II SA/RZ 1033/21

II SA/Rz 1033/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-10-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maciej Kobak /przewodniczący/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1041/22 - Wyrok NSA z 2025-01-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61 a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi R. W. i K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót ziemnych na działce - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 1033/21
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi K.W. i R.W. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] maja 2021 r. nr [...] dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót ziemnych.
Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia i akt administracyjnych sprawy, pismem z [...] marca 2021 r. (uzupełnionym pismem z [...] marca 2021 r.) K.W. i R.W. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) o podjęcie działań w celu likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia wynikającego z osuwania się ziemi z działki nr 98/17 własności W.J. Podali, że w wyniku osuwania się ziemi dnia [...] marca 2021 r. nastąpiło wyrwanie ze skrzynki energetycznej kabli elektrycznych, przez co zostali pozbawieni prądu oraz została zniszczona wewnętrzna droga dojazdowa. Podali, że powodem zagrożenia są działania W.J. poprzez przesunięcia mas ziemnych w celu zniwelowania nachylenia terenu działki nr 98/17 w [...], co skutkowało zmianą stosunków wodnych i w rezultacie doprowadziło do powstania osuwiska grożącego dla ich budynku katastrofą budowlaną.
W dniu [...] marca 2021 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w sprawie legalności wykonania niwelacji terenu na działce nr 98/17 w [...] stanowiącej własność W.J. i W.J. Na działce nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót ziemnych oraz jakichkolwiek robót związanych z budową obiektu budowlanego. Ponadto stwierdzono, że od strony działki sąsiedniej nr 98/18 powstało osuwisko ziemne na długości około 15 m, które zaczyna się ok. 3 m powyżej granicy z tą działką. Osuwisko zaczyna się na szczycie skarpy powyżej drogi asfaltowej usytuowanej na stanowiącej własność skarżących działce nr 98/18. Na całej długości skarpy w odległości ok. 1 do 1,5 m od szczytu skarpy wykonany jest rowek ziemny służący prawdopodobnie do odprowadzania wód opadowych. Podczas kontroli W.J. oświadczył, że w 2011 r. usunął występujące na działce zakrzaczenia, wyrównał ją i posiał trawę, przy czym roboty ziemne nie były związane z jakąkolwiek budową.
PINB w skierowanym do pełnomocnika skarżących piśmie z [...] marca 2021 r. nr [...] wskazał, że nie stwierdził w przedmiotowej sprawie naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: u.P.b.) i nie będzie prowadził postępowania administracyjnego.
W zażaleniu na powyższe pismo (postanowienie) skarżący - reprezentowani przez pełnomocnika (radcę prawnego) - zarzucili naruszenie:
1) art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niezachowanie przez PINB właściwej formy rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego,
2) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmówienie wszczęcia postępowania administracyjnego, pomimo że właściwe postępowanie może i powinno być wszczęte, w szczególności w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i /lub art. 66 ust. 1 u.P.b.,
3) błędne i dokonane z naruszeniem art. 3 pkt 1 i 3 uP.b. uznanie, iż na działce 98/17 nie znajduje się żaden obiekt budowlany, w szczególności nie znajduje się tam budowla ziemna, podczas gdy na działce tej znajdują się budowle ziemne i konstrukcje oporowe,
4) błędne i dokonane z naruszeniem art. 3 pkt 1 i 3 u.P.b. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. zaniechanie wyjaśnienia, czy na działce 98/17 znajdują się konstrukcje oporowe,
5) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 66 u.P.b. poprzez niezastosowanie tego ostatniego przepisu wskutek błędnego i dowolnego uznania, iż na działce 98/17 nie znajduje się żaden obiekt budowlany, podczas gdy na działce tej znajdują się obiekty budowlane których stan zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, w szczególności życiu i zdrowiu wnioskodawców, ich nieruchomości (działka 98/18) i znajdującym się tam obiektom budowlanym, jak również samym obiektom budowlanym znajdującym się na działce 98/17.
Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Z ostrożności, na wypadek uznania, iż w niniejszej sprawie doszło już do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i pismo PINB z [...] marca 2021 r. stanowi decyzję administracyjną (np. o umorzeniu postępowania), wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem podjęcia właściwych działań i wydania odpowiednich rozstrzygnięć w stosunku do właściciela nieruchomości stanowiącej działkę 98/17 w miejscowości [....], w szczególności w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust.7 i /lub art. 66 ust. 1 i /lub art. 69 u.P.b.
Opisanym na wstępie postanowieniem z [...] maja 2021 r. WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 30 marca 2021 r.
Wyjaśnił, że oczywistym jest, że postanowienie powinno odpowiadać wymogom formalnym określonym w art. 124 k.p.a., tj. zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich do postanowień. Do takich elementów należą: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, datę jego wydania, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ. Te niezbędne cechy posiada pismo PINB z [...] marca 2021 r. nr [...], w związku z czym należy je zakwalifikować jako postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót ziemnych na położonej w [...] działce nr 98/17.
Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym WINB stwierdził, że stanowisko PINB jest słuszne i uzasadnione, a podniesione względem niego zarzuty nie mogą zostać uwzględnione. Uzupełnienia wymaga uzasadnienie.
Podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.
W orzecznictwie wskazuje się, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy stwierdzenie ww. przesłanek nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tak też było w sprawie niniejszej; kontrola na działce nr 98/17 w [....] bez przeprowadzenia postępowania dowodowego była wystarczająca dla oceny, że nie zachodzą ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiocie objętym wnioskiem skarżących.
W niniejszej sprawie przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie robót ziemnych na działce nr 98/17 położonej w [...] jest wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, ponieważ na tej działce nie są prowadzone roboty budowlane i nie powstał obiekt budowalny. PINB podczas kontroli [...] marca 2021 r. ustalił, że na tej działce nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót ziemnych oraz jakichkolwiek robót związanych z budową obiektu budowlanego. Ponadto stwierdzono, że od strony działki sąsiedniej nr 98/18 powstało osuwisko ziemne na długości około 15 m, które zaczyna się ok. 3 m powyżej granicy z działką nr 98/18. Osuwisko zaczyna się na szczycie skarpy powyżej drogi asfaltowej usytuowanej na działce nr 98/18 stanowiącej własność skarżących. Na całej długości skarpy w odległości ok. 1 do 1, 5 m od szczytu skarpy wykonany jest rowek ziemny prawdopodobnie służący do odprowadzania wód opadowych. Podczas kontroli W.J. (współwłaściciel działki nr 98/17) oświadczył, że w 2011 r. usunął na działce występujące zakrzaczenia, działka została wyrównana i została posiana trawa oraz że roboty ziemne nie były związane z jakąkolwiek budową.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.P.b., obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast w myśl art. 3 pkt 3 tej ustawy, budowlę stanowi każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a do kategorii budowli wskazanych w tym przepisie zostały zaliczone "budowle ziemne". U.P.b. nie definiuje pojęcia "budowla ziemna", niemniej z orzecznictwa sądowego wynika, że należy przez nie rozumieć wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane w ziemi lub z ziemi (gruntu lub podobnego materiału). Budowlą ziemną będzie więc budowla, która ma charakter kubaturowy, jest widoczna, istnieje w kategoriach obiektywnych i co ważne, musi spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno - użytkową (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2003 r. II SA/Gd 1828/00, z 16 marca 2017 r. II OSK 1811/15, z 12 czerwca 2018 r. II OSK 1806/16 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak któregokolwiek z podanych elementów powoduje, że wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury, wykonane w ziemi lub z ziemi, nie mogą być uznane za budowlę ziemną - obiekt budowlany, podlegający reżimowi u.P.b.
Uwzględniając powyższe należy wg WINB uznać, że wykonane na działce nr 98/17 w [...] roboty (usunięcie występujących na działce zakrzaczeń oraz jej wyrównanie) nie polegały na powstaniu obiektu budowlanego w rozumieniu u.P.b. Robót tych nie można kwalifikować jako wykonania budowli - obiektu budowlanego, ponieważ nie spełniają jakiejkolwiek funkcji użytkowej i nie stanowią żadnej całości techniczno - użytkowej. Zrealizowane na działce prace ziemne stanowią przypadek zmiany zagospodarowania terenu o którym mowa w art. 59 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 737). Przypadek ten nie obejmuje ust. 1 art. 59 tej ustawy i nie jest związany z wykonaniem robót budowlanych podlegających regulacji u.P.b. Jest to zmiana zagospodarowania terenu, która polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, rozumianego jako nieruchomość gruntowa i nie jest związana z wykonaniem robót budowlanych (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 października 2016 r. II OPS 1/16).
Wobec powyższego w sprawie, zdaniem organu odwoławczego, występują inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania na wniosek skarżących, gdyż w przepisach u.P.b. brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia ich żądania w trybie administracyjnym przez organ nadzoru budowlanego.
W nawiązaniu do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił że zadaniem organów nadzoru budowlanego jest czuwanie nad przestrzeganiem przepisów P.b., a w przypadku ich naruszenia, doprowadzenie stanu istniejącego do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykorzystanie posiadanych kompetencji. Jeśli ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wykonane roboty (usunięcie na działce występujących zakrzaczeń oraz wyrównanie działki) nie polegały na powstaniu obiektu budowlanego w rozumieniu u.P.b., to jak wyjaśniono, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Ponadto postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem u.P.b. uregulowane w art. 48- 53 oraz w sprawie wydania decyzji o których mowa art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4 wszczyna się z urzędu (art. 53a i art. 72a).
K.W. i R.W., zastępowani przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie WINB zarzucili:
1) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż zachodzą podstawy do odmówienia wszczęcia postępowania administracyjnego, pomimo że właściwe postępowanie może i powinno być wszczęte w szczególności w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i /lub art. 66 ust.1 u.P.b.,
2) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż zachodzą podstawy do odmówienia wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo że PINB jak i WINB podjęli czynności świadczące o prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a ich rozstrzygnięcia wykraczają poza materię oceny przesłanek odmowy wszczęcia postępowania; odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wykluczona jest, gdy ocena przesłanek o których mowa w tym przepisie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego,
3) błędne i dokonane z naruszeniem art. 3 pkt 1 i 3 u.P.b. uznanie, iż na działce 98/17 nie znajduje się żaden obiekt budowlany, w szczególności nie znajduje się tam budowla ziemna, podczas gdy na działce tej znajdują się budowle ziemne,
4) błędne i dokonane z naruszeniem art. 3 pkt 1 i 3 u.P.b. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. zaniechanie wyjaśnienia, czy na działce 98/17 znajdują się budowle ziemne,
5) błędne i dokonane z naruszeniem art. 3 pkt 1 i 3 u.P.b. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. ograniczenie oceny istnienia na działce 98/17 obiektu budowlanego wyłącznie poprzez pryzmat prac wykonywanych wedle oświadczenia właściciela tej działki w 2011 r., tj. usunięcia zakrzaczeń i wyrównania oraz posiania trawy, bez odniesienia się do istniejącego na tej działce stanu faktycznego (widocznego już chociażby na zdjęciach lotniczych oraz w geoportalu czy w googleearth), który wskazuje na dalej idące inne prace skutkującej powstaniem budowli ziemnej,
6) błędne i dokonane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. bezkrytyczne danie wiary oświadczeniu właściciela działki 98/17, iż rzekomo w 2011 r. jedynie usunął na niej zakrzaczenia, wyrównał oraz posiał trawę oraz że roboty ziemne nie były związane z jakąkolwiek budową, podczas, gdy oświadczeniu temu przeczą inne dowody, w tym chociażby zdjęcia lotnicze, widok działki na geoportalu, czy w googleearth, nie mówiąc już o innych dowodach zaofiarowanych przez skarżących,
7) błędne i dokonane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. zaniechanie odniesienia się do dowodów z wydruków fotografii nieruchomości z geoportalu, serwisu googlemaps, notatki służbowej UG S. z [...] lipca 2021 r., które są istotne dla oceny, czy na działce 98/17 znajdują się budowle ziemne,
8) naruszenie oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 66 u.P.b. względnie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.P.b. poprzez ich niezastosowanie wskutek błędnego i dowolnego uznania, iż na działce 98/17 nie znajduje się żaden obiekt budowlany, podczas, gdy na działce tej znajdują się obiekty budowlane których stan zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, w szczególności życiu i zdrowiu wnioskodawców, ich nieruchomości (działka 98/18) i znajdującym się tam obiektom budowlanym, jak również samym obiektom budowlanym znajdującym się na działce 98/17,
9) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów zażalenia skarżących na postanowienie PINB z [...] marca 2021 r. i poprzestanie na arbitralnym przedstawieniu przez organ własnego stanowiska.
Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji w całości, zasądzenie od WINB zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia WINB z [...] maja 2021 r. nie potwierdziła zasadności zarzutów skargi ani nie doprowadziła do stwierdzenia innych uchybień, których uwzględnienie z urzędu skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji (w tym zakresie Sąd w pełni akceptuje taką kwalifikację przez WINB pisma PINB z [...] marca 2021 r. nr [...], co zresztą nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą).
Istotą sporu wokół której koncentrują się podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty jest zasadność odmowy wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie robót ziemnych na położonej w [...] działce nr 98/17, stanowiącej własność W.i W.J.
U podstaw tego rozstrzygnięcia znalazła się regulacja art. 61a § 1 k.p.a., wg której jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W przepisie tym ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, umożliwiając tym samym oddzielenie pierwszego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozstrzygania o żądaniu strony. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie wniosku.
Jeżeli chodzi przy tym o określenie "inne uzasadnione przyczyny" (bo ich dotyczy rozpoznawana sprawa), należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie, a także gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tj. brak jest normy statuującej kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach, których konkretyzacji domaga się wnioskodawca), bądź gdy w ramach wstępnych czynności wyjaśniających można stwierdzić, że wskazywane przez stronę okoliczności nie stanowią podstawy do podejmowania przez organy działań w ramach ich ustawowych kompetencji.
W sytuacji zatem, gdy spełnione zostaną przesłanki o jakich mowa w art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ograniczając się do formalnej odmowy wszczęcia postępowania. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie i w kontekście tego przepisu została prawidłowo zinterpretowana przez organ I i II instancji.
W okolicznościach sprawy nie budzi zastrzeżeń, że na działce nr 98/17 własności W.i W.J. doszło do osunięcia ziemi ze szkodą dla graniczącej z nią i położonej niżej działki nr 98/18 stanowiącej własność skarżących K.i R.W., w wyniku czego zniszczona została stanowiąca część działki nr 98/18 wewnętrzna droga dojazdowa oraz skrzynka energetyczna doprowadzająca zasilanie do posadowionego na niej budynku, dla którego skarżący w związku z tym upatrują również zagrożenie katastrofa budowlaną.
Skarżący przesłanek do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego upatrywali w dokonanych na działce nr 98/17 przez jej właściciela robotach skutkujących powstaniem budowli ziemnych, wymagających kwalifikacji na gruncie przepisów prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 3 pkt 7 u.P.b., przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (budową – w myśl pkt 6 tego artykułu – jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego). Stosownie do tego, aby roboty ziemne mogły zostać uznane za roboty budowlane, muszą prowadzić do powstania obiektu budowlanego, a takim wg pkt 3 są m.in. budowle ziemne, ochronne oraz konstrukcje oporowe; zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym i doktrynie stanowiskiem do którego nawiązał też zresztą pełnomocnik skarżących w piśmie z 17 marca 2021 r. (wskazując m.in. na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2019 r. II OSK 3318/17, z 12 czerwca 2018 r. II OSK 1806/16 i z 1 lutego 2007 r. II OSK 813/06, wyrok WSA w Gliwicach z 2 września 2020 r. II SA/Gl 83/20, wyrok WSA w Krakowie z 22 stycznia 2019 r. II SA/Kr 1505/18), budowlą są w szczególności wały ziemne o znacznych rozmiarach, nasypy ziemne stanowiące całość techniczno – użytkową o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej – nawet jeżeli nie ma dodatkowych instalacji i urządzeń, nasypy ziemne zwiększające powierzchnię płaska nieruchomości w celu poprawienia jej właściwości użytkowych.
W tym znaczeniu roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych mogą oczywiście powodować powstanie budowli ziemnej wymagającej oceny z punktu widzenia zachowania wymogów prawa budowlanego, niemniej konieczne do tego jest, aby taka budowla istniała w kategoriach obiektywnych (była widoczna), miała charakter kubaturowy i spełniała jakąś funkcję stanowiąc całość techniczno – użytkową.
Zdaniem Sądu, organy w wyniku poczynionych ustaleń (w szczególności na podstawie przeprowadzonej w terenie przez PINB [...] marca 2021 r. kontroli oraz sporządzonej w jej trakcie dokumentacji fotograficznej) prawidłowo stwierdziły, że żadne tego typu obiekty na działce nr 98/17 się nie znajdują. Nie wynika to również ze zdjęć przedstawionych przez stronę skarżącą, ani tym bardziej z przedłożonych przez nią wydruków z takich źródeł jak geoportal czy mapy Google (znamienne, że wobec jednoznacznych i wielokrotnie podnoszonych twierdzeń strony skarżącej że na działce nr 98/17 znajdują się obiekty budowlane w postaci budowli ziemnych i konstrukcji oporowych spełniających definicję budowli, nie zostały one na tych zdjęciach i wydrukach w żaden sposób oznaczone; ich rodzaju, lokalizacji i spełnianej funkcji nie wskazano także we wnoszonych w sprawie pismach i środkach zaskarżenia). W ocenie Sądu, funkcji takiej nie można przypisać biegnącemu w odległości ok. 1-1,5 m od szczytu skarpy na działce nr 98/17 rowkowi ziemnemu służącemu do odprowadzania wód opadowych.
Mając na uwadze aktualny stan działki nr 98/17, trudno powstania takich budowli ziemnych doszukiwać się również w sygnalizowanych przez jej właściciela i przeprowadzonych w 2011 r. pracach polegających na jej odkrzaczeniu, oczyszczeniu i zniwelowaniu powierzchni oraz obsianiu trawą, skoro nie było to związane z realizacją robót budowlanych w rozumieniu u.P.b.
Sąd w pełni podziela stanowisko organu II i I instancji co do braku podstaw do stwierdzenia, że na działce nr 98/17 zostały wykonane jakiekolwiek roboty związane z budową obiektu budowlanego (w tym budowli ziemnej) lub podjęto w tym kierunku prace przygotowawcze, z czego można by wywodzić uchybienie przepisom u.P.b. w postaci braku uzyskania pozwolenia na budowę lub niedokonania zgłoszenia.
Trafnie wskazały jednocześnie te organy, że wykonane dotychczas na działce nr 98/17 prace (niwelacja, wykonanie rowku odwadniającego) mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych w wyniku zmiany naturalnego spływu wód opadowych i jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń (potwierdzonych notatką służbową z wizji w terenie pracowników Urzędu Gminy [...] z [...] lipca 2020 r., protokołem rozprawy administracyjnej z [...] sierpnia 2020 r. oraz zawiadomieniem o zmianie terminu kolejnej rozprawy z [...] marca na [...] marca 2021 r.), postępowanie takie w UG [...] toczy się. Pominąć w związku z tym nie można, że na zmianę stosunków wodnych na działce nr 98/17 (związaną z przesunięciem mas ziemnych) jako przyczyny która doprowadziła do powstania osuwiska zagrażającego działce nr 98/18 wskazali sami skarżący w skierowanym do PINB piśmie z [...] marca 2021 r.
Reasumując, w opisanych okolicznościach organy administracji I i II instancji trafnie przyjęły brak materialnoprawnej podstawy do wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem skarżących, zasadnie w konsekwencji odmawiając jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wyklucza to skuteczność zarzutów skargi tak w odniesieniu do naruszenia przepisów k.p.a. jak i naruszenia regulacji u.P.b., które nie miały w sprawie bezpośredniego zastosowania.
Ubocznie Sąd wskazuje, że nie podziela zarzutu skarżących naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, pomimo że PINB i WINB w istocie podjęli czynności świadczące o prowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Czynności te, sprowadzające się głównie do kontroli w terenie działek nr 98/17 i 98/18, dotyczyły bowiem formalnego zbadania zaistnienia przesłanek do wszczęcia postępowania, co niewątpliwie w kontekście uregulowań prawa budowlanego oraz zadań ciążących na organach nadzoru budowlanego wymagało ustalenia ich związku z żądaniem skarżących.
W tej sytuacji wniesiona skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.