II SA/Rz 1046/22

II SA/Rz 1046/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Główny Geodeta Kraju~Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 20 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 21 ust. 1,  art. 22 ust. 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi R. U. i S. U. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2022 r. nr GK-II.7221.126.2022 w przedmiocie odmowy uwidocznienia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian danych ewidencyjnych - skargę oddala –
Uzasadnienie
II SA/Rz 1046/22
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi R.U. i S.U. jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z 15 czerwca 2022 r. nr GK-II.7221.126.2022 dotycząca odmowy uwidocznienia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian danych ewidencyjnych.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 21 marca 2016 r. (sprecyzowanym 12 sierpnia 2016 r.) R.U. oraz S.S. zwrócili się do Starosty [...] o dokonanie zmian danych ewidencyjnych działek położonych w obrębie ewidencyjnym [...]. gm. [....] w zakresie zmiany przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...] (punkty nr [...] i [...]), [...] (punkty nr [...] i [...]) i [...] (punkty od nr [...] do nr [...] - którego położenie nie było kwestionowane) oraz powierzchni działki nr [...]. Konieczność aktualizacji miała wynikać z błędnego zdaniem wnioskodawców określenia tych danych w czasie przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków.
Starosta [...] decyzją z 21 kwietnia 2017 r. nr G.II.B.6620.156.2016 odmówił aktualizacji danych zawartych w operacie. Powyższa decyzja, po rozpatrzeniu odwołania, została uchylona przez PWINGiK decyzją z 27 lipca 2017 r. nr GK-II.7221.165.2017.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego ustalenie stanu prawnego i faktycznego w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] oraz opracowanie innej mapy do celów prawnych. Operat o numerze ewidencyjnym [...] z realizacji tego zlecenia, został 12 grudnia 2019 r. włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Starosta [...] decyzją z 12 kwietnia 2022 r. nr G.II.B.6620.156.2016 orzekł o odmowie uwidocznienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...] zmian danych ewidencyjnych dotyczących przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...] oraz powierzchni działki nr [...].
R.U. w odwołaniu od tej decyzji złożonym także w imieniu syna S.U. powołując się na wskazywany przez siebie przebieg granic, a także kwestionując wykazane w ewidencji gruntów i budynków powierzchnie działek oraz zebrane przez organ pierwszej instancji dokumenty i dokonane na ich podstawie ustalenia, ponownie zażądała "poprawienia błędu".
PWINGiK zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "kpa") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, zwanej dalej "Pgk"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].
Organ wyjaśnił, że sprawy z zakresu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uregulowane są przepisami ustawy Pgk oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 - zwanego dalej rozporządzeniem egib), które z dniem 31 lipca 2021 r. zastąpiło poprzednio obowiązujące w tym przedmiocie rozporządzenie - z dnia 29 marca 2001 r.
Modernizacja ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], prowadzona była w 2014 r. W dniu [....] grudnia 2014 r. pod pozycją nr [...] w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego ukazała się informacja Starosty [...] o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego tego obrębu, stał się operatem ewidencji gruntów i budynków oraz o tym, że każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w tym operacie, mógł w terminie 30 dni zgłaszać zarzuty do tych danych. Przedmiotowy wniosek stron o aktualizację, mimo że odnosił się do rzekomych błędów popełnionych w czasie modernizacji, wpłynął jednak do Starostwa Powiatowego w [...] [...] marca 2016 r., a więc po terminie, o którym mowa we wspomnianym wyżej art. 24a ust. 9 Pgk. Słusznie zatem przedmiotowe postępowanie prowadzone było w oparciu o art. 24 ust. 2a pkt 2 Pgk.
Z treści przepisów prawa odnoszących się do zasad aktualizacji ewidencji gruntów i budynków wynika jednoznacznie, że postępowanie w tym zakresie jest znacznie sformalizowane i opiera się na dokumentach wystawionych w prawidłowej formie, których treść ma jedyny wpływ na zapisy dokonane w przedmiotowej ewidencji. Przepisy powyższe posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania, zaś usuwanie błędów i omyłek ewidencji w ramach jej prowadzenia nie jest wyłączona jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawmy, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć.
W zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji - na podstawie zebranych dokumentów - przedstawił szczegółowo historię danych ewidencyjnych będących przedmiotem niniejszego postępowania. Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza akt sprawcy wykazała, że ustalenia te nie budzą wątpliwości. Obecny przebieg granic działki nr [...] (od punktu nr [...] do punktu nr [...]) oraz powierzchnia działki nr [...], określone zostały w operacie ewidencyjnym w czasie prowadzonej w 2014 r. modernizacji.
Stosownie do § 55 rozporządzenia egib (w brzmieniu obowiązującym w czasie modernizacji obrębu [...]), modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu:
1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia,
2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu.
Rolą wykonawcy modernizacji, było zatem m.in. określenie numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych (§ 61 rozporządzenia egib) i na tej podstawie - pól powierzchni tych działek (§ 62). § 35 i 36 opisywały źródła danych ewidencyjnych oraz rodzaje dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której określało się przebieg granic działek. Jednocześnie § 37 ust. 1 ówczesnego rozporządzenia egib przewidywał, że jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.
Z wyjaśnień wykonawcy modernizacji w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] wynika, że nie znaleziono innych dokumentów oprócz mapy ewidencyjnej, które opisywałyby przebieg spornych odcinków granicy. Z ustaleń organu pierwszej instancji, w odniesieniu do przebiegu granic będących przedmiotem niniejszego postępowania również wynika, że przed modernizacją w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, jako źródło danych, można było traktować wyłącznie archiwalną mapę ewidencyjną w skali 1:2880. Wykonawca modernizacji stwierdził przy tym, że podczas analizy dokumentacji dotyczącej spornego odcinka granicy stwierdzono, iż dotychczasowa mapa ewidencji gruntów jest niekartometryczna a jej obraz znacznie odbiega od sytuacji w terenie szczególnie dotyczy to dróg, działki [...] oraz [...]. Ponadto przeprowadzona przez uprawnionego geodetę, a zlecona przez Starostę ponowna analiza dokumentów (operat [...]) - również wykazała, że archiwalna mapa egib w skali 1:2880 pozwala na określenie współrzędnych punktów załamań granic z dokładnością od 1,51 do 3,00 m, co nie spełniało ówczesnych standardów dokładnościowych określonych w § 61 ust. 1 rozporządzenia egib. Słusznie zatem wykonawca modernizacji uznał, że spełnione zostały przesłanki § 37 ust. 1 rozporządzenia egib i dokonał pomiaru przedmiotowych odcinków granic poprzedzonego ich ustaleniem.
Analiza akt sprawy potwierdza ustalenia Starosty [...], że w czasie ustalania i pomiaru przedmiotowych granic działki nr [...], nie wystąpiły przesłanki z obowiązującego ówcześnie § 39 ust. 1-2 rozporządzenia egib: nie było zgodnego wskazania granic i nie można było stwierdzić ostatniego spokojnego stanu posiadania, który nie byłby sprzeczny z dostępnymi dokumentami. Uzasadniony jest zatem pomiar tych granic w trybie ust. 3 tego przepisu tj. po dokonanej analizie wszelkich dostępnych dokumentów i oświadczeń - według ustalonego przez wykonawcę "wyraźnego" stanu użytkowania.
Wykazany obecnie w ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działki nr [...], został również określony w czasie modernizacji tej ewidencji przeprowadzonej w 2014 r. Jak wynika z akt sprawy, 15 października 2014 r. doszło do zgodnego wskazania granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] przez R.U. i przez Z.B. Przebieg odcinka tej granicy po punktach nr [...] i nr [...] zobrazowano na szkicu granicznym nr 8. Punkty te zaznaczono w terenie palami, przy czym punkt nr [...] stanowił jednocześnie początek odcinka granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], zaś punkt nr [...] - początek odcinka granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. Z kolei w 20 października 2014 r., przy udziale R.U., ustalona została "zgodnie ze stanem użytkowania" granica działki nr [...] na odcinku z działką m.in. nr [...]. Przebieg tego odcinka granicy, zobrazowany został na szkicu granicznym nr [...], przy czym punkt nr [...], będący jednocześnie końcowym odcinkiem granicy pomiędzy działkami nr [...] a nr [...] - oznaczono w terenie palem, zaś położenie punktu granicznego będącego wspólnym punktem granicznym (tzw. "trójmiedzą") dla działek nr [...], [...] i [...], określono na podstawie mapy (przy braku obecności właścicieli działek nr [...] i nr [...] - na szkicu tym, widnieje adnotacja "mapa"). Z wyjaśnień wykonawcy wynika, że powierzchnię działki nr [...] uzyskano w sposób analityczny łącząc cztery wierzchołki przedmiotowej działki, przy czym numery tych punktów w aktualnej bazie danych ewidencji gruntów i budynków, to odpowiednio: [...] ([...] ze szkicu granicznego), [...] ([...]), [...] ([...]) i [...] (z digitalizacji dotychczasowej mapy). Obliczona na podstawie współrzędnych położenia tych punktów granicznych, powierzchnia działki nr [...], wyniosła wówczas - z uwzględnieniem precyzji zapisu - 0,16 ha i tak wykazana jest obecnie w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Z dokonanych i przedstawionych wyżej ustaleń wynika zatem, że w prowadzonej przez Starostę [...] ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], nie ma błędów w odniesieniu do przebiegu granic działki nr [...] i powierzchni działki nr [...], wynikających z dostępnych dokumentów. Ponadto przeprowadzona analiza tych dokumentów wykazała, że ich wykonanie oraz okoliczności powstania - również nie budzą wątpliwości. Skoro odwołująca, mimo wezwania, nie przedstawiła żadnych nowych dowodów - nie było podstaw uzasadniających żądaną aktualizację. Takim nowym dowodem z pewnością nie może być odręczny szkic R.U. przekazany do Starostwa Powiatowego 25 listopada 2021 r. Nie spełnia on bowiem żadnego z wymogów przytoczonego wcześniej § 30 rozporządzenia egib. Nie jest też rolą organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, ustalanie granic działek ani prowadzenie ich pomiarów na życzenie zainteresowanych właścicieli.
R.U. nie dążyła do zaktualizowania wpisu w ewidencji poprzez eliminację błędu lub w oparciu o nowe zdarzenie prawne uzasadniające wprowadzenie zmiany, ale do zweryfikowania aktualnych danych ewidencyjnych na podstawie własnego przekonania niepopartego odpowiednimi dokumentami. Tymczasem, jak wynika z przywołanych wcześniej przepisów, dotyczących zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków - ewidencja ta pełni jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Przez żądanie wprowadzenia zmian lub przeprowadzenia weryfikacji danych zawartych w ewidencji gruntów, nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. "Aktualizacja ewidencji [w tym weryfikacja] nie może polegać na dokonaniu wyboru przez organ takiego opracowania bądź jego fragmentu, który odpowiadałby żądaniu strony wnioskującej o dokonanie aktualizacji. W każdym wypadku żądania aktualizacji, dokument stanowiący jej podstawę winien odpowiadać przepisom rozporządzenia egib, a ponadto posiadać walor aktualności, czyli odzwierciedlać aktualny stan prawny i faktyczny danej nieruchomości". (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 855/17).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, R.U. działająca również w imieniu S.U., podtrzymała swoje stanowisko w zakresie błędnego ustalenia granic, zarzucając "mataczenie i kradzież dokumentów". Nie żądała zmiany granic na podstawie, jak wskazał organ odwoławczy, przekonania niepopartego dokumentami, a dołączone przez nią dokumenty, mapy katastralne od 1962 r. na których uwidoczniony jest przebieg granic pomiędzy parcelami i fakt uszczuplenia powierzchni należących do niej działek nie zostały przez organy uwzględnione
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Decyzją tą PWINGiK utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 12 kwietnia 2022 r. orzekającej o odmowie uwidocznienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...] zmian danych ewidencyjnych dotyczących przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...] oraz powierzchni działki nr [...].
Na wstępie należy zaznaczyć, że wniosek skarżącej o zmianę danych ewidencyjnych został złożony w następstwie przeprowadzonego postępowania modernizacyjnego, w którym nie wniosła ona w przepisanym terminie zarzutów do danych ujawnionych w jego wyniku w operacie ewidencyjnym. W tej sytuacji słusznie uznały organy, że mimo iż złożony wniosek dotyczył rzekomych nieprawidłowości w toku postępowania modernizacyjnego, przedmiotowe postępowanie toczy się w trybie aktualizacji ewidencji gruntów.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.p.g.k., ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem danych, które stanowią podstawę planowania gospodarczego i przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Stosownie do treści art. 20 ust. 1 tej ustawy, zawiera ona m.in. informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów), budynków (ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych) oraz lokali (ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej). W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.g.k.).
Aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków następuje przez wprowadzenie zmian wynikających z dokumentów stanowiących podstawę wpisu, którymi mogą być akty normatywne, prawomocne orzeczenia sądowe, decyzje administracyjne, akty notarialne, materiały zasobu, wpisy w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacja architektoniczno - budowlana (art. 22 ust. 2 u.p.g.k.).
W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2011 r. I OSK 1628/10 - LEX nr 964687).
W orzecznictwie sądowym (m.in. wyrok NSA z 12 lipca 2012 r. I OSK 1004/11 - LEX nr 1225527) podkreśla się również w sposób szczególny, że ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno - techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy.
Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów.
Na tle powyższego Sąd w rozpoznawanej sprawie w pełni akceptuje stanowisko organu I i II instancji co do uznania, że na potwierdzenie swojego żądania skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów z których wynikałaby zasadność je wniosku co do objętych nim działek.
Sąd nie dopatrzył się również wadliwości postępowania organów, które w toku postępowania odniosły się do kwestii wprowadzenia do operatu ewidencyjnego danych w postępowaniu modernizacyjnym.
Wynika z nich, że jak wskazał wykonawca modernizacji, niekartometryczność jedynej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 opisującej przebieg spornych odcinków granic działek wskazanych przez skarżącą pozwalała na określenie współrzędnych punktów załamań granic z dokładnością jedynie od 1,51 do 3 m, co nie spełniało standardów dokładnościowych określonych w § 61 ust. 1 rozporządzenia egib.
Z racji braku zgodnego wskazania granic działek i braku możliwości stwierdzenia ostatniego spokojnego stanu posiadania który nie byłby sprzeczny z dostępnymi dokumentami, spełnione zostały przesłanki § 37 ust. 1 rozporządzenia egib do dokonania pomiaru przedmiotowych odcinków granic z uwzględnieniem dostępnych dokumentów (w/w mapy ewidencyjnej) i oświadczeń, wg ustalonego przez wykonawcę "wyraźnego" stanu użytkowania.
Uzasadnienia dla uznania błędnego charakteru wpisów w ewidencji nie może stanowić fakt, że w wyniku wprowadzonych do niej zmian – uwzględniających wskazanych wyżej wyraźny stan użytkowania na gruncie – powierzchnia działek skarżącej uległa minimalnemu zmniejszeniu, co jak już wskazano wyżej, wynika ze zwiększonej dokładności pomiarów przeprowadzonych w trakcie modernizacji.
W związku z powyższym, w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zebranego materiału dowodowego PWINGiK zaskarżoną decyzją (utrzymując w mocy decyzję Starosty) słusznie uznał, iż brak było podstaw do dokonania w operacie ewidencyjnym żądanych przez skarżącą zmian.
Reasumując, brak stwierdzenia naruszeń prawa materialnego i procesowego uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przemawiał za oddaleniem skargi jako nieuzasadnionej, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.