II SA/Rz 1042/20

II SA/Rz 1042/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Zdrzałka
Magdalena Józefczyk
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Sygn. powiązane
I OSK 1233/21 - Wyrok NSA z 2024-10-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy [...], dalej "Gmina", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Na podstawie akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd ustalił, że decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Kolegium, rozpatrując wniosek [...] Sp. z o.o. w [...], dalej "A.", stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z [...] kwietnia 2004 r. nr [...], w sprawie nabycia z mocy prawa przez A. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w [...], tj. działek nr 1754, 1755, 1756, 1757 i 1758/14 oraz prawa własności znajdujących się tam budynków, budowli i urządzeń wraz z rozliczeniami z tym związanymi oraz o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących działkę o nr 1758/1, 1758/2, 1758/3, 1758/4, 1758/5, 1758/6, 1758/7, 1758/8, 1758/9, 1758/10, 1758/11, 1758/12 i 1758/13 w [...].
Kolegium wskazało, iż decyzja Wójta Gminy z [...] kwietnia 2004 r. o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste była decyzją przedmiotowo zależną, zatem w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] października 1996 r., zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Gmina, reprezentowana przez Burmistrza, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z [...] czerwca 2020 r. zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zastosowanie błędnej jego wykładni oraz nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13 wskazującego, że powołany wyżej artykuł jest niezgodny z Konstytucją. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej poprzez bezpodstawne orzeczenie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] kwietnia 2004 r.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28, art. 158 k.p.a. umorzyło postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdziwszy, ze po stronie Gminy brak jest legitymacji do występowania w charakterze strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Wójta tej Gminy, którego umocowanie do wydania decyzji dotyczących nabycia prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy wynikało z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543, dalej u.g.n.") w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji.
Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stronami postępowania nieważnościowego są, co do zasady, te same podmioty, które były stronami postępowania pierwotnego, z uwzględnieniem ich ewentualnych następców prawnych i innych osób, które stosownie do art. 28 k.p.a. wykażą po swojej stronie istnienie interesu prawnego. W myśl natomiast z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zatem dla oceny dopuszczalności odwołania niezbędne jest zbadanie przez organ tego, czy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) pochodzi od strony. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu ar. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Zgodnie ze stanowiskiem orzeczniczym sądów administracyjnych, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Zdaniem sądów ww. stwierdzenie rozciąga się również na postępowanie w trybach nadzwyczajnych przewiedzianych w k.p.a., albowiem ich celem jest, podobnie jak to ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, weryfikacja decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji. W orzecznictwie ukształtował się więc pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Bez względu więc na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Uzasadnione jest wyłączenie prawa jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygającej o losie decyzji wydanej przez jej organ, co winno znaleźć zastosowanie także w nadzwyczajnym trybie postępowania. Postępowanie nadzwyczajne jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, winien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, dokonującemu weryfikacja prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. W efekcie jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot - nawet, jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich. Jeżeli bowiem ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stronę tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela.
Tym samym, w ocenie składu orzekającego Kolegium, Burmistrz [...], jako organ (wcześniej Wójt Gminy [...]), który wydał decyzję w sprawie, nie jest uprawniony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przedmiocie stwierdzenia nieważności własnej decyzji. Nie jest on zatem także uprawniony do dokonania tych czynności procesowych jako organ Gminy. Zasadne jest zatem stwierdzenie, iż Gminie (czy Burmistrzowi), nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym, co uzasadnia umorzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem tego podmiotu z [...] lipca 2020 r. Stan ten uniemożliwia ocenę merytoryczną zarzutów wnioskodawcy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina,
reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik spawy tj:
I) wadliwe zastosowanie art. 127 § 3 , art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28, art. 158 k.p.a. przejawiające się w wyraźnie niezasadnym odmówieniu Gminie legitymacji do występowania w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym jako strona postępowania - skutkującym jego błędnym umorzeniem - wbrew temu, że:
1) postępowanie przed Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy z [...] kwietnia 2004r. w sposób oczywisty dotyczy interesu prawnego Gminy chronionego przepisami prawa, a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, albowiem dotyczy szeregu nieruchomości, oraz znajdujących się tam budynków, budowli i urządzeń, wraz z wielomilionowymi rozliczeniami z tym związanymi pomiędzy Gminą i innymi podmiotami prawa, czego najdobitniej dowodzą dokumenty zalegające w aktach przedmiotowego postępowania (sama cena za odpłatne nabycie własności budynków, budowli i urządzeń została ustalona w powyższej decyzji Wójta z 2004 r. na kwotę 6.875.645,00 zł z terminem zapłaty na dzień [...] maja 2004 r.) oraz
2) żaden organ Gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie wyżej opisanego postępowania nieważnościowego, a co więcej
3) przedmiotowe postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte nie przez Gminę, ale inną stronę - tj. legitymowany podmiot w postaci A. i dlatego też art. 28 k.p.a. ma pełne odniesienie do Gminy, która powinna zostać uznana za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, a w końcu
4) zgodnie z aktualnymi, trafnymi i w pełni adekwatnymi do okoliczności niniejszej sprawy tezami wyrażonymi na gruncie wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2188/13:
a) "Jeżeli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot. Konkludując, jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu."
b) jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 k.p.a.) prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte nie z jej inicjatywy." (tezy zwarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2188/13 LEX nr 1747223).
Mając na uwadze powyższe, skoro postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte przez legitymowany podmiot – A. - i oddziałuje ono na prawa majątkowe Gminy, zaś jej organy nie występują w tej sprawie na którymkolwiek etapie jako organy administracji publicznej, to tym samym postępowanie to dotyczy interesu prawnego tej Gminy w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji mogła ona złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...] czerwca 2020 r.
Mając na uwadze powyżej określony zakres zaskarżenia skarżąca zażądała uwzględnienie skargi przez Kolegium w całości w trybie autokontroli poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a następnie merytoryczne rozpoznanie wniosku Gminy o ponowne rozpoznanie sprawy lub uwzględnienie skargi przez WSA w Rzeszowie w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub stwierdzenie jej nieważności, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO umarzająca postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż SKO z dnia [...] czerwca 2020 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak: [...], w sprawie nabycia z mocy prawa przez A. w [...] prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w [...] tj. działek nr 1754, 1755, 1756, 1757 i 1758/14 oraz prawa własności znajdujących się tam budynków, budowli i urządzeń wraz z rozliczeniami z tym związanymi oraz o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących dz. o nr ewid. 1758/1, 1758/2, 1758/3, 1758/4, 1758/5, 1758/6, 1758/7, 1758/8, 1758/9, 1758/10,1758/11, 1758/12 i 1758/13 w [...].
Kolegium opierając się na przepisach art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 28 i 158 k.p.a. przyjęło, że Burmistrz jako organ gminy nie może być stroną postępowania nadzwyczajnego, w którym weryfikowana jest decyzja przez niego wydana. W uzasadnieniu decyzji powołano się na pogląd utrwalony w orzecznictwie i judykaturze, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, choćby nawet miała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., jeśli ustawa powierza organowi tej gminy kompetencję do wydania decyzji w danej sprawie.
Wskazać w tym miejscu trzeba, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Burmistrz [...] przedstawił szeroko argumentację kwestionującą merytorycznie zasadność orzeczonej nieważności decyzji przez niego wydanej, przy czym w konkluzji zarzucił pogwałcenie interesu społecznego przez narażenie Gminy [...] na znaczne straty finansowe.
Co do zasady Sąd nie kwestionuje poprawności stanowiska SKO, które byłoby aktualne w "standardowej" konfiguracji procesowej. Kontrolowana sprawa ma jednak szczególny charakter, który nie pozwala na automatyczne zastosowanie reguły stanowiącej, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku administracyjnego postępowania zwyczajnego i nadzwyczajnego. Jednostka ta nie staje się stroną postępowania administracyjnego nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela.
Należy zauważyć, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. była kontrolowana przez sądy administracyjne. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r., I OSK 556/08 NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 112/05 o oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r.
Przepis art. 170 P.p.s.a. wyklucza możliwość prowadzenia postępowania nieważnościowego w takiej sytuacji, chyba że przyczyna nieważności nie była badana przez Sąd, albo zmienił się stan faktyczny sprawy (por. chwała 7 Sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09).
Z decyzji SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. wynika, że taką przyczyną było stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, mocą której Gmina [...] nabyła własność działek będących przedmiotem decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Dopuszczalne więc, w świetle art. 170 P.p.s.a. było prowadzenie postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie.
Działki oddane w użytkowanie wieczyste decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., objęte były wcześniejszą decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r. nr [...], wydaną w trybie art. 18 ust. 1, w związku żart. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.), którą to decyzją Gmina [...] nabyła prawa własności tych działek położonych w obrębie [...], wraz z budynkami, budowlami i urządzeniami trwale związanymi z gruntem.
Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1996r. dotycząca komunalizacji przedmiotowych nieruchomości na rzecz Gminy [...] wyeliminowana została jednak z obrotu prawnego, gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr 648 z dnia 1 września 2009 r. stwierdził jej nieważność, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zauważając, iż stwierdzenie nieważności decyzja ma ten skutek prawny, że decyzja traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania, tj. powstaje skutek prawny z mocą wsteczną. Ww. decyzja Ministra utrzymana została w mocy decyzją nr 664 Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 19 grudnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 994/14, oddalił skargę Gminy [...] na tą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/15, oddalił skargę kasacyjną tej Gminy.
Skoro więc na postawie ww. przepisu art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wójt Gminy [...] był uprawniony do stwierdzenia nabycia przez A. prawa użytkowania wieczystego jedynie nieruchomości stanowiących własność Gminy [...], to stwierdzenie nieważności decyzji komunałizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r., mające skutek ex tunc, oznaczało, iż późniejsze działanie Wójta dotyczące wadliwie skomunalizowanych nieruchomości dokonane w formie decyzji administracyjnej, dotknięte były kwalifikowaną wadą prawną istniejącą od daty jej wydania.
Tak więc jeżeli decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste była decyzją przedmiotowo zależną, a tak należy przyjąć, to w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] października 1996 r., zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta, na postawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Problem w tym, że w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1919/15 NSA przesądził, iż przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody było nieomówienie przezeń przesłanek z art. 49 k.c.
Na datę wyrokowania Sąd nie zna wyniku postępowania komunalizacyjnego przed Wojewodą [...]. W sytuacji, w której postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej byłoby w toku, jego wynik stanowiłby oczywiste prejudicium dla niniejszego postępowania. Bez ustalenia, czy i w jaki sposób zakończyło się ostatecznie i prawomocnie postępowanie komunalizacyjne nie można zasadnie twierdzić o zaistnieniu przesłanki pozwalającej na prowadzenie postępowania nieważnościowego co do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Samo wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej z 1996 r. jest niewystarczające.
Drugą kwestią istotną dla rozstrzygnięcia jest utrata przez Burmistrza Gminy [...] statusu organu władnego do wydawania decyzji w sprawie.
Nieruchomości będące przedmiotem decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. położone są w [....].
Rozporządzenie z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia i zmiany granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz.U. Nr 141, poz. 1185 ze zm.) Rada Ministrów dokonała zmiany granic miast na prawach powiatu [...] oraz gminy [...], w taki sposób, że z dniem 1 stycznia 2008 r. do dotychczasowego obszaru miasta na prawach powiatu [...] włączono obszar obrębu ewidencyjnego [....] z gminy [...].
Pomimo prowadzonych rozmów gminy nie zdołały osiągnąć porozumienia w sprawie zasad przekazania prawa własności spornej nieruchomości, ze względu na rozbieżne stanowiska w sprawie odpłatnego lub nieodpłatnego przekazania przedmiotowego mienia. W tej sytuacji Prezydent Miasta [...] w dniu [...] marca 2008 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o skierowanie do Prezesa Rady Ministrów wniosku w sprawie przekazania spornej nieruchomości na rzecz Gminy [...]. Wnioskiem z dnia 18 lipca 2008 r. Minister wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o dokonanie podziału mienia pomiędzy miastem na prawach powiatu [...] a gminą [...].
Prezes Rady Ministrów [...] lutego 2009 r. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie przekazania prawa własności nieruchomości przysługujących Gminie [...] Miastu [...]. Decyzja ta jest prawomocna – wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., I OSK 1734/09.
Tak więc problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się również do odpowiedzi na pytanie czy utrata kompetencji do wydania decyzji na skutek zmiany granic Gminy [...] oraz przejście własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz Gminy Miasta [...] pozwalają na uznanie Gminy [...] za stronę postępowania nieważnościowego mimo że decyzję będącą jej przedmiotem wydał ówczesny jej organ – Wójt Gminy [...]. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Nie mamy tu do czynienia z sytuacją łączenia przez Burmistrza Gminy [...] dwóch ról: organu administracji i podmiotu prawa, szukającego ochrony dla swoich interesów majątkowych.
Przede wszystkim trzeba przypomnieć, że uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym jest niezależne od tego, czy w postępowaniu zwykłym konkretny podmiot brał udział jako strona, czy też nie. Stroną takiego postępowania nadzwyczajnego jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Istotne jest także to, że interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną – nie można ustalić jego istnienia lub nieistnienia bez kompleksowego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 347/18, LEX nr 2744653). To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie zatem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji, lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 421/18, LEX nr 2781897) (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r., II OSK 3799/19).
Skarżący szczegółowo przedstawił w skardze argumentację przemawiającą za posiadaniem przez Gminę [...] interesu prawnego w tej sprawie.
Jego zdaniem Gmina [...] z całą pewnością posiada interes prawny jako strona w w/w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. znak: [...]. Przez pojęcie interesu prawnego należy bowiem rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną norma prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., II OZ 703/09). Stroną niniejszego postępowania jest Gmina jako osoba prawna gdyż rozstrzygnięcie będzie dotyczyło jej praw i obowiązków majątkowych — co w niniejszej sprawie jest oczywiste. Postępowanie to związane jest bowiem z prawami do szeregu nieruchomości, oraz znajdujących się tam budynków, budowli i urządzeń, wraz z wielomilionowymi rozliczeniami z tym związanymi pomiędzy Gminą [...] i innymi podmiotami prawa, czego najdobitniej dowodzą dokumenty zalegające w aktach przedmiotowego postępowania (sama cena za odpłatne nabycie własności budynków, budowli i urządzeń została ustalona w powyższej decyzji Wójta z 2004r. na kwotę 6.875.645,00 zł z terminem zapłaty na dzień [...] maja 2004r.), natomiast Gminie [...] w razie niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia w w/w sprawie może grozić min. zwrot tychże wielomilionowych opłat.
Dowód: dokumenty zalegające w aktach sprawy SKO znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. znak: [...];
Co więcej z w/w uprawnień majątkowych, precyzowanych regulacjami Kodeksu cywilnego, wypływa interes prawny Gminy do udziału w postępowaniu nieważnościowym.
Pogląd ten znajduje wzmocnienie w art. 165 Konstytucji RP, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługują im prawo własności oraz inne prawa majątkowe, przy czym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.
Sąd ocenę tę podziela.
Powyższe oznacza, że rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ II instancji powinien był ocenić interes prawny Gminy, tak jak go przedstawiła, a nie jako organu wydającego rozstrzygnięcie w trybie zwykłym.
Rację ma zatem skarżący podkreślając, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło decyzji wydanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego ani w pierwszej, ani w drugiej instancji, lecz dotyczyło postępowania nadzwyczajnego. W konsekwencji, Burmistrz [...] nie realizował w nim władztwa administracyjnego, jak to miało miejsce w postępowaniu zwykłym, ale jego udział w nim był uzasadniony faktem korzystania z uprawnień - praw i obowiązków należących do przedmiotowych nieruchomości. Słusznie więc skarżący przywołał stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, LEX nr 1747223), zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Z taką sytuacją mamy bowiem do czynienia w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 28 i art. 158 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO ustali czy i jak zakończyło się postępowanie komunalizacyjne, o którym była mowa wyżej.
W razie ustalenia, że jest ono w toku – zawiesi postępowanie do czasu jego prawomocnego zakończenia.
W przypadku ustalenia prawomocnego zakończenia postępowania komunalizacyjnego i stwierdzenia bądź niestwierdzenia nabycia przez Gminę [...] przedmiotowych nieruchomości SKO rozpozna wniosek Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy jako strony postępowania mającej interes prawny (art. 28 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO będzie miało na względzie treść niniejszego uzasadnienia.