II SA/Rz 1033/22

II SA/Rz 1033/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-01-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Ewa Partyka /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1284/23 - Wyrok NSA z 2025-12-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 107 § 3, art. 124 § 1 i 2, art. 126, art. 145  § 1 pkt 5 i 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 54 pkt 2 lit. c, art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Z. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 22 czerwca 2022 r. nr SKO.401.ZP.1329.182.2022 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Z.F. (dalej jako: "skarżąca") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 22 czerwca 2022 r. nr SKO.401.ZP.1329.182.2022 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [....] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia 5 maja 2022 r. nr UGG-U.6730.226.2019 odmawiające wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;
Wnioskami z dnia 26 marca 2022 r. Z.F., B.F. oraz M.A. zwrócili się do Prezydenta o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej - na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ulicy [...] - obręb [...] wydaną dla M.G., powołując się na przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."). Wnioskodawcy zarzucili brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji magistrali wodociągowej ( 600 mm jako obiektu liniowego, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] i wymagań i ograniczeń z tym związanych.
Postanowieniem z dnia 5 maja 2022 r. nr UGG-U.6730.226.2019, Prezydent, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją. Organ I instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla danego terenu i nie określa szczegółowego umiejscowienia nowo budowanego budynku. Odległość magistrali wodociągowej od projektowanej zabudowy nie jest przedmiotem analizy na etapie warunków zabudowy. Odległości te są badane na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę oraz uwzględniane na etapie projektu budowlanego. W ocenie Prezydenta wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ wnioskodawcy nie wskazali jakiejkolwiek przesłanki wymienionej z art. 145 k.p.a. Zdaniem organu podniesione we wniosku argumenty dotyczące niewzięcia pod uwagę usytuowania magistrali wodociągowej nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania.
W zażaleniach na powyższe postanowienie wnioskodawcy zarzucili, że stanowisko organu I instancji jest błędne, a brak określenia minimalnej odległości potencjalnej inwestycji od magistrali wodociągowej powoduje, że inwestor może swobodnie wykonać budynek na tej infrastrukturze, bowiem wydana decyzja mu to umożliwia. W ocenie wnioskodawców istotne znaczenie ma kwalifikacja ww. magistrali wodociągowej jako obiektu liniowego, ponieważ ma to swoje dalsze konsekwencje, a mianowicie brak udziału strony w postępowaniu w stosunku do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w [...], co stanowi również o przesłance wznowieniowej z art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022 r., SKO, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji.
Uzasadniając powyższe organ odwoławczy wskazał, że w sprawie wznowienia postępowania organ na wstępie bada, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w k.p.a. oraz czy został zachowany przepisowy termin do złożenia wniosku. Kolegium wyjaśniło, że brak przywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie stanowią wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności. Organ zaznaczył, że odmowa wznowienia postępowania może być uzasadniona tym, że strona żąda wznowienia postępowania z innej przyczyny niż wymieniona w k.p.a., jak również tym, że z twierdzeń strony można w oczywisty sposób wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. Oceniając w dalszej kolejności argumentację wnioskodawców w kontekście przywołanych przez nich podstaw wznowieniowych z art. 149 § 1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a., Kolegium wyjaśniło, że uwzględnienie w decyzji usytuowania magistrali wodociągowej, czy określenie minimalnej odległości potencjalnej inwestycji od magistrali wodociągowej nigdy nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że zachowanie określonych odległości m.in. od sieci wodociągowej jest badane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem SKO, strony nie powołały zatem żadnych okoliczności, które choćby potencjalnie mogły stanowić podstawę wznowienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 6, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy, czego konsekwencją jest naruszenie zasady przekonywania;
- art. 145 § 1 ust. 5 i 6 k.p.a., poprzez uznanie, że nie istnieją żadne podstawy do wznowienia postępowania;
- art. 54 ust. 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nie powinna zawierać żadnych warunków dotyczących magistrali wodociągowej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium o odmowie wznowienia postępowania, a także o uchylenie ww. decyzji Prezydenta w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że pozwolenie na budowę opiera się na wymaganiach określonych w decyzji o warunkach zabudowy, a zatem stanowisko organów jest w jej ocenie błędne. Podniosła, że organ I instancji nie zamieścił żadnych wymagań w powyższym zakresie, a nadto nie weryfikował czy na obszarze inwestycji występuje infrastruktura techniczna i czy w takim przypadku wymagane jest określenie warunków i zasad zagospodarowania terenu w zakresie obsługi infrastruktury technicznej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności
z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki
w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2020 r., którą ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...] – obręb [...].
Wznowienie postępowania ma służyć weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w razie zaistnienia przynajmniej jednej z określonych - co do zasady - w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 k.p.a. przesłanek. Przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco, gdyż zasadą wyrażoną w art. 16 k.p.a. jest trwałość decyzji. Jest to tryb nadzwyczajny, w którym wznawia się postępowanie zakończone ostateczną decyzją, jeżeli:
1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;
2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;
3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;
4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;
5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;
6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;
7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);
8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Jak zasadnie wskazało SKO, czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają dwufazowo. Najpierw, gdy – jak w niniejszej sprawie -wpłynie wniosek w tym przedmiocie, organ jest zobligowany do zbadania czy wniosek ten opiera się na ustawowych podstawach oraz czy został zachowany przewidziany w art. 145 k.p.a. termin. Jeśli na tym etapie organ stwierdzi, że we wniosku nie zostały powołane kodeksowe przesłanki wznowienia postępowania, albo mimo ich odniesienia do konkretnych przesłanek w rzeczywistości nie są to takie przesłanki bo strona wskazała okoliczności, które faktycznie nie odpowiadają żadnej z tych przesłanek, to postanowieniem odmawia wznowienia postępowania. Tak właśnie było w kontrolowanej sprawie. Wnioskodawcy wskazywali na to, że Prezydent przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji, nie wziął pod uwagę aspektu usytuowania magistrali wodociągowej oraz ograniczeń dla inwestycji z tym związanych. Według nich, brak określenia minimalnej odległości planowanej inwestycji od magistrali wodociągowej powoduje, że inwestor może swobodnie zrealizować tę inwestycję. Te okoliczności zostały odniesione do przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Jak zasadnie podnoszą organy w kwestionowanych w niniejszej sprawie postanowieniach, w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy nie bada się takich okoliczności, nie ma też obowiązku uzgadniania czy nawet opiniowania projektu decyzji w tym zakresie, ani też ustalania minimalnej odległości ww inwestycji od magistrali wodociągowej. Kwestie te nie są w ogóle przedmiotem rozstrzygania przez organ w takiej sprawie.
Nie ma przepisów prawa, które obligowałyby organ do ustalenia w decyzji takich okoliczności. W postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy bada się jedynie przesłanki wskazane w ustawie, w szczególności z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 na dzień wydania decyzji przez Prezydenta). Obowiązek zaś uzgodnienia decyzji, czy nawet uzyskania opinii musi także wynikać z przepisów prawa, a takich – w odniesieniu do magistrali wodociągowej w konkretnym postępowaniu brak. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy organ – co do zasady – nie ustala konkretnego usytuowania inwestycji na działce. Spełnienie przez zaprojektowany już obiekt warunków technicznych, badane jest w innym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Możliwa jest natomiast sytuacja, że inwestycja, która w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwa i dopuszczalna, nie jest możliwa właśnie ze względu na naruszenie warunków technicznych.
Ponieważ okoliczności podane przez wnioskodawców nie odpowiadają żadnej z podstaw wznowienia wynikających z art. 145 § 1 k.p.a., ani z jakichkolwiek innych przepisów, organy zasadnie odmówiły wznowienia postępowania. To z przepisów prawa obowiązujących w dacie rozstrzygnięcia sprawy musiałby wynikać obowiązek badania w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy odległości inwestycji od magistrali wodociągowej Ø 600 mm, czy też obowiązek uzyskania stanowiska innego organu. Takich przepisów nie było, więc nie było też podstaw do stwierdzenia, że wnioskodawcy powołali przesłanki wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Przywołany w skardze przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. ma zupełnie inne znaczenie. Chodzi o obsługę planowanej inwestycji we wzmiankowanym zakresie. Z art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji jest możliwe jedynie, gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej i istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest zaś pogląd, że przepisy techniczno – budowlane nie są przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Treść decyzji o warunkach zabudowy obok przepisu art. 54 tej ustawy jest kształtowana na podstawie art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. a także przez przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji nie mogą wprowadzać do jej treści ustaleń nieopierających się na wyraźnie wskazanej normie prawnej. Sama decyzja ustalająca warunki zabudowy nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i wykonywania inwestycji. Przed rozpoczęciem budowy inwestor musi bowiem uzyskać pozwolenie na budowę i to w tamtym postępowaniu ustalane są szczegóły techniczne inwestycji, w tym konkretne usytuowanie. Ustalenie warunków zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Organy w takiej sprawie nie mogą wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno – budowlanej. W tym postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnego usytuowania inwestycji.
Nie ma podstaw odrębnych, które obligowałyby organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy do badania i ustalania w decyzji wydanej w takiej sprawie odległości inwestycji od magistrali wodociągowej, ani obligujących do uzyskania stanowiska właściciela takiej magistrali lub podmiotu nią zarządzającego.
Użyte w art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. sformułowanie "w zakresie ... obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej" dotyczy obsługi planowanej inwestycji w powyższej materii i nie może być rozumiane jako ocena planu zagospodarowania działki inwestycyjnej bo ten jest częścią projektu budowlanego, który podlega ocenie w innym postępowaniu także pod względem zachowania wymaganych odległości od takiej infrastruktury.
Wbrew zarzutom skargi zaskarżone postanowienie, mimo że lakoniczne, spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem art. 107 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień. Wymogi formalne dla postanowień określa przepis art. 124 § 1 i 2 k.p.a. i te zostały spełnione.
Przedmiotem orzekania przez organ II instancji nie była decyzja o warunkach zabudowy lecz postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Z uwagi na to, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych, organ drugiej instancji na tym etapie nie był uprawniony do oceny prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy lecz wyłącznie do oceny kwestii czy podane we wnioskach przez skarżącą i pozostałych wnoszących zażalenie okoliczności rzeczywiście wyczerpują którąś z przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., w szczególności z pkt 5 lub 6. Organy nie prowadziły żadnego postępowania dowodowego w sprawie wznowienia postępowania więc nie bardzo wiadomo co miałyby oceniać. Na pewno nie były zaś uprawnione do oceny materiału dowodowego zgromadzonego w zwykłym postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta z dnia 22 kwietnia 2020 r.
SKO wystarczająco odniosło się do zarzutów z zażalenia. Prawidłowo wyjaśniło, że istnienie magistrali wodociągowej nie może być uznane za nową okoliczność faktyczną lub inny dowód, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bo w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy nie są uprawnione ani zobowiązane do badania takiej okoliczności. Nie ma bowiem przepisu prawa, który obligowałby czy uprawniałby do tego w ramach takiego postępowania. Wyjaśniono też, że nie ma przepisu, który obligowałby do uzyskania stanowiska właściciela magistrali wodociągowej w takim postępowaniu. Planowana inwestycja nie jest obiektem liniowym.
Obydwie powyższe kwestie są tak oczywiste, że trudno uznać za niewystarczające w świetle art. 11, art. 7 czy art. 8 k.p.a. uzasadnienie skarżonego postanowienia. Wyjaśniono jaki jest przedmiot postępowania wznowieniowego i że okoliczności powołane przez wnioskodawców nie stanowią przewidzianych w art. 145 § 1 P.p.s.a. podstaw do wyeliminowania z obiegu prawnego zaskarżonego postanowienia. Jak zaznaczono na wstępie przedmiotem kontroli Sądu była legalność postanowień odmawiających wznowienia postępowania i w takiej sprawie Sąd nie miał uprawnienia do zbadania zgodności z prawem decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Zaznaczyć należy, że wszyscy wnioskodawcy wskazywali jednakowe okoliczności jako podstawy wznowienia postępowania, więc w ocenie Sądu znaczenia w tym stanie faktycznym nie miało to, że z akt nie wynika aby B.F. był stroną postępowania zwykłego.
Dlatego skargę należało oddalić jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.