II SA/RZ 1035/21

II SA/Rz 1035/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maciej Kobak /przewodniczący/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 995/22 - Wyrok NSA z 2025-01-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 50, art. 66 ust. 1, art. 69
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi R. W. i K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 1035/21
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R.W. i K.W. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] maja 2021 r. nr [...] dotyczące wstrzymania robót budowlanych.
Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia i akt administracyjnych sprawy, [...] marca 2021 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) przeprowadzili z urzędu kontrolę budowy budynku bosmanki i wiaty służących obsłudze turystów [....] na działce nr 98/18 obręb [...]. W wyniku kontroli budowy ustalono, że inwestor prowadzi roboty budowlane zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę oraz projektem budowlanym (ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] maja 2018 r. znak: [...], z nieistotnymi odstępstwami. Stan zaawansowania robót przy budynku bosmanki oceniono jako zaawansowany, pozostały do wykonania roboty malarskie oraz łazienki. Roboty przy wiacie zostały zakończone, zostały do wykonania jedynie okładziny przy murku wiaty.
Podczas kontroli stwierdzono, że na skarpie powyżej budynku bosmanki (który jest w budowie) na działce nr 98/18 doszło do zsuwu ziemi i powstania osuwiska o szerokości od 20 do 25 m i długości ok. 45 m. Osuwisko zaczyna się na górnej krawędzi skarpy usytuowanej na sąsiedniej działce nr 98/17 stanowiącej własność W.J., z widocznym pęknięciem gruntu na długości około 15 m. Poniżej skarpy stwierdzono pękniecie drogi asfaltowej. Uskok posiada wysokość 0,5 m. W wyniku osunięcia się ziemi został uszkodzony kabel elektryczny zasilający budynek bosmanki. Nachyleniu uległa też bariera metalowa energochłonna zamontowana przy drodze asfaltowej. Pęknięcie w drodze asfaltowej (uskok) zostało zabezpieczone przez inwestora przed wodami opadowymi i spływającymi.
Postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku bosmanki i wiaty w związku z usuwaniem się mas ziemnych na działce nr 98/18, co może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, nałożył na inwestora obowiązek wykonania zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych i wykonania doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska przed wodami opadowymi w terminie do 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, a także nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy geologiczno - inżynierskiej dotyczącej powstałego na działce nr 98/18 osuwiska.
PINB przytoczył treść art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: u.P.b.), zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska. W myśl art. 50 ust. 3 u.P.b., w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.
Organ I instancji podał, że [...] marca 2021 r. R.W. przedłożył do organu kopię opinii geologicznej dotyczącej występowania ruchów masowych ziemi na terenie działek nr 98/17 i 98/18 w miejscowości [...]. Opinia została sporządzona przez dr inż. T.B. geologa uprawnionego, posiadającego uprawnienia: geologia inżynierska, hydrologia i geologia złożowa. Z opinii wynika, że [...] marca 2021 r. dokonano oględzin terenu występowania ruchów masowych ziemi zagrażających budynkowi znajdującemu się na terenie działki nr 98/18 w [...] oraz terenów sąsiadujących. Ze względu na występowanie licznych szczelin w górnej partii osuwiska (skarpa drogowa i podłoże drogi) zachodzi wysokie prawdopodobieństwo dalszych ruchów masowych przy przesyceniu się gruntów wodami opadowymi. Z opinii wynika także, że w ramach doraźnych prac zabezpieczających należałoby w pierwszej kolejności ograniczyć wnikanie wody w górną część osuwiska poprzez ukierunkowanie wody z działki sąsiedniej nr 98/17 na wschód w kierunku skarpy do jeziora, najkorzystniej poprzez wykonanie rowu otwartego. W dalszej kolejności należy usunąć część gruntów w obrębie koluwium zwłaszcza luźnych nasypów, gruzu i ziemi o znacznej porowatości w górnej części osuwiska (skarpa powyżej drogi i obniżenie poniżej drogi). Po dokonaniu tych czynności można rozważać, czy do ukierunkowanego zejścia płytkiego zsuwu możliwe będzie wykonanie wzdłuż zachodniej krawędzi obrywu obniżenia dla odpływu wody i ewentualnego przemieszczenia się gruntów w drugą stronę zamiast na budynek.
W związku z tym PINB podał, że po niezwłocznym dokonaniu wstępnych robót zabezpieczenia terenu przed dalszym osuwaniem, należy przeprowadzić badania geologiczne (wiercenia, sondowania i /lub wykopy) dla określenia miąższości gruntów koluwialnych, w szczególności na skarpie oddzielającej działki nr 98/17 i 98/18 w rejonie drogi oraz na zboczu powyżej budynku, a także ustalenia warunków wodnych podłoża, określenia nachylenia powierzchni podłoża skalnego na stoku oraz innych uwarunkowań geologicznych mogących mieć wpływ na wybór optymalnej metody stabilizacji osuwiska.
Analizując powyższe, z uwagi na realną możliwość uszkodzenia budynku bosmanki będącego w budowie mogące doprowadzić do katastrofy budowlanej przez powstałe osuwisko, do czasu opracowania ekspertyzy geologiczno - inżynierskiej - organ powiatowy stwierdził, że - należy zabezpieczyć teren budowy i dokonać doraźnych zabezpieczeń osuwiska wskazanych w ww. opinii. Z opinii wynika jednoznacznie, że należy przeprowadzić badania geologiczne przedmiotowego osuwiska, tak aby można podjąć dalsze działania zabezpieczające powstałe osuwisko. Żądana ekspertyza geologiczno - inżynierska powstałego osuwiska umożliwi organowi właściwe ukierunkowanie prowadzonego postępowania i podjęcie w razie potrzeby stosownej decyzji. Ekspertyza techniczna bowiem, oprócz opracowania odnoszącego się do istniejącego stanu powinna zawierać opinię i w zależności od ustaleń koncepcje zabezpieczeń i szczegółowe propozycje rozwiązań ujawnionych problemów. Ekspertyza powinna być opracowana przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, bo tylko taka posiada wymagany zakres wiedzy i właściwie potrafi ocenić stan faktyczny oraz wskazać ewentualne, niezbędne do wykonania roboty budowlane.
Zażalenie na postanowienie PINB [...] marca 2021 r. wnieśli K.W. i R.W. (reprezentowani przez pełnomocnika - radcę prawnego), zarzucając błędne, niecelowe i sprzeczne z podstawowymi założeniami przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.P.b. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez R.W. jako inwestora i nałożenie innych wskazanych w zaskarżonym postanowieniu obowiązków, pomimo że wstrzymanie robót budowlanych i wykonanie nałożonych obowiązków w żaden sposób nie może skutkować wyeliminowaniem ryzyka dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Ponadto podstawę do wydania takiego postanowienia w oparciu o wskazany wyżej przepis stanowić może tylko prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, a nie zagrożenie wynikające z innych przyczyn, takich jak osuwanie się mas ziemi. Ponadto objęte postanowieniem roboty - jak ustalił organ I instancji - zostały już wykonane.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania przez dokonanie ustaleń w sposób błędny, dowolny i sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, zaniechanie powołania podstawy prawnej nałożenia obowiązku wykonania zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych i wykonania doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska przed wodami opadowymi, co narusza art. 124 § 1 i 2 k.p.a. i utrudnia weryfikację prawidłowości zaskarżonego postanowienia (można jedynie przypuszczać, że organ działa tu na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 2 u.P.b.), nałożenie na R.W. niewykonalnego obowiązku "doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska przed wodami opadowymi" które istnieje na sąsiedniej, wyżej położonej nieruchomości stanowiącej działkę 98/17 będącej własnością innej osoby oraz bez ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, w szczególności bez wskazania jakie konkretnie zabezpieczenia mają zostać wykonane w ramach "doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska". Zarzucił błędne nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy geologiczno - inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska, podczas gdy zgodnie z art. 50 ust. 3 u.P.b., odpowiednia ekspertyza powinna dotyczyć przesłanek zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 u.P.b., a więc przedmiotem takiej ekspertyzy powinny być prowadzone roboty budowlane, a nie osuwisko i możliwości jego stabilizacji. Zarzucono również błędne wszczęcie z urzędu postępowania naprawczego wobec R.W. jako inwestora, podczas gdy w niniejszej sprawie zagrożenia nie wynikają w żaden sposób z prac prowadzonych w oparciu o wskazaną decyzję, lecz z osuwania się ziemi z wyżej położonej sąsiedniej nieruchomości, w związku z czym powinny zostać podjęte przez organ inne działania, na innej podstawie, w innym trybie oraz wobec innej osoby, a mianowicie wobec właściciela działki 98/17, w szczególności w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i /Iub art. 66 ust. 1 i /lub art. 69 u.P.b.
WINB wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] maja 2021 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.P.b. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Wyjaśnił, że treść art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b. który przyjęto za postawę prawną wydanego postanowienia stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że organ nadzoru budowlanego jest upoważniony do interwencji w trwający proces budowlany poprzez wstrzymanie robót budowlanych postanowieniem wydawanym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b. w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w tym przepisie, czyli w razie zaistnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska.
Zdaniem WINB, ustalenia organu I Instancji uzasadniały tezę, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b., tj. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Zatem prawidłowo PINB wydał postanowienie wstrzymujące roboty budowlane. Żądana ekspertyza powinna wskazywać sposób zabezpieczenia budynku bosmanki i wiaty przed zagrażającym osunięciem mas ziemnych.
Wstrzymanie robót budowlanych jest aktem prawnym, który pozwala organowi prowadzącemu postępowanie przeanalizować zaistniałą sytuację i w ciągu dwóch miesięcy rozstrzygnąć o dalszych losach wstrzymanych robót stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 u.P.b. W świetle przedstawionych faktów brak jest podstaw prawnych do uznania podniesionych zarzutów za uzasadnione, a tym samym do zmiany lub uchylenia zaskarżonego postanowienia w przedmiocie nakazanego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku wykonania zabezpieczenia terenu budowy i wykonania doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska oraz obowiązku przedstawienia ekspertyzy geologiczno -inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska.
Z wniosku skarżących z [...] marca 2021 r. wynika, że K.i R.W. mieszkają w budynku bosmanki, tzn. użytkują go z naruszeniem art. 54 i art. 55 u.P.b. Inwestor zatem na własną odpowiedzialność przystąpił do samowolnego użytkowania obiektu. W takiej sytuacji ma zastosowanie art. 59i u.P.b. obligujący organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania i ewentualnego nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
W odpowiedzi na zarzuty dot. sąsiedniej działki nr 98/17 własności W. i W.J. PINB prowadził odrębne czynności wyjaśniające pod nr [...]. Kwestia zmiany stanu wody na gruncie, niezależnie od działań w wyniku których do niej doszło, uregulowana została w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i należy do kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a nie organów nadzoru budowlanego. Podstawą działania organów nadzoru budowlanego stanowią przepisy u.P.b. i zgodnie z art. 81 ust. 1 tej ustawy tylko w tym zakresie organy nadzoru budowlanego mogą podejmować działania. Organowi zażaleniowemu wiadomo, że Wójt Gminy [...] prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stanu wody na działce nr 98/17 położonej w [...] ze szkodą dla działki nr 98/18.
R.W. i K.W. (reprezentowani przez radcę prawnego) zaskarżyli postanowienie PWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając:
1) błędne, niecelowe i sprzeczne z podstawowymi założeniami przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.P.b. ich zastosowanie i wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożenie innych wskazanych w zaskarżonym postanowieniu obowiązków, pomimo że wstrzymanie robót budowlanych i wykonanie innych nałożonych obowiązków w żaden sposób nie może skutkować wyeliminowaniem ryzyka dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, w szczególności nie będzie skutkować zabezpieczeniem przed ryzykiem wskazanym przez organ, a więc przed "realną możliwością uszkodzenia budynku bosmanki ", ryzyka bowiem w stanie faktycznym który jest kanwą wydania zaskarżonego postanowienia wynikają nie z prowadzonych robót, ale jak to ustalił sam organ, z istniejącego osuwiska (tym bardziej, że owo osuwisko powstało wskutek działań innej osoby, tj. wykonania budowli ziemnej na innej, wyżej położonej sąsiedniej nieruchomości; w konsekwencji pomimo wstrzymania robót budowlanych i wykonania innych nałożonych postanowieniem obowiązków ryzyko wynikające z istnienia osuwiska w żaden sposób nie zostanie ograniczone, ani tym bardziej zlikwidowane, wstrzymanie więc robót budowlanych i nałożenie innych obowiązków wymienionych w zaskarżonym postanowieniu przede wszystkim nie pozwala na osiągnięcie celu któremu służą przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.P.b., natomiast celowi temu mogłyby służyć działania PINB nakierowane na zapobieżenie rzeczywistej przyczynie zagrożenia istniejącej na działce 98/17, w odniesieniu do której to przyczyny PINB ani WINB pomimo uprawnień i obowiązków w tym zakresie nie uczynili nic, co mogłoby zapobiec ryzyku dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska;
2) naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b. poprzez błędne uznanie, że w oparciu o ten przepis można wstrzymać prowadzenie robót budowlanych z przyczyny nie związanej z prowadzonymi robotami budowlanymi, podczas gdy podstawę do wydania takiego postanowienia w oparciu o wskazany wyżej przepis stanowić może tylko prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska; przepis ten łączy zatem konsekwencje w nim określone z zagrożeniem wynikającym z prowadzonych robót budowlanych a nie z innymi przyczynami i podstawę do wydania postanowienia w oparciu o ten przepis może stanowić zagrożenie ze strony budynku lub prowadzonych przy nim robót a nie zagrożenie wynikające z innych przyczyn:
3) sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b. uznanie, iż zagrożenie dla budynku będącego przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę ze strony osuwających się mas ziemi stanowi podstawę do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, podczas gdy podstawę do wydania takiego postanowienia w oparciu o wskazany wyżej przepis stanowić może tylko prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (co w niniejszej sprawie nie występuje); podstawę do wydania takiego postanowienia może więc stanowić zagrożenie ze strony budynku lub prowadzonych przy nim robót a nie zagrożenie dla budynku i to nie wynikające z prowadzenia przez R.W. robót budowlanych, ale z osuwania się mas ziemnych (i to z innej nieruchomości niż ta, której dotyczy wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i na której prowadzone są roboty budowlane);
4) naruszenie art. 3 pkt 7, art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 u.P.b. poprzez wstrzymanie robót budowlanych które zostały już wykonane, w sytuacji gdy roboty budowlane nie są już prowadzone; jak ustalił bowiem organ I instancji roboty budowlane zostały zakończone ("stan zaawansowania robót przy wiacie zakończony") i do wykonania pozostały jedynie bliżej niesprecyzowane przez organ "roboty malarskie" oraz "łazienki" i "okładziny przy murku wiaty", które nie są robotami budowlanymi;
5) błędne, dowolne, sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz dokonane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 50 ust.1 pkt 2 u.P.b. uznanie, iż ziściły się przesłanki do wstrzymania w oparciu o powołany wyżej przepis robót budowlanych, podczas gdy jak ustalił organ I instancji w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały zakończone ("Stan zaawansowania robót przy wiacie zakończony ") i do wykonania pozostały jedynie bliżej niesprecyzowane przez organ "roboty malarskie" oraz "łazienki" i "okładziny przy murku wiaty", a zagrożenie dla budynku bosmanki nie wynika z prowadzenia robót budowlanych przez R.W. ale jak to ustalił organ z osuwania się mas ziemnych i to z przyczyn zupełnie nie związanych z robotami budowlanymi wykonywanymi przez R.W., co można dostrzec już na pierwszy rzut oka, wykonywanie bowiem robót malarskich, łazienki czy okładziny przy murku wiaty nie stanowi robót budowlanych a przede wszystkim w żaden sposób nie może powodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, w szczególności nie może stwarzać realnej możliwości uszkodzenia budynku bosmanki w związku z osuwaniem się ziemi z terenu powyżej budynku bosmanki, a więc zagrożenia, na które organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jako przyczynę jego wydania, tym bardziej skoro zagrożenie powstało na położonej wyżej nieruchomości sąsiedniej, tj. działce 98/17;
6) zaniechanie powołania podstawy prawnej nałożenia na R.W. obowiązku wykonania zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych i wykonania doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska przed wodami opadowymi, co narusza art. 124 § 1 i 2 k.p.a. i utrudnia weryfikację prawidłowości zaskarżonego postanowienia (można jedynie przypuszczać, że organ działa tu na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 2 u.P.b.),
7) błędne nałożenie na R.W. obowiązku niewykonalnego dla strony w postaci wykonania "doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska przed wodami opadowymi" a więc obowiązku zabezpieczenia osuwiska, podczas gdy osuwisko to istnieje na sąsiedniej, wyżej położonej nieruchomości stanowiącej działkę 98/17 będącej własnością innej osoby (R.W. nie może więc w szczególności wejść na tę nieruchomość, aby wykonać zabezpieczenie osuwiska), a ponadto działania jedynie na nieruchomości R.W. nie mogą doprowadzić do zabezpieczenia osuwiska,
8) naruszenie art. 50 ust. 2 pkt 2 u.P.b. poprzez nałożenie na R.W. obowiązku wykonania "doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska przed wodami opadowymi" bez ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, w szczególności bez wskazania jakie konkretnie zabezpieczenia mają zostać wykonane w ramach "doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska", co niezależnie od wskazanego wyżej problemu niewykonalności nałożonego obowiązku budzi zasadnicze wątpliwości co do sposobu jego wykonania zgodnie z postanowieniem;
9) błędne, dowolne, sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz dokonane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nałożenie na R.W. obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy geologiczno - inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska na działce nr 98/18 obręb [....], podczas gdy zgodnie z art. 50 ust. 3 u.P.b. odpowiednia ekspertyza powinna dotyczyć przesłanek zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 powołanej ustawy, przedmiotem więc takiej ekspertyzy powinny być prowadzone roboty budowlane a nie osuwisko i możliwości jego stabilizacji, a ponadto w przypadku o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 przedmiot ten powinien dotyczyć możliwości spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska przez roboty budowlane, a nie zagrożeń wynikających z osuwiska którego źródłem nie są takie roboty (sam organ nawet nie stwierdza takiego związku z tymi robotami) lecz osuwisko, tym bardziej, gdy występuje ono i jest ono skutkiem działań na wyżej położonej sąsiedniej działce nr 98/17,
10) błędne dowolne, sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz dokonane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nałożenie na R.W. obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy geologiczno - inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska na działce nr 98/18 obręb [...] z powołaniem się na ekspertyzę geologiczną dr inż. T.B., z której wynikają spostrzeżenia dotyczące występującego osuwiska i prac jakie należałoby wykonać celem jego zabezpieczenia, która natomiast nie dotyczy robót budowlanych na nieruchomości R.W., w szczególności nie dotyczy zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska mogącego wynikać z tych robót i która dotyczy osuwiska i w tym zakresie przede wszystkim stanu na nieruchomości sąsiedniej wyżej położonej, tj. działce 98/17 i działań jakie powinny zostać podjęte na tej nieruchomości i wskazuje na tam występujące źródła zagrożenia w postaci osuwiska;
11) błędne, dowolne, sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz dokonane z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nałożenie na R.W. obowiązku niewykonalnego dla strony poprzez nakazanie przedstawienia ekspertyzy geologiczno - inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska na działce nr 98/18 obręb [...], podczas gdy jak stwierdza sam organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i jak to wynika w szczególności z przywołanych w uzasadnieniu a przedłożonych przez stronę ekspertyz, osuwisko to zaczyna się na wyżej usytuowanej działce sąsiedniej tj. działce nr 98/17, a w ramach tej ekspertyzy mają być w szczególności wykonane wiercenia, sondowania i wykopy dla określenia miąższości gruntów koluwialnych, wykonanie zatem takiej ekspertyzy dającej miarodajną wiedzę na temat przyczyn powstania osuwiska i działań zabezpieczających (nawet dotyczącej tylko fragmentu osuwiska na działce 98/18) wymaga wejścia na działkę sąsiednią nr 98/17 (osuwisko na działce 98/18 jest bowiem jedynie częścią i skutkiem osuwiska na działce 98/17), na działkę tę zaś ani R.W. ani osoba działająca na jego zlecenie która miałaby wykonać taką ekspertyzę nie może wejść, działka ta stanowi bowiem własność innej osoby która nie została adresatem takiego obowiązku,
12) naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.P.b. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia pomimo nieistnienia przesłanek do zastosowania tych przepisów,
13) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów zażalenia skarżących na postanowienie PINB z [...] marca 2021 r. i poprzestanie na arbitralnym przedstawieniu własnego stanowiska przez organ,
14) błędne wszczęcie z urzędu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.P.b. postępowania naprawczego wobec R.W. jako inwestora będącego adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2018 r., podczas gdy w niniejszej sprawie zagrożenia nie wynikają w żaden sposób z prac prowadzonych w oparciu o wskazaną decyzję lecz z osuwania się ziemi z wyżej położonej sąsiedniej nieruchomości, w związku z czym powinny zostać podjęte przez organ inne działania, na innej podstawie, w innym trybie oraz wobec innej osoby, a mianowicie wobec właściciela działki 98/17, w szczególności w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i /lub art. 66 ust. 1 i /lub art. 69 u.P.b.
Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, ewentualnie uchylenie postanowień organów obu instancji w całości i umorzenie postępowania, zasądzenie od WINB na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Kontrolą Sądu objęte jest postanowienie WINB z [...] maja 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] marca 2021 r. o wstrzymaniu na działce nr 98/18 w P. robót budowlanych przy budowie budynku bosmanki i wiaty w związku z usuwaniem się mas ziemnych oraz nakładające na inwestora obowiązek:
- wykonania zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych i doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska przed wodami opadowymi (w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia), oraz
- przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy geologiczno - inżynierskiej dotyczącej powstałego na działce nr 98/18 osuwiska.
Dokonana przez Sąd pod względem opisanych wyżej kryteriów kontrola tych postanowień nie doprowadziła do zakwestionowania ich prawidłowości, prowadząc do wniosku o braku podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
W okolicznościach sprawy nie budzi zastrzeżeń fakt wystąpienia okoliczności, w związku z którymi doszło do wydania zaskarżonego postanowienia organu oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, tj. zsuwu ziemi i powstania osuwiska na skarpie powyżej budynku bosmanki (działka nr 98/18), które to osuwisko bierze swój początek na górnej krawędzi skarpy usytuowanej na sąsiedniej działce nr 98/17.
Zdaniem Sądu, słusznie też uznały organy nadzoru budowlanego, że do zaistniałego stanu faktycznego zastosowanie znajdzie instytucja uregulowana w art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b., zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska.
W myśl art. 50 ust. 2 u.P.b., w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót oraz 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Wg ust. 3 tego artykułu, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można także nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że z prawnego punktu widzenia, budowa budynku bosmanki i wiaty – mimo znacznego zaawansowania robót sprowadzających się w istocie do prac wykończeniowych (abstrahując od wynikającej z akt sprawy wzmianki o wykorzystywaniu przez inwestorów budynku bosmanki na cele mieszkalne) – nie została zakończona (inwestorzy nie wystąpili i nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie).
Nie są też kwestionowane przez stronę skarżącą ustalenia organów poczynione w oparciu o sporządzoną na jej zlecenie i przedłożoną w toku postępowania przed PINB opinię geologiczną uprawnionego geologa T.B. z [...] marca 2021 r., który – niezależnie od przedstawionych w niej wniosków co do przyczyn które doprowadziły do zaistnienia opisanej sytuacji - wprost wiąże wystąpienie osuwiska z zagrożeniem dla budynku mieszkalnego (tj. budynku bosmanki obejmującego w parterze część dostępną dla turystów i pomieszczenia techniczne oraz pomieszczenia socjalne dla obsługi budynku w poddaszu), upatrując w konieczności niezwłocznego dokonania wstępnych robót zabezpieczających teren przed dalszym osuwaniem zapobieżenie skutkom uszkodzenia budynku mieszkalnego.
W opisanej sytuacji nie były więc wykluczone – a wręcz jawiły się jako znacznie prawdopodobne – dalsze przemieszczenia mas ziemnych, potencjalnie zagrażające bezpieczeństwu posadowionych na działce inwestorów nr 98/18 obiektów oraz przebywających tam osób (chociażby byli to tylko inwestorzy, bądź osoby zatrudnione przy prowadzonych przy obiektach pracach wykończeniowych).
Ponieważ stwarzało to realne ryzyko katastrofy budowlanej dla działki nr 98/18, w pełni zasadnym było podjęcie działań ograniczających to ryzyko do minimum, a znajdujących odzwierciedlenie we wstrzymaniu wszelkich związanych z inwestycją robót budowlanych (mimo że były one na ukończeniu, a do wykonania praktycznie pozostały jedynie drobne prace wykończeniowe wewnątrz budynku bosmanki).
Rację należy przyznać skarżącym o tyle, że źródłem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b. stanowiącym podstawę wydania postanowienia o wstrzymaniu nie są wprost roboty budowlane prowadzone na działce nr 98/18. W ocenie Sądu, wykładnia tego przepisu nie może się jednak ograniczać do jego literalnego brzemienia, wiążącego zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia wyłącznie z robotami budowlanymi aktualnie wykonywanymi lub które pozostały jeszcze do wykonania w związku z realizacją inwestycji, a postrzeganymi w oderwaniu od prac już wykonanych, które bezpośrednio lub pośrednio (także w łączności z innymi czynnikami o charakterze obiektywnym i zewnętrznym – w niniejszej sprawie wynikającymi np. z sąsiedztwa z działką nr 98/17) mogły doprowadzić do zaistnienia sytuacji o jakim mowa w tym przepisie.
W związku z tym Sąd nie podziela również stanowiska skarżących, że podstawę do wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 u.P.b. może stanowić zagrożenie ze strony będącego w budowie budynku lub prowadzonych przy nim robót, a nie także zagrożenie wynikające z innych przyczyn.
Jak wynika z przywołanej już opinii geologicznej z 16 marca 2021 r., w ramach czynności związanych z przygotowaniem dojazdu do terenu działki na którym miał powstać budynek inwestor dokonał poszerzenia istniejącej drogi gruntowej, wskutek czego dokonano zestromień na skarpie powyżej drogi na granicy działek nr 98/18 i 98/17 oraz odcinkowego przyparcia skarpy drogowej narzutem kamiennym i koszami gabionowymi. Aktualnie na stromej skarpie powyżej budynku mieszkalnego na działce nr 98/18 doszło do zsuwu mas ziemnych i powstania osuwiska (mającego swój początek na działce nr 98/17) o szerokości średnio 20 - 25 m na długości ok. 45 m, które obejmuje stromą skarpę drogową, drogę asfaltową wraz z nawierzchnią i teren stromego zbocza powyżej budynku (który powstał w środkowej części działki nr 98/18 na podłożu skalnym, przy lokalnym wcięciu w zbocze) oraz na zachód od budynku. Poniżej drogi powstały 3 tarasy obrywowe oraz wypchnięcia, zaś od strony zachodniej wyraźna krawędź boczna osunięcia (wyraźnie wykształcone w części górnej osuwiska krawędzie górne i boczne sugerują, że w tym rejonie występują grunty wysoce podatne na osuwanie, w które łatwo wnikają wody opadowe i spływające z wyższego terenu). Pomimo zestromienia skarp drogowych w innych miejscach i przy większej ich wysokości, osuwiska nie wystąpiły.
Także z mapy projektu zagospodarowania terenu (będącej częścią projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r.) wynika, że przewidywany do realizacji w ramach inwestycji na działce nr 98/18 przyłącz wodociągowy i kanalizacji sanitarnej miał być poprowadzony niemalże na całej długości biegnącej przez tą działkę drogi asfaltowej stanowiącej dojazd do budynku, po jej lewej stronie patrząc od strony wjazdu na działkę, a jednocześnie od strony skarpy opadającej z działki nr 98/17. Aczkolwiek w aktach administracyjnych sprawy brak jest informacji na ten temat, ale przyjmując stan zaawansowania robót wg oświadczenia inwestorów, roboty z wykonaniem tych przyłączy zostały już najprawdopodobniej zrealizowane, co przy wymogu ich posadowienia na całej długości przyłącza min. 1,2 m p.p.t. także mogło przyczynić się do naruszenia (osłabienia) dotychczasowej stabilności skarpy.
Sąd dostrzega wynikające z w/w opinii wnioski wiążące powstanie osuwiska na działce nr 98/18 z brakiem systemowego odprowadzenia wody z położonej wyżej działki nr 98/17 (także jako ewentualny skutek wskazywanych prac związanych z dokonaną przez jej właściciela zmianą ukształtowania jej terenu polegającą na zasypaniu obniżenia terenu którym następował spływ wód), niemniej biorąc także pod uwagę ściśle związany z tym i opisany wyżej całokształt działań inwestora związanych z realizacją zamierzonej inwestycji podziela stanowisko co do spełnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b. obligujących organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia (będących w toku, a więc niezakończonych) robót budowlanych.
W ocenie Sądu, ponieważ orzekając o wstrzymaniu robót budowlanych PINB nałożył jednocześnie na inwestora obowiązek zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych i wykonania doraźnych prac zabezpieczających powstałego osuwiska przed wodami opadowymi a także obowiązek przedstawienia we wskazanym terminie ekspertyzy geologiczno – inżynierskiej dotyczącej powstałego osuwiska (m.in. ze wskazaniem w uzasadnieniu, iż powinna ona zawierać szczegółowe propozycje rozwiązań ujawnionych problemów) – które to stanowisko podzielił w zaskarżonym postanowieniu WINB, brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi wskazujących na błędne zastosowanie w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.P.b., wywodzonych z wadliwej subsumpcji okoliczności sprawy względem dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b.
Wbrew argumentacji strony skarżącej, w prawidłowo ustalonych i nie budzących wątpliwości okolicznościach faktycznych sprawy, wstrzymanie na wskazanej podstawie prawnej prowadzenia dalszych robót budowlanych skutek stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia połączone z obowiązkiem wykonania doraźnych zabezpieczeń (co jak wynika ze sporządzonej przez organ i przedstawionej w toku postępowania przez skarżących dokumentacji fotograficznej zostało wykonane zrealizowane) oraz obowiązkiem przedstawienia stosownej ekspertyzy stwarza realne możliwości do bezpiecznego kontynuowania realizacji niezakończonej inwestycji i jej użytkowania w przyszłości.
Zaznaczyć należy, że wprawdzie skarżący przedstawili już na etapie postępowania administracyjnego stosowną opinię (przywołaną wyżej, sporządzoną przez uprawnionego geologa T.B.), niemniej jednak należy zauważyć, że odnosi się ona w głównej mierze do stanowiących podstawę jej sporządzenia oględzin przeprowadzonych [...] marca 2021 r. oraz analizy przyczyn które doprowadziły bądź przyczyniły się do powstania osuwiska. Niezależnie od wskazania na konieczność wykonania opisanych, doraźnych prac zabezpieczających, wyraźnie wynika z niej konieczność przeprowadzenia badań geologicznych (wiercenia, sondowania i /lub wykopów badawczych) "dla określenia miąższości gruntów koluwialnych, w szczególności na skarpie oddzielającej działki nr 98/17 i 98/18 i w rejonie drogi oraz na zboczu powyżej budynku, a także ustalenia warunków wodnych podłoża, określenia nachylenia powierzchni podłoża skalnego na stoku oraz innych uwarunkowań geologicznych mogących mieć wpływ na wybór optymalnej metody stabilizacji osuwiska. Ponieważ jednak opinia ta nie wskazuje konkretnych i możliwych do zastosowania rozwiązań które pozwoliłyby na usunięcie zaistniałych skutków i w perspektywie bezpieczne użytkowanie zrealizowanej na działce inwestycji (nie tylko przez skarżących, ale przez osoby trzecie), niezbędne było upatrywanie takiej możliwości w nałożeniu na inwestorów (skarżących) obowiązku przedłożenia stosownej ekspertyzy na podstawie art. 50 ust. 3 u.P.b., do czego odnosi się zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
W tej sytuacji jako całkowicie bezzasadne jawią się zarzuty, że wstrzymanie robót budowlanych i wykonanie nałożonych postanowieniem obowiązków nie będzie skutkować zabezpieczeniem przed realną możliwością uszkodzenia budynku bosmanki, a ryzyko wynikające z istnienia osuwiska w żaden sposób nie zostanie ograniczone czy zlikwidowane.
Wadliwości wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć nie można upatrywać w rzekomej niewykonalności nałożonych na stronę skarżącą obowiązków tak co do wykonania doraźnych prac zabezpieczających osuwisko przed wodami opadowymi (mimo niesprecyzowania przez organy rodzaju tych prac) jak też przedstawienia ekspertyzy geologiczno – inżynierskiej. Sąd nie neguje, że jak wskazują skarżący, osuwisko na działce nr 98/18 może mieć związek z niekontrolowanym przemieszczaniem się ziemi w wyniku nieuregulowanego spływu wód opadowych z działki nr 98/17, niemniej żaden z nałożonych obowiązków nie dotyczy tej działki i nie wymaga wejścia na jej teren. W związku z tym należy zauważyć, że z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie kontroli PINB [...] marca 2021 r. – w szczególności ze zdjęć nr 9, 10, 17 i 18 - wynika zabezpieczenie przez inwestora drogi i osuwiska w miejscu pęknięcia asfaltu i powstania uskoku. Ponadto sam obowiązek zabezpieczenia terenu budowy i przedstawienia ekspertyzy geologiczno – inżynierskiej dotyczącej osuwiska na działce nr 98/18 (bo do tego odnosi się postanowienie PINB z [...] marca 2021 r.) nie przesądza o późniejszym sposobie usunięcia zagrożenia wynikającego z jego powstania.
Na marginesie Sąd pragnie także zauważyć, że obowiązek wynikający dla skarżących z wydanych w niniejszej sprawie postanowień w żaden sposób nie determinuje rozstrzygnięcia w toczącym się w Urzędzie Gminy [...] postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych w wyniku zmiany naturalnego spływu wód opadowych z działki nr 98/17 (informacja w tym zakresie wynika z akt toczącej się również przed WSA w Rzeszowie sprawy ze skargi K.W. i R.W. na postanowienie WINB z [...] maja 2021 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] marca 2021 r. dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót ziemnych na działce nr 98/17).
Reasumując, wobec stwierdzenia zaistnienia przesłanek o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b., w pełni zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały konieczność wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową bosmanki i wiaty, prawidłowo nakładając na skarżących jako inwestorów obowiązki o jakich mowa w ust. 2 pkt 2 i ust. 3 tego artykułu. Okoliczności z tym związane zostały w pełni wykazane i uzasadnione, spełniając wymogi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sytuacja ta wyklucza zasadność zarzutów skargi sprowadzających się do uznania, że roboty budowlane prowadzone przy budynku bosmanki i wiaty nie są źródłem powstania osuwiska i same w sobie nie stanowią zagrożenia o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b.
Wbrew twierdzeniu skarżących, w zaistniałej sytuacji brak było podstaw do upatrywania możliwości ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1, art. 69 u.P.b., jako odnoszących się do sytuacji mogących zaistnieć po zakończeniu budowy, na etapie użytkowania obiektu.
Z podanych przyczyn Sąd nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego mających wpływ na wydane w sprawie przez organy rozstrzygnięcia, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.