II SA/Rz 1033/05

II SA/Rz 1033/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
art. 3, art.5
Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 75, art. 77, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1033/05
U Z A S A D N I E N I E
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2005r. Nr [...] po rozpoznaniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium powiatowej rady Narodowej w U. z dnia [...] sierpnia 1955r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu państwa gospodarstwa rolnego po rodzicach W. i S. Ł. położonej w G.
Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że rozstrzygniecie jest z uwagi na bezpodstawne zabranie gospodarstwa rodziców. W tym czasie była osobą nieletnią, sierotą, wychowywaną przez sąsiadów i nie otrzymała rekompensaty za zagarnięte mienie. Skarżąca powołała się na dowody potwierdzając, że jej rodzice byli właścicielami gospodarstwa w G., pomimo twierdzeń organu o zniszczeniu w okresie działań wojennych ksiąg katastralnych i wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1955r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wymienioną na wstępie decyzją utrzymało w mocy swoją własną decyzje w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.
W motywach uzasadnienia Kolegium podniosło, że gospodarstwo po rodzicach M. B., położone w G. zostało przejęte na własność Skarbu Państwa orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1955r. znak: [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. wydanym na podstawie art. 1 i art. 3 dekretu z dnia 5 września 1947r. o przejściu na własność Skarbu Państwa mienia opuszczonego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) oraz art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. u. nr 46, poz. 339). W wyniku tego orzeczenia na własność Skarbu Państwa przejęte zostały gospodarstwa rolne położone we wsi G. o ogólnej powierzchni 1718ha wraz z 40 budynkami, pozostałe po osobach przesiedlonych do ZSRR względnie na Ziemie Zachodnie, a przejecie nastąpiło bez długów i obciążeń. Z uzasadnienia orzeczenia wynika, że wszyscy mieszkańcy wsi G. zostali repatriowani do ZSRR względnie na Ziemie Zachodnie, dlatego trudno jest ustalić stan prawny konkretnych właścicieli oraz które z tych nieruchomości zostały opuszczone w ramach akcji repatriacyjnej do ZSRR, a które w ramach akcji na Ziemie Zachodnie. Z tych przyczyn za podstawę przyjęto powierzchnię gruntów wsi". Organ stwierdził, że M. B. legitymuje się wyrokiem Sadu Wojewódzkiego w K. Wydział I Cywilny z dnia [...] października 1991r. sygn. akt [...] stanowiącym, że W. i S. Ł. byli na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej właścicielami gospodarstwa rolnego, położonego we wsi G. o pow. 7ha, składającego się z budynku mieszkalnego murowanego oraz sadu. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] marca 1991r. spadek po zmarłej w 1940r. W. Ł. i po zmarłym S. Ł. nabyła córka M. B. w całości. Kolegium uznało, że M. B. ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1955r. znak: [...] Prezydium PRN w U. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa jej rodziców. Kodeks postępowania administracyjnego nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w części, ale musi to faktycznie istniejąca część decyzji dająca się wyodrębnić z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. W ocenianym orzeczeniu nie oznaczono szczegółowo przedmiotu przejęcia na własność Państwa poprzez wskazanie konkretnych działek. Stwierdzono jedynie, że na mocy powołanych dekretów przeszły na własność Państwa nieruchomości o ogólnym obszarze 1718 h., pozostałe po osobach przesiedlonych do ZSRR względnie na Ziemie Zachodnie. Skoro orzeczenie w ogóle nie zawiera danych dotyczących poszczególnych przejmowanych nieruchomości, ani danych dotyczących właścicieli nieruchomości to niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności.
W skardze do Sądu, skarżąca M. B. zarzuciła naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w części jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W 1947r. żołnierze Jednostki Nadwiślańskiej nakazali mieszkańcom G. opuszczenie domów i gospodarstwa, a skarżąca została wywieziona do S. Podkreśliła, że ani ona, ani nikt z jej rodziny nie był wywieziony do ZSRR. Jako osoba małoletnia nie otrzymała żadnej rekompensaty za wysiedlenie, chociaż inne dorosłe osoby takie otrzymały. Gospodarstwo rolne otrzymał również jej opiekun J. M., co mogą poświadczyć, jego dzieci. Przepisy prawa przewidywały i nadal przewidują słuszne odszkodowanie należne osobom wywłaszczonym i dlatego orzeczenie Prezydium PRN w U. należy w części uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyła, że pokonała trudności dowodowe w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz prawnego i w sposób bezsporny wykazała, że gospodarstwo znajdowała się we wsi G. i stanowiło własność jej rodziców. Nie do zaakceptowania jest więc stanowisko Kolegium, odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczenia z powodu niemożności wyodrębnienia z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji konkretnych gospodarstw.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a.
Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Poddawszy takiej kontroli zaskarżona decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z dnia [...] sierpnia 1955r. znak: [...] o uznaniu, że we wsi G. gromada W. wszyscy mieszkańcy zostali przesiedleni do ZSRR względnie na Ziemie Zachodnie, zaś pozostałe po nich nieruchomości o ogólnym obszarze 1.718 ha wraz z 40 budynkami przejmuje się na Skarb Państwa bez długów i obciążeń.
Przepisy dekretu z 1949r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich (...) nie przewidywały przejmowania z mocy prawa tych gruntów, które nie były we władaniu właścicieli, lecz dopuszczały możliwość takiego przejęcia i nie mogły być traktowane jako podstawa nacjonalizacji gruntów przez wydanie orzeczeń administracyjnych, które orzekały o przejęciu areału wskazanego tylko co do wielkości powierzchni bez wyszczególnienia gruntów składających się na nieruchomość ziemską, należącą do danego właściciela (wyrok NSA z 29.11.1999r., IV SA 1632/97 Komputerowy System Informacji LEX nr 48665). Zaprezentowany pogląd w przywołanym wyroku jest aprobowany przez Sad orzekający w niniejszej sprawie.
Stosownie do art. 3 dekretu właścicielom nieruchomości przejętych na własność Państwa przysługiwała możliwość nabycia gruntów rolnych, a na poczet ceny nabycia zaliczana była wartość nieruchomości przejętej (art. 7 dekretu), stąd dla zapewnienia właścicielom możliwości ubiegania się o grunty ustawodawca w cytowanym rozporządzeniu określił treść osnowy decyzji.
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. nr 45, poz. 416), w sytuacji gdy właściciel nieruchomości przejmowanej na własność Państwa jest nieznany, należy w orzeczeniu uczynić wzmiankę, a samo orzeczenie ogłosić w dzienniku wojewódzkim oraz wywiesić równocześnie w lokalu prezydium gminnej rady narodowej tej gminy, w której nieruchomość jest położona. Wprowadzono również domniemanie, że datą doręczenia decyzji był trzydziesty dzień trzydziesty, następujący po dniu ogłoszenia orzeczenia.
Przepis ten dowodzi, że Ustawodawca zakładał, że przy przejmowaniu nieruchomości na własność Państwa mogą ujawnić się trudności w określaniu granic nieruchomości jak i przypisania jej własności określonemu podmiotowi, dlatego też cytowane wyżej rozporządzenie zostało wydane w wykonaniu delegacji zawartej w art. 3 ust. 2 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. u. nr 46, poz. 339 ze zm.), zwany dalej dekretem.
Badany w postępowaniu nadzorczym akt o przejęciu nieruchomości ziemskiej w ogóle nie zawiera danych dotyczących poszczególnych przejmowanych nieruchomości i nie wymienia ich właścicieli. Rozstrzygnięciem tym stwierdzono, że wszyscy mieszkańcy wsi G. zostali przesiedleni do ZSRR lub na Ziemie Zachodnie, a na rzecz Skarbu Państwa przejęto nieruchomość o łącznej powierzchni 1.718 ha wraz z 40 budynkami.
Przepisy zawarte w § 1 cyt. rozporządzenia wskazywały, że musi nastąpić określenie przejmowanych gruntów, czy to przez opis granic zespołów gruntów składających się na przejmowaną nieruchomość, czy przez opis granic zespołów gruntów składających się na te nieruchomości lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów.
Z przywołanych przepisów można wyprowadzić dwa warunki skuteczności wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na Skarb Państwa w trybie dekretu.
Pierwszy warunek dotyczył treści decyzji (§ 1), o czym było wyżej, a drugi warunek publikacji w dzienniki wojewódzkim orzeczenia, jeżeli właściciel nieruchomości przejmowanej był nieznany.
Zatem rzeczą organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności była ocena prawna kontrolowanego aktu w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ słusznie wywodzi, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uregulowana w art. 156 do 160 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko i wyłącznie wtedy, gdy zostanie spełniona jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. przy jednoczesnym wykazaniu, że wada – i to wyjątkowo ciężka – musi tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Organ nie poczynił żadnych ustaleń, co do istnienia lub wykluczenia istnienia wad orzeczenia w rozumieniu art. 156 k.p.a. w kontekście przepisów dekretu jak i cytowanego rozporządzenia z 1950r.
Organ za przyczynę odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części wskazał na brak szczegółowego oznaczenia przedmiotu, bo nie wskazano konkretnych działek w kontrolowanym orzeczeniu. Przedstawiona przez organ argumentacja nie znajduje oparcia w przepisach prawa, tak prawa materialnego, jak i przepisów art. 156 § 1 i art. 158 k.p.a. wymienionych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Trzeba bowiem mieć na względzie wymogi Ustawodawcy, co do treści orzeczenia określonego w cytowanym rozporządzeniu.
Argumentacja przyczyn odmowy przedstawiona przez organ jest nielogiczna i niespójna. Organ bowiem godzi się na przejęcie nieruchomości, które nie zostały wymienione w sentencji orzeczenia lub opisane w sposób wskazany w rozporządzeniu, a jednocześnie brak ten czyni podstawą odmowy stwierdzenia nieważności z pominięciem wymogów ustawowych w zakresie sentencji orzeczenie. Nasuwa się zatem pytanie, czy decyzja ta była wykonalna skoro nie został określony przedmiot przejęcia. Mając na względzie te okoliczności należało dokonać oceny, czy orzeczenie nie narusza w sposób rażący prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał w przedmiocie potrzeby precyzyjnego formułowania rozstrzygnięcia (osnowy decyzji) stwierdzając, że musi być ono sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, aby nie było wątpliwości nawet po latach czego ono dotyczyło (patrz: wyrok NSA z 15.10.1999r., IV SA1654/97 LEX nr 47915; wyrok NSA z 23.09.1999r. SA/Rz 482/98 LEX nr 43933)
Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z [...] sierpnia 1955r. nie odpowiada warunkom cytowanego rozporządzenia. Wadliwość osnowy decyzji prowadziła do niemożności uzyskania przez osobę, której odjęto orzeczeniem tytuł własności, uzyskania ekwiwalentu w postaci zarachowania przejętych gruntów na poczet ceny nabycia innych gruntów rolnych zgodnie z art. 5 dekretu. Dla nieruchomości posiadających urządzoną księgę wieczystą decyzja ta stanowiła podstawę dla dokonania wpisu w zakresie tytułu własności Państwa. Okoliczności te tak w zakresie formułowania treści sentencji decyzji jak i wykonalności decyzji stoją w sprzeczności z aktualną definicją państwa prawa i dlatego należy rozważyć, czy nie wyczerpują one pojęcia rażącego naruszenie prawa.
W rozpoznawanej sprawie nie ustalono też, czy i jakie nieodwracalne skutki powstały po wydaniu kwestionowanego orzeczenia. Do zbadania aktualnego stanu nieruchomości organ obligował materiał dowodowy sprawy, a w szczególności zalegająca w aktach decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z dnia [...] listopada 1964r. nr [...], mocą której uznano, że w oparciu o przepisy dekretu z 1947 i 1949r. przejęte zostały przez organ administracji rolniczej i rozdysponowane na rzecz PPGR i PGL nieruchomości rolne i leśne o pow. 1.738,57 ha położone na terenie wsi G. oraz ustalono termin faktycznego objęcia na dzień [...] kwietnia 1952r.
Bezsporną okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest również i to, że skarżąca jest następcą prawnym zmarłych W. i S. Ł., którzy na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] października 1991r. sygn. akt [...] byli właścicielami na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej gospodarstwa rolnego położonego we wsi G. o powierzchni 7 ha składającego się z budynku mieszkalnego murowanego oraz sadu owocowego.
Organ prowadzący postępowanie nie odniósł się do tych kwestii eksponując w sposób niczym nieuzasadniony brak przesłanek do częściowego stwierdzenia nieważności orzeczenia z uwagi na niedoskonałości sentencji kontrolowanego orzeczenia, co zostało już poruszone we wcześniejszych uwagach niniejszego uzasadnienia.
Z tych też przyczyn Sąd uznał że organ uchybił zasadzie dochodzenia do prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. rozwiniętej w art. 75 i nast. k.p.a. Stosownie do art. 77 k.p.a. rzeczą organu jest wszechstronne ustalenie stanu faktycznego, a zgodnie z art. 75 dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko, co nie jest sprzeczne z przepisami prawa.
Powstaje jeszcze do wyjaśnienia kwestia dopuszczalności prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia co do jego części. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 1990r. II SA 740/90 (ONSA 1991, nr 1, poz. 7) podniósł, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części, jeżeli wady odnosiły się do takich elementów rozstrzygnięcia sprawy, którym można przypisać cechę decyzji częściowej. Pogląd taki utrwaliła uchwała NSA (7) z 23 lutego 1998r. OPS 6/97 (ONSA 1998, nr 2, poz. 40). Zagadnienie to nie zostało przez organ wyjaśnione, czy objęte postępowaniem nadzorczym orzeczenie może być uznane za decyzję, w której możliwe będzie wyodrębnienie samodzielnych części. Brak możliwości wyodrębnienia samodzielnych cząstkowych decyzji nie zwalnia organu z obowiązku oceny merytorycznej zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej z [...] lipca 2002r., w którym domaga się stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1955r. nr [...] (art. 157 § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji (wyrok NSA z 11.06.1990r., I SA 367/90 ONSA 1990 nr 2-3, poz. 47). Skarżąca dopiero na etapie skargi do Sądu żądała stwierdzenie nieważności w części orzeczenia.
Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach Sąd orzekał na podstawie art. 200 p.p.s.a po uprzednim złożeniu przez pełnomocnika skarżącej wyznaczonego z urzędu oświadczenia, że koszty zastępstwa procesowego nie zostały uiszczone.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali, czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż będzie to miało decydujące znaczenie co do treści podjętego rozstrzygnięcia mając na względzie treść art. 158 § 2 k.p.a. oraz wyeliminuje naruszenia przepisów postępowania administracyjnego kierując się uwagami i wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.