II SA/Rz 1046/05

II SA/Rz 1046/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski
Joanna Zdrzałka
Stanisław Śliwa /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I OSK 1285/06 - Wyrok NSA z 2006-11-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Jerzy Solarski Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od uchwały zarządu powiatu -skargę oddala-
Uzasadnienie
do wyroku z dnia 18 maja 2006 r.
Postanowieniem z [...] września 2005 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 KPA w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. nr 142, poz. 1592 z 2001 r. z późn. zm.) oraz art. 36 a ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. nr 256, poz. 2572 z 2004 r.) po rozpoznaniu odwołania W. K. od uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...].04.2004 r., Nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w L. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia podano, że przedmiotową uchwałą Zarząd Powiatu, odwołał W. K. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w L. z dniem 30.04.2004 r. Odwołania dokonano bez wypowiedzenia, z powołaniem przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.09.1991r. o systemie oświaty.
Od tej uchwały odwołanie do SKP złożył W. K., argumentując, że uchwała w pełni wyczerpuje znamiona decyzji administracyjnej i jako taka podlega zaskarżeniu w drodze odwołania. Nie ma znaczenia - co podkreśla odwołanie - to, że błędnie został pouczony co do terminu i trybu wniesienia odwołania. Zainteresowany wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz orzeczenie na jego rzecz odszkodowania od Zarządu Powiatu.
Organ II instancji stwierdził, że odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną lecz stanowi oświadczenie woli w stosunkach z zakresu prawa pracy. To, że zarząd powiatu stosownie do przepisu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym jest organem powiatu nie oznacza, że wszelkie działania jakie podejmuje są działaniami administracji publicznej, a także, że wszelkie "decyzje" podejmowane przez zarząd mają charakter decyzji administracyjnych, czyli rozstrzygnięć w rozumieniu prawa administracyjnego. W zakresie swoich kompetencji zarząd wykonuje również czynności z zakresu prawa cywilnego, czy prawa pracy - art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z samej nazwy "organ", jaki używa ustawa nie można wnosić że chodzi tu za każdym razem o organ administracji. Zarząd skupia w swych kompetencjach zagadnienia z różnych dziedzin, w tym też z zakresu administracji publicznej, lecz o tym w jakim charakterze występują w konkretnym przypadku oceniać trzeba każdorazowo oddzielnie i na potrzeby rozważanej sytuacji tj. w odniesieniu do przepisów prawa jakie się do niej odnoszą. Nie można zgodzić się z tezą odwołania, że uchwała wyczerpuje znamiona decyzji administracyjnej. To, że jedną ze stron stosunku pracy jest organ, który w innych sytuacjach działa władczo jako organ administracji, nie oznacza, że w takiej samej roli występuje przy okazji bycia stroną stosunku pracy. Jednostronne stanowisko wyrażone uchwałą nie jest jednak rozstrzygnięciem, lecz oświadczeniem woli co do stosunku pracy. Jednostronność, jaka towarzyszy takiemu oświadczeniu woli też nie przesądza o "władczości", lecz jest wyrazem swobody kształtowania stosunku pracy, jaka charakteryzuje ten stosunek. Swoboda ta jest uprawnieniem obydwu stron.
Powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył W. K. domagając się stwierdzenia jego nieważności i zasądzenia kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podał, że ustawa z 26.01.1982 r. regulująca podstawy zatrudniania i zwalniania nauczycieli w art. 17 ust. 1 wyłącza ze swojej regulacji zasady powierzania stanowisk kierowniczych w szkole. Ustawa o systemie oświaty w art. 36 określa dwie drogi obsady stanowiska dyrektora szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę: 1. Nauczycielowi przez powierzenie stanowiska dyrektora szkoły. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły publicznej jest aktem administracyjno - prawnym. To twierdzenie jest zgodne z treścią uzasadnienia do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 16.12. 1996 r. 2. Osobie nie będącej nauczycielem - na podstawie powołania. Powołanie jest aktem prawa pracy, wymienionym w art. 2 Kp i w art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty.
Aktem obsadzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w L. był akt administracyjny - powierzenie tego stanowiska na okres pięciu lat szkolnych, tj. od 1.09.2002 r. do 31.08.2007 r. (art. 36 a ustawy o systemie oświaty). Aktem odwołania z zajmowanego stanowiska musi być także akt administracyjny.
Przepisy art. 36 i 36 a ustawy o systemie oświaty są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów art. 32 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, dlatego przedmiotowy stosunek prawny nie mógł być stosunkiem pracy - mógł być wyłącznie prawnym stosunkiem administracyjnym.
Zapisane w art. 32 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie powiatowym uprawnienie zarządu do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu nie oznacza, że zarząd powiatu przez powierzenie stanowiska dyrektora szkoły publicznej uzyskuje względem niego kompetencje w zakresie, w jakim przepisy prawa pracy upoważniają pracodawcę do kierowania pracą podporządkowanych mu pracowników. Dyrektor szkoły jest pracownikiem szkoły, a nie zarządu powiatu i szkoła jako jednostka organizacyjna zatrudniająca pracowników, zgodnie z art. 3 Kp jest jego pracodawcą. Ustawa o systemie oświaty, nie zawiera żadnych przesłanek, które uzasadniałyby twierdzenie, że Zarząd Powiatu jest pracodawcą dyrektora szkoły publicznej, natomiast stwierdza, że ingerencja organu prowadzącego w sprawy szkoły odbywa się wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty, a ta określa tryb, zasady i sposób obsady stanowisk kierowniczych w szkole i odwoływania z tych stanowisk.
Nie jest dopuszczalne rozwiązywanie stosunku administracyjno-prawnego aktem prawa pracy, skoro kwestionowana uchwała wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego rozstrzygnęła sprawę co do jej istoty. Z Zarządem Powiatu nie łączył skarżącego żaden z wymienionych w Kodeksie pracy prawnych stosunków pracy, dlatego kwestionowanej uchwale o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...], która zgodnie z cytowanym wcześniej uzasadnieniem do uchwały siedmiu sędziów NSA jest aktem administracyjnym, nie można przypisywać znamion aktu prawa pracy i na podstawie tego przypisania postanawiać o niedopuszczalności odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.11.1999 r. (II SA 1735/99 Pr. Pracy 2000/4/37) orzekł, że zarząd gminy nie jest organem zarządzającym szkołą w rozumieniu art. 31 Kodeksu pracy, dokonującym za szkołę czynności prawnych z zakresu stosunku pracy wobec jej dyrektora. Z powyższego wynika, że SKO pominęło administracyjno-prawną naturę uchwały - aktu odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w L.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowił art. 134 KPA. Przepis ten przewiduje możliwość stwierdzenia w drodze postanowienie niedopuszczalności odwołania. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia organu było stwierdzenie przez niego, że od uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...].04.2004 r., Nr [...] w sprawie odwołania W. K. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w L. nie przysługuje odwołanie, bowiem nie jest ona decyzją lecz może zostać zaskarżona do sądu powszechnego, jako oświadczenie woli w stosunkach z zakresu prawa pracy.
Sąd rozpoznając skargę na postanowienie stwierdził, że nie narusza ono prawa, jednak z przyczyn innych niż te, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu.
Ustawa o samorządzie powiatu, a także ustawa o systemie oświaty nie określają formy prawnej działania zarządu powiatu w sprawie powierzenia nauczycielowi stanowiska kierowniczego, czy odwołania go z tego stanowiska. Mimo braku określenia tej formy przyjmuje się dla tych czynności formę uchwały. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego mą charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Okoliczność, że taki akt wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie tez skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzie przed sądem pracy.
W. K. domagał się uchylenia uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...].04.2004 r., Nr [...] w sprawie odwołania go ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w L.. Ponieważ wola Zarządu Powiatu otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to akt ten podlega kontroli administracyjnej. Kontrola ta służy badaniu uchwały, jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem. Kontrola przez sąd powszechny miałaby na celu jedynie ochronę praw skarżącego.
Tak, więc uznać należy, że stwierdzenie przez SKO, iż badanie przedmiotowej uchwały Zarządu Powiatu pod kątem jej zgodności z prawem i ewentualne jej uchylenie należy do sądu powszechnego nie jest trafne.
Natomiast samo stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do niedopuszczalności przedmiotowego odwołania jest zasadne.
Objęta postępowaniem uchwała nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Zarząd powiatu jest niewątpliwie organem kolegialnym i funkcje orzekania wykonuje poprzez podejmowanie uchwał. Aby uchwała organu kolegialnego była decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jej przedmiotem musiałoby być władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostek. Jak wskazano wyżej uchwała Zarządu Powiatu z dnia [...].04.2004 r., Nr [...] w sprawie odwołania W. K. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w L. ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. W takiej sytuacji przedmiotowa uchwała nie może być decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji takiego stanowiska od uchwały tej nie przysługuje odwołanie, co czyni stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu w pełni uzasadnionym.
Objęta postępowaniem uchwała, jako podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej mogła być przez W. K. zaskarżona w trybie przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Przepis ten przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Na podkreślenie zasługuje okoliczność, że W. K. zaskarżył przedmiotową uchwałę w trybie wskazanym w poprzednim akapicie. Wyrokiem z dnia 22.09.2004 r., sygn. akt II SA/Rz 484/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...].04.2004 r., Nr [...]. Rozpatrując skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22.07.2005 r., sygn. akt I OSK 108/05 uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Przyczyną takiego orzeczenia był fakt przedwczesności skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu tym potwierdził, że zastosowanie trybu zaskarżenia przedmiotowej uchwały, wynikającego z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym jest prawidłowy.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.