a nie umową o prace, która de facto została rozwiązana w tym samym dniu, w którym skarżący zwrócił się o jej rozwiązanie na mocy porozumienia stron. Jako okoliczność istotną dla oceny przedmiotu skargi uznano także, że podstawą podjęcia uchwały o rozwiązaniu umowy była okoliczność, że skarżący nie zastosował się niezwłocznie do uchwały cofającej zgodę na dodatkowe zatrudnienie, a przez ponad 2 miesiące nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozwiązania umowy z innym podmiotem.
Skarga została uwzględniona przez Sąd, bowiem zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu w sposób istotny narusza obowiązujące regulacje prawne. Zdaniem Sądu w sposób nieprawidłowy, bo bez wymaganego prawem uzasadnienia, doszło do zastosowania w niniejszej sprawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., w związku z art. 30 § 1 pkt 3, art. 52 § 1 pkt 1 K.p. oraz art. 47 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej. Organ wykonawczy powiatu przekroczył swe kompetencje ustrojowe upoważniające do zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu bez wypowiedzenia na podstawie powyższych przepisów u.s.p. oraz art 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, bowiem nie przekonał w treści uzasadnienia uchwały do zaistnienia określonych w nim nadzwyczajnych przesłanek umożliwiających natychmiastowe zerwanie stosunku zatrudnienia.
Wobec przedstawionych powyżej wzorców kontroli podjętej uchwały należy przypomnieć, że Zarząd Powiatu [...], podejmując zaskarżoną uchwałę zastosował w sposób negatywny dla skarżącego art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. 2020 poz. 1320; zwana dalej K.p.), stwierdzając, że Skarżący dopuścił się ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, co polegało na wykonywaniu dodatkowego zatrudnienia bez zgody podmiotu tworzącego. Wskazana regulacja Kodeksu pracy stanowi, że pracodawca może rozwiązać umowę o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika w razie ciężkiego naruszenia przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych; (...).
Zarząd Powiatu wywiązał się z obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały, a tym samym z nakazu wypływającego z art. 30 § 4 Kodeksu pracy. Jednakże sporządzenie uzasadnienia uchwały skutkującej natychmiastowym rozwiązaniem stosunku pracy, nie oznacza automatycznie wypełnienia warunków legalnościowych ograniczających organ powiatu w stosowaniu art. 52 § 1 pkt 1 K.p. oraz powołanych wyżej przepisów u.s.p. Zdaniem Sądu, ponieważ przepisy u.s.p. nie zawierają materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu (podstawę taką stanowią bowiem przepisy prawa pracy), to w akcie rozwiązującym stosunek pracy powinno wskazać się przesłanki faktyczne oraz prawne jakimi kierował się organ, przy ustalaniu konieczności natychmiastowego rozwiązania tego stosunku. Wskazane w uzasadnieniu uchwały przesłanki powinny jednocześnie wypełniać hipotezy norm prawa pracy, które pozwalają rozwiązać umowę o pracę w sposób natychmiastowy, czyli bez wypowiedzenia. Nie ulega wątpliwości, że standardy demokratycznego państwa prawnego w tym prawo obywatela do dobrej administracji wymagają od organów j.s.t., aby przy podejmowaniu decyzji o charakterze władczym wyjaśniły ich podstawy prawne i faktyczne przekonując w ten sposób jej adresata a także instytucje kontroli w tym sąd administracyjny do konieczności zaakceptowania ich skutków (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 48.). Powyższe stanowisko nabiera znaczenia zwłaszcza na kanwie spraw dotyczących zwalniania osób z kierowniczych stanowisk w samorządzie terytorialnym. Przepisy K.p. o jakich mowa z uwagi na swój wyjątkowy charakter mogą być stosowane przez organy wykonawcze samorządu terytorialnego z wyjątkowa ostrożnością i wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, których wykazanie w całości obciąża organ podejmujący decyzję o natychmiastowym wypowiedzeniu (por. wyrok SN z 13 marca 2018 r., sygn. I PK 16/17, LEX nr 2508176).
W orzecznictwie Sądu Pracy interpretującym regulację art. 52 § 1 pkt 1 K.p. podkreśla się, że w ciężkim naruszeniu podstawowych obowiązków pracowniczych mieszczą się trzy elementy składowe w postaci : bezprawności zachowania pracownika, naruszenia interesów pracodawcy oraz zawinienia obejmującego zarówno winę umyślną jak i rażące niedbalstwo. Sąd podziela stanowisko, że świetle art. 52 § 1 pkt 1 K.p. sama bezprawność zachowania pracownika nie uzasadnia jeszcze rozwiązania z nim umowy o pracę w trybie art. 52 § 1 pkt 1 K.p. Bezprawności zachowania pracownika musi bowiem towarzyszyć spełnienie dwóch pozostałych wymienionych elementów. Określenie "ciężkie naruszenie" należy zatem tłumaczyć z uwzględnieniem stopnia winy pracownika i zagrożenia dla interesów pracodawcy, powstałego wskutek jego działania lub zaniechania. Wina pracownika stanowi element podmiotowy kwalifikacji zarzucanego czynu, a ocenie podlega subiektywne nastawienie psychiczne sprawcy do swojego działania -zaniechania (zob. postanowienie SN z 5 grudnia 2023 r., I PSK 78/23, LEX nr 3667196). Zatem przypisanie pracownikowi ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych nie jest możliwe bez wykazania mu winy umyślnej lub rażącego niedbalstwa, przy czym ocena ta powinna odbywać się przez pryzmat całokształtu okoliczności wraz ze skutkami tej bezprawności (zob. wyrok SN z 8 listopada 2023 r., I PSKP 8/23, LEX nr 3622600). Innymi słowy, dla zastosowania art. 52 § 1 pkt 1 K.p. wobec kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej decydujące znaczenie ma ustalenie, czy dany obowiązek jest podstawowy, a w dalszej kolejności - czy jego naruszenie ma charakter ciężki, co powinno polegać na jednoznacznym wykazaniu w zachowaniu pracownika winy oraz jego negatywnych skutków (postanowienie SN z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. I PSK 100/22, LEX nr 3592111.).
W uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały zarzucono skarżącemu naruszenie art. 47 ust. 3 u.d.l. wobec skutecznego cofnięcia zgody na wykonywanie dodatkowego zatrudnienia przez skarżącego. W świetle art. 47 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, kierownik podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą nie może podejmować innego zatrudnienia bez wyrażonej w formie pisemnej zgody podmiotu tworzącego. Sąd w całości podziela wyrażony w doktrynie pogląd, iż art. 47 ust. 3 u.d.l. stanowiąc o "innym zatrudnieniu", pojęciem tym obejmuje zarówno zatrudnienie pracownicze, jak i cywilnoprawne. Zatrudnienie, o którym mowa, oznacza więc inną pracą zarobkową, bez względu na jej podstawę prawną (tak K. Rybarczyk, Status pracowniczy kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego, PiZS 2022, nr 9, s. 35-42). Zatem Skarżący, aby wykonywać zgodnie z treścią tej regulacji zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia z Samodzielnym Publicznym Gminnym Zakładem Opieki Zdrowotnej w [...] winien posiadać zgodę wyrażoną przez podmiot tworzący, którym w tym przypadku był Zarząd Powiatu [...].
Zdaniem orzekającego w tej sprawie Sądu w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały Zarząd Powiatu nie wykazał jednak, że naruszenie przepisów u.d.l. przez Skarżącego miało charakter umyślny bądź cechowało się rażącym niedbalstwem, a także, że wykonywanie dodatkowego zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia spowodowało lub mogło realnie spowodować naruszenie interesu pracodawcy. W treści tego uzasadnienia zrelacjonowano okoliczności faktyczne sprawy, jednocześnie dokonując kwalifikacji nierozwiązania umowy cywilnoprawnej, jako działania stanowiącego ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. Sąd nie dopatrzył się w motywach tego aktu argumentacji mającej przekonywać, że powyższe naruszenie zostało popełnione w warunkach winy umyślnej lub przynajmniej rażącego niedbalstwa. Analiza tego dokumentu nie pozwala również ustalić koniecznego do zastosowania art. 52 § 1 pkt 1 K.p. trzeciego elementu w postaci powstania lub zagrożenia powstania negatywnych dla podmiotu leczniczego skutków wykonywania zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia z przychodnią gminną.
Wykazanie tych elementów stanowiących część stosowanej przez Zarząd normy prawnej było niezbędne w czasie podejmowania kwestionowanej decyzji o natychmiastowym zwolnieniu nie tylko z punktu widzenia formalnego, ale także charakterystycznych dla tej sprawy istotnych okoliczności faktycznych. Według WSA stosowanie przez organ wykonawczy j.s.t. art. 52 § 1 pkt 1 K.p. nie może pomijać pełnego kontekstu zachowania bezprawnego, w tym dotychczasowego przebiegu zatrudnienia zwalnianej osoby. Należy przypomnieć, że w świetle wyjaśnień złożonych przez Skarżącego Staroście w piśmie z dnia 30 kwietnia 2021 r., był On przekonany, że regulacja wyrażona w art. 47 ust. 3 u.d.l. nie ma zastosowania w jego sytuacji. Podkreślono w tym piśmie, że przepis powyższy ma na celu wykluczenie ewentualnych konfliktów interesów a taki konflikt nie zachodzi pomiędzy w kierowanym przez niego [....], a przychodnią gminną. W jego rozumieniu zatrudnienie o jakim mowa w art. 47 ust. 3 u.d.l. należy rozumieć wyłącznie w sposób kodeksowy, gdy tymczasem On został zatrudniony w przychodni wyłącznie na umowę zlecenia. Należało też zauważyć, że Skarżący po otrzymaniu wyjaśnień wyrażonych w piśmie Starosty z dnia 5 maja 2021 r. jak również po otrzymaniu prośby tego Organu z dnia 24 maja 2021 r. o ustosunkowanie się do zaistniałej sytuacji, wyjaśnia przyczyny swego zaniechania oraz niezwłocznie podejmuje działania skutkujące rozwiązaniem umowy zlecenia już 27 maja 2021 r. Pomimo wskazania w piśmie Strony z dnia 27 maja 2021 r. (pismo adresowane do Zarządu Powiatu) istotnych przyczyn pozostawania w stosunku zatrudnienia w przychodni gminnej po odwołaniu zgody, tj. potrzeba zakończenia trwających procesów leczenia z pacjentami w przychodni gminnej, brak konfliktu interesów pomiędzy podmiotami leczniczymi, wykonywanie dodatkowej pracy poza czasem wykonywania obowiązków Dyrektora [...], Zarząd Powiatu zbywa te wyjaśnienia milczeniem, nie rozpatrując ich w kontekście ustawowych ograniczeń stosowania art. 52 § 1 pkt 1 K.p. Dlatego w tym zakresie ma racje Skarżący twierdząc, że przed podjęciem uchwały nie został należycie wysłuchany przez Zarząd, skoro Organ ten nie odpowiedział na podniesione twierdzenia mające tłumaczyć brak zawinienia w bezprawnym zachowaniu. Tymczasem podane przez Skarżącego przyczyny należało ocenić pod kątem tego czy wykluczają one możliwość zarzucenia Skarżącemu umyślności lub rażącego niedbalstwa w wykonywaniu umowy zlecenia z gminną przychodnią pomimo cofniętej zgody. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie odnosi się także do faktu pozostawania Skarżącego przez okres miesiąca maja 2021 r. na zwolnieniu lekarskim, co podobnie jak dotychczasowe nienaganne wykonywanie obowiązków pracowniczych nie mogło pozostawać obojętne dla umotywowania podstaw prawnych natychmiastowego zwolnienia.
Dla Sądu nie ulega też wątpliwości, że rozwiązując ze skarżącym umowę o prace nie wykazano, aby w okresie realnego wykonywania umowy zlecenia, czyli w kwietniu 2021 r., zaistniało choćby potencjalne zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania kierowanego przez Skarżący [....] w [...]. Innymi słowy, uchwała oraz jej uzasadnienie nie wskazuje na choćby przykładowe negatywne skutki wykonywania dodatkowego zatrudnienia świadczące o tym, że w wyniku jego kontynuowania mogłyby wystąpić nieprawidłowości w kierowanej przez skarżącego powiatowej placówce. Jest prawdą co zauważa Sąd Odwoławczy, że formalnie ustanie dodatkowego zatrudnienia nastąpiło po upływie dwóch miesięcy od cofnięcia zgody, jednakże treść uzasadnienia uchwały zupełnie pomija to, że w istocie w miesiącu maju 2021 r. z uwagi na zwolnienie chorobowe Skarżący nie wykonywał dodatkowego zatrudnienia, zaś w kwietniu 2021 r., czyli przed dniem uzyskania wyjaśnień przekazanych mu przez Starostę był przekonany, że cofnięta zgoda nie dotyczy Jego przypadku, czyli wykonywania zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia.
Z tych powodów w zaistniałej sytuacji Zarząd Powiatu [...] w chwili podejmowania uchwały o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia nie wykazał w sposób wymaganym prawem, że miał miejsce przypadek szczególny czyli sytuacja ciężkiego naruszenia przez skarżącego podstawowych obowiązków pracowniczych. Do skorzystania z kompetencji zwolnienia kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej nie wystarczy bowiem wyjaśnienie, że określone zachowanie wypełnia znamiona bezprawności. Jak już wspomniano z powodu użytego w art. 52 § 1 pkt 1 K.p. kwantyfikatora "ciężkie", niezbędne było też jednoznaczne wykazanie, że ta bezprawność miała miejsce w warunkach winy umyślnej lub rażącego niedbalstwa oraz, że narażała kierowany przez Stronę podmiot leczniczy na realne a nie hipotetyczne niebezpieczeństwa. Za niedopuszczalne uznać należało uzupełnienia tych ustaleń następczo, czyli po podjęciu uchwały o zwolnieniu z pracy. Wyjaśnienie powodów zastosowania przepisów K.p. w odpowiedzi na skargę do WSA nie jest przecież elementem procesu kończącego się podjęciem uchwały o rozwiązaniu stosunku pracy bez wypowiedzenia, dlatego wymagana argumentacja wraz z przedstawieniem przyczyn, dla których pewne okoliczności stanu faktycznego i prawnego zostały lub nie zostały uznane przez organ za ważne dla rozstrzygnięcia powinna być znana adresatowi aktu organu j.s.t. najpóźniej w chwili jego podjęcia. Wobec dokonanej przez Sąd negatywnej oceny motywów zaskarżonej uchwały, jako uzasadnione uznać należało podniesione w skardze istotne naruszenie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. oraz art. 52 § 1 pkt 1 K.p. w związku z art. 47 ust. 3 u.d.l. polegające na nieumotywowanym rozwiązaniu umowy o pracę z kierownikiem powiatowej jednostki organizacyjnej bez wypowiedzenia.
Potwierdzone przez Sąd istotne naruszenia obowiązujących przepisów prawa musiały skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Ponieważ zaskarżona do WSA uchwała Zarządu została podjęta dnia [....] czerwca 2021 r., nie jest aktem prawa miejscowego, a jednocześnie według art. 78 ust. 1 u.s.p. starosta nie jest zobowiązany do przedłożenia uchwał zarządu powiatu wojewodzie w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia, jak ma to miejsce w przypadku uchwał rady, to Sąd nie mógł stwierdzić nieważności uchwały o rozwiązaniu umowy o prace bez wypowiedzenia. Sąd Administracyjny może jedynie stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa, co wynika z powołanych wyżej przepisów u.s.p. oraz P.p.s.a.
Z wyłożonych powodów Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), obejmując nimi koszty wynagrodzenia adwokackiego, opłatę skarbową z tytułu udzielonego pełnomocnictwa oraz wpis należny od wniesionej skargi.