II SA/RZ 1036/21

II SA/Rz 1036/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-09-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2205/21 - Wyrok NSA z 2022-10-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, 2, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. B. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią Z. B.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 26 stycznia 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią Z. B., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] września 2014 r. została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, w celu weryfikacji tych wątpliwości. W związku z powyższym dnia 27 stycznia 2021 r. organ zwrócił się do działu Pomocy Społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego celem weryfikacji okoliczności dotyczących spełniania warunków, a w szczególności potwierdzenia faktu, czy skarżąca sprawuje opiekę nad babcią.
Z oceny sytuacji rodziny przez pracownika socjalnego wynika, że w istocie skarżąca sprawuje opiekę nad babcią. Organ podał również, że Z. B. jest wdową, posiada jednego syna K. B., który w pierwszej kolejności jest zobowiązany do alimentacji i to on ma obowiązek zapewnić opiekę chorej matce. Syn zamieszkuje pod tym samym adresem i prowadzi własną działalność gospodarczą.
Organ I instancji wskazał, że fakt, iż dziecko nie wyraża woli opieki nad matką, zasłaniając się różnymi powodami, nie jest okolicznością obiektywną tłumaczącą niewywiązywanie się z tego obowiązku. Warunkiem natomiast przysługiwania wnuczce świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. jest m. in. to, że nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według aktualnie obowiązujących przepisów, tylko posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności oznaczałoby, że syn nie może sprawować opieki nad matką.
Ponadto w ocenie organu I instancji nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 45 -go roku życia. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, organ I instancji odwołał się do komunikatu Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dnia 23 listopada 2018 r., z którego wynika, że Trybunał orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do u.ś.r. kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:
a) postępowania, które miało istoty wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak poczynienia ustaleń faktycznych, czy K. B. rzeczywiście jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką i to zarówno w sensie świadczenia osobistej opieki, jak i świadczenia pieniężnego, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.,
b) prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnuczki opiekującej się niepełnosprawną babcią jest posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności przez żyjących zstępnych spokrewnionych w pierwszym stopniu, podczas gdy ww. przepis należy interpretować w ten sposób, że ww. świadczenie przysługuje wnuczce, nawet gdy istnieją osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, o ile istnieją obiektywne przeszkody w sprawowaniu przez nich opieki nad osobą niepełnosprawną, co skutkowało wadliwym zastosowaniem rzeczonego przepisu i błędnym odmówieniem przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia,
- art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu literalnej treści tego przepisu, bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, podczas gdy rzeczony przepis należy wykładać z pominięciem jego niekonstytucyjnej części, co skutkowało wadliwym zastosowaniem rzeczonego przepisu i błędnym odmówieniem przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1b. u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że wyżej opisane warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, że muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji niespełnienie którejkolwiek z nich skutkuje brakiem uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji organu I instancji, który nie przyznając prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej uzasadnił odmowę niespełnieniem przez skarżącą przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. gdyż orzeczenie wskazuje, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 45-go roku życia. W ocenie organu odwoławczego argument ten nie może stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił, że grupę podmiotów podobnych, które powinny być traktowane równo wobec prawa, tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną. Na skutek poddanej kontroli regulacji dochodzi do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych od sytuacji opiekunów niepełnosprawnych osób małoletnich, co pozbawione jest konstytucyjnego uzasadnienia. Z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Art. 145a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, można żądać wznowienia postępowania. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego obliguje sąd do uchylenia objętego skargą aktu. Nie można więc pominąć orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako elementu kształtującego poddany tej ocenie stan prawny. Z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, kwestionującego zgodność z Konstytucją RP określonych uregulowań prawnych, następuje obalenie domniemania ich konstytucyjności, co oznacza, że nawet w razie odroczenia mocy obowiązującej badanego aktu normatywnego, sądy nie powinny stosować podważonych regulacji, które już od chwili rozpoczęcia ich obowiązywania były niezgodne z prawem. Stanowisko powyższe nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą ma taki charakter od momentu jego wejścia w życie, a fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego. Orzeczenie Trybunału w zakresie obowiązywania prawa wywiera zatem skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.
Skoro więc wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odnosi bezpośredni skutek, a zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, to zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany.
Organ odwoławczy stwierdził jednak, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z innym faktem, dla którego nie można przyznać wnioskowanego świadczenia.
Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.), jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna, a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Przepis ten reguluje kolejność obowiązku alimentacyjnego spoczywającego na osobach spokrewnionych z uprawnionym w linii prostej i rodzeństwie. Bezwzględnie obowiązujące uregulowania k.r.o. sprawiają, że osoba, która nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić swych usprawiedliwionych potrzeb, nie może wystąpić o alimenty do któregokolwiek spośród członków swej rodziny, gdyż ustawa określa kolejność, w jakiej obowiązek ten obciąża poszczególne osoby z kręgu zobowiązanych do alimentacji. Zstępni w stosunku do uprawnionego do alimentacji to jego dzieci, wnuki, prawnuki, zaś wstępni to generacje starsze - rodzice, dziadkowie. Każdy z krewnych tego samego stopnia jest, stosownie do swoich możliwości, osobiście zobowiązany wobec uprawnionego.
Dalej organ wskazał, że obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że na skarżącej jako wnuczce niepełnosprawnej Z. B. będzie ciążył obowiązek alimentacyjny dopiero wówczas, gdy z obiektywnych względów opieki takiej nie będzie wstanie realizować jej syn. K. B.- syn Z. B., nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie sprawuje opieki nad taką osobą. K. B. prowadzi sklep. Natomiast fakt wykonywania pracy zawodowej nie zwalnia dziecka z obowiązku alimentacyjnego i nie stanowi w przekonaniu organu odwoławczego obiektywnej i usprawiedliwionej przyczyny niemożności sprawowania opieki nad matką. Zatem nie są to tego rodzaju okoliczności, które zwalniałyby z ciążącego na dziecku względem matki obowiązku alimentacyjnego i w konsekwencji, aby powodowały przejście tego obowiązku na skarżącą, czyli na wnuczkę. Sam fakt sprawowania przez skarżącą opieki nad babcią nie powoduje, iż to na wnuczce ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności, tak jak na dzieciach. Skoro zatem obowiązek alimentacyjny względem Z. B. ciąży na jej synu jako osobie zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, to z treści art. 132 k.r.o. jasno wynika, że obowiązek ten - wymagany w świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r. - ciążyłby na skarżącej jako wnuczce (krewny w drugim stopniu) względem babci, dopiero w następnej kolejności. Ta okoliczność ma wpływ na kwestię przyznania wnioskowanego świadczenia, bez względu na ziszczenie się (bądź nie) pozostałych przesłanek.
W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że okoliczność wykonywania pracy zawodowej przez K. B. zapewniającej jemu i jego najbliższym zachowanie minimum egzystencji oraz brak możliwości finansowania przez niego opieki nad niepełnosprawną matką, nie stanowią obiektywnej i usprawiedliwionej przeszkody w sprawowaniu opieki nad jego matką, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, co skutkowało bezpodstawnym nie zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w świetle regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o obciążaniu obowiązkiem alimentacyjnym osoby spokrewnionej w dalszym stopniu (np. wnuka) może świadczyć stan majątkowy osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, na co wskazują przytoczone w skardze orzeczenia sądów administracyjnych. Celem przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. jest bowiem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia ze względu na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych.
Dalej skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Na zasadzie art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny dalszego krewnego istnieje nie tylko wtedy, gdy bliższy krewny nie ma możliwości wypełnienia tego obowiązku, lecz może powstać także wtedy, gdy bliższy krewny mimo takich możliwości nie wywiązuje się ze swych obowiązków. Sąd Najwyższy stoi na stanowisku, że zobowiązani w dalszej kolejności, o których mowa w art. 132 k.r.o., mają obowiązek świadczyć w granicach potrzeb niezaspokojonych przez zobowiązanych w pierwszej kolejności. Można także dochodzić alimentów od zobowiązanych w różnej kolejności, jednak pod warunkiem, że zobowiązany w bliższej kolejności nie jest w stanie zaspokoić potrzeb uprawnionego w całości lub części. Mając na względzie treść art. 132 k.r.o. należy więc uznać, że K. B. nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu, względnie uzyskanie od niego na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub jest połączone z nadmiernymi trudnościami, co aktualizuje obowiązek alimentacyjny dalszych krewnych, a to skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu z przyczyn procesowych, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Organy odwoławczy nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy materiału procesowego zgromadzonego w sprawie oraz nie zajął stanowiska na tle podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności związanych z sytuacją osobistą jej ojca (a syna osoby wymagającej opieki), który – jak twierdzi – ze względu na sytuację finansową i zawodową nie tylko nie ma możliwości rezygnacji z prowadzenia działalności gospodarczej, lecz także ze względu na osiągane dochody nie ma realnej możliwości sfinansowania niepełnosprawnej w stopniu znacznym matce (Z. B.) całodobowej opieki. W tym zakresie weryfikacja wiarygodności i zasadności twierdzeń ojca skarżącej (K. B.) wymagała po pierwsze oceny przedłożonego organom materiału dowodowego, a w dalszej kolejności rozważenia ewentualnej konieczności uzupełnienia zgromadzonego w aktach materiału procesowego.
Sąd stwierdza, że niezależnie od oceny zasadności stanowiska co do możliwości i podstaw prawnych badania przez organy orzekające w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zakresu możliwości zapewnienia realnej opieki przez osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), obowiązkiem organu odwoławczego było rozpatrzenie złożonych do akt przez ojca skarżącej (K. B.) dokumentów w postaci zeznań podatkowych o wysokości osiągniętego dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej (PIT-36) oraz wyjaśnienie stronie skarżącej przesłanek, które stanowią – w ocenie kontrolowanych organów – podstawę do uznania, że sytuacja osobista (w tym majątkowa i finansowa) osoby obciążonej względem osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w wyższej kolejności (np. – jak w niniejszej sprawie – zstępnego pierwszego stopnia przed zstępną drugiego stopnia) nie ma znaczenia z punktu widzenia zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.), do której ten pierwszy przepis odsyła.
Organ odwoławczy wbrew ustawowemu obowiązkowi nie dokonał zatem oceny przedłożonych dowodów w postaci zeznań podatkowych ojca skarżącej (syna osoby wymagającej opieki) oraz twierdzeń i zarzutów odwołania w tym zakresie (zob. załącznik do odwołania z dnia 8 marca 2021 r. oraz wniosek dowodowy z dnia 22 kwietnia 2021 r. złożony w toku postępowania odwoławczego), pomimo iż tenże zstępny pierwszego stopnia podjął próbę uzasadnienia, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 132 k.r.o. nie jest w stanie uczynić zadość obowiązkowi osobistej opieki nad niepełnosprawną matką lub sfinansować z własnych środków tej opieki. Obowiązkiem skarżonego organu jest więc procesowe odniesienie się do powyższych wniosków dowodowych oraz przedstawienie spójnej i przekonującej prawnie argumentacji wskazującej na zasadność zajętego stanowiska. Tylko wtedy będzie możliwe stwierdzenie, że organ odwoławczy sprostał obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.
Organ odwoławczy powinien w toku ponownego rozpoznania sprawy rozważyć, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazując katalog podmiotów uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, odwołuje się bezpośrednio do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zakresem odesłania nie są – co oczywiste – objęte zagadnienia związane z pełną treścią i granicami obowiązku alimentacyjnego, lecz jedynie te przepisy kodeksowe, które ustalają kolejność i zakres tego obowiązku w odniesieniu do szczególnej jego postaci (wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną) jako przesłanki materialnoprawnej nabycia świadczenia publicznoprawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi zatem wątpliwości dopuszczalność odwoływania się w toku wykładni art. 17 u.ś.r. do przepisów art. 129 § 1, art. 132 i art. 135 § 1 k.r.o. Odesłanie to nie jest jednak równoznaczne z upoważnieniem organów do wkraczania w kompetencje sądów właściwych do orzekania o istnieniu i zakresie obowiązku alimentacyjnego. Organy rozstrzygające sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., mają jedynie dokonać oceny, czy dany podmiot obciążony obowiązkiem alimentacyjnym w zakresie wyznaczonym treścią przesłanki "sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji", jest w stanie realnie i efektywnie opiekę tę sprawować, a tym samym, czy podmiot ten może stać się (choćby potencjalnie) beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego jako rekompensaty publicznoprawnej za rezygnację z podejmowania lub kontynuowania działalności zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą. Trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę, że skoro ustawodawca – intencjonalnie czy nieintencjonalnie – odwołał się do przepisów prawa rodzinnego o obowiązku alimentacyjnym, fragmentarycznie modyfikując jedynie zakres odesłania (zob. art. 17 ust. 1a u.ś.r.), to obowiązkiem organów jest – co do zasady – rozważenie i ewentualne uwzględnienie w procesie oceny kolejności podmiotów zdolnych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zasad kształtujących zakres obowiązku alimentacyjnego, jednak tylko w takich granicach, jakie są konieczne do ustalenia podmiotów, które – niezależnie od ustawowo określonej przesłanki znacznego stopnia niepełnosprawności wykluczającej możliwość nabycia prawa do tego świadczenia – są w stanie realnie i efektywnie sprawować opiekę. W tym zakresie istotne jest zatem uwzględnienie treści art. 129 § 2 k.r.o., zgodnie z którym krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. W dalszej kolejności należy uwzględnić przepis art. 132 k.r.o. Zgodnie z jego treścią obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Wreszcie przepis art. 135 § 1 k.r.o., wyznaczający zasadniczy zakres obowiązku alimentacyjnego, który właśnie pośrednio – przez odesłanie w art. 17 ust. 1 pkt 4 – wpływa na sposób wykładni i stosowania całego art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przewiduje wprost, że zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego.
Przeszkodą do badania do powyższych okoliczności nie jest treść art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jakkolwiek bowiem ten pierwszy przepis odczytywany jedynie na gruncie wykładni językowej może sugerować kategoryczność wniosku, że osobom obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie określone w tym przepisie warunki, to jednak ograniczenie wykładni powyższych przepisów jedynie do poziomu językowego jest niedopuszczalne z punktu widzenia standardów wykładni systemowej, aksjologicznej i konstytucyjnej (por. szerokie rozważania zawarte w wyrokach tut. Sądu z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 230/20, oraz z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 189/21). Nie można zatem twierdzić, że w każdej sytuacji, gdy żyje pełnoletni i nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności krewny w pierwszym stopniu w linii prostej (lub bocznej), to sprawa możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego krewnemu w kolejnym stopniu jest definitywnie zamknięta, niezależnie od zakresu osobistych (w tym zdrowotnych), zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego w pierwszym stopniu. Tego rodzaju mechaniczna i automatyczna wykładnia przepisów art. 17 u.ś.r. jest uznawana w orzecznictwie sądów administracyjnych za niespełniającą standardów konstytucyjnych.
Nie przesądzając jednak w przedmiotowej sprawie powyższego, spornego zagadnienia, Sąd pozostawia skarżonemu organowi ostateczną ocenę, czy ojciec skarżącej jako krewny pierwszego stopnia osoby wymagającej opieki jest w stanie ze względu na możliwości zarobkowe i majątkowe (osobiście lub za pośrednictwem innych osób) zapewnić tej osobie realną, efektywną i bezpieczną opiekę.
Jeżeli organ odwoławczy, po zapoznaniu się z przedłożonymi dowodami, stwierdzi, że ojciec skarżącej zachowuje możliwość zapewnienia tego rodzaju opieki swojej matce, a tym samym może ubiegać się i nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnione będzie rozważenie odmowy przyznania świadczenia stronie skarżącej. W takiej dopiero sytuacji będzie można mówić o zgodnej ze standardami konstytucyjnymi aktualizacji przesłanki negatywnej nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą (arg. z art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.