II SA/Rz 1022/04

II SA/Rz 1022/04 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska /przewodniczący/
Joanna Zdrzałka
Ryszard Bryk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 28 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M.i S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie użytkowania obiektu budowanego - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 1022/04
U z a s a d n i e n i e
Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., po uprzednim ponownym rozpatrzeniu odwołania G. i S. P. uchylił decyzję Starosty S. z dnia [...]r., Nr [...] udzielającą M. i S.B. pozwolenia na użytkowanie sklepu dobudowanego do południowej ściany budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr 127/4 położonej w Z. i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego.
Wskazaną decyzję wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm./ w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z późn. zm./.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowy budynek przeznaczony na sklep został wybudowany w latach 1989-91 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jest dobudowany do południowej ściany budynku mieszkalnego M. i S. B. i umiejscowiony na działce nr 127/4 położonej w Z. Posiada konstrukcję murowaną, jego wymiary wynoszą 5,30m x 7,65m. Dach jest dwuspadowy drewniany, kryty blachą trapezową.
Został usytuowany ze ścianą pełną w odległości 2,10m od granicy z działką P. i około 5,12m od ich budynku mieszkalnego murowanego zlokalizowanego w obszarze tej nieruchomości.
W czasie budowy tego obiektu obowiązywało prawo budowlane z 1974 r. oraz akt wykonawczy tj. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm./.
Zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności do użytku wybudowanego obiektu. Zdatność obiektu do użytkowania to zgodność jego lokalizacji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz zachowania wymogów określonych w art. 5 prawa budowlanego z 1974 r. W okresie budowy przedmiotowego obiektu obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego gminy S., zatwierdzony uchwałą [...] Rady Gminy w S. z dnia 15.12.1993 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 21 z dnia 31.12.1993 r. Według tego Planu działka, na której umiejscowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany, położona była w terenach oznaczonych symbolem MN 1, na których dopuszczalne było lokalizowanie usług handlu, rzemiosła, gastronomii, małych hurtowni i składów, których ewentualne uciążliwości będą się mieściły w granicach inwestowanych nieruchomości.
Ten fakt potwierdził zaświadczeniem z dnia [...] r. Wójt Gminy S. Przepis art. 5 prawa budowlanego z 1974 r. określa jakie wymogi winny spełniać obiekty budowlane. Art. 5 ust. 1 pkt 6 tego prawa stanowi, że obiekt powinien zapewniać ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich – zgodnie z przepisami, a w szczególności techniczno-budowlanymi. Lokalizacja przedmiotowego budynku /sklepu/ nie odpowiada wymogom określonym w § 17 ust. 1 i 2 powołanego na wstępie rozporządzenia z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w zakresie zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Stosownie do § 170 ust. 3 powołanego rozporządzenia, obiekt przeznaczony na sklep jest zakwalifikowany do kategorii zagrożenia ludzi. Do tej samej kategorii zalicza się budynki przeznaczone na cele mieszkalne.
Zgodnie z § 17 ust. 3 rozporządzenia odległość pomiędzy budynkiem przeznaczonym na sklep, a budynkiem mieszkalnym P. powinna wynosić 10m.
Odległości normatywnej 10m nie można zmniejszyć w trybie postanowień zawartych w § 18 i 19 powołanego rozporządzenia.
Zmniejszenie mogłoby mieć zastosowanie tylko i wyłącznie do budynków wymienionych w § 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 /tabela/, a nie do budynków, które są wymienione w § 17 ust. 1 pkt 3. Możliwość skorzystania w rozpoznawanej sprawie z postanowień zawartych w § 12 ust. 1 rozporządzenia i jego modyfikacji w trybie § 12 ust. 2 i § 13 co do zasad sytuowania obiektów na działce jest pozbawione umocowania prawnego, bowiem wskazane przepisy dotyczą budynków mieszkalnych i gospodarczych na działkach zagrodowych i wolnostojących jednorodzinnych domów mieszkalnych. Nie dotyczą obiektów handlowych. We wniosku końcowym organ odwoławczy stwierdził, że skoro usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego narusza przepisy techniczno-budowlane, zatem nie było możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W przypadku wyeliminowania okoliczności określonych w art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., organ będzie upoważniony do wydania decyzji w oparciu o przepisy art. 40 w/w ustawy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący M. i S.B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucili, że organ odwoławczy nie uwzględnił zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7.05.2004 r., sygn. akt SA/Rz 70/04, które wiążą Sąd i organ administracji publicznej. Na poparcie tego zarzutu przytoczyli fragment uzasadnienia w/w wyroku, a to: "Równocześnie Sąd wskazuje interpretacja obowiązująca w tym zakresie przepisów powinna zmierzać raczej do legalizacji istniejącego stanu, bo taka reguła obowiązywała na gruncie prawa budowlanego z 1974 r.
Odmienne stanowisko byłoby dopuszczalne tylko wówczas, gdy na przeszkodzie stałby wyraźny przepis prawa, albo zagrożenie istotnej wartości. Zdaniem Sądu mogłoby to być życie lub zdrowie ludzkie, bo takie wartości musiałyby brać górę w kolizji z prawem właściciela do zagospodarowania swojej nieruchomości. Inne wartości i względy jak interes społeczny, czy ochrona przeciwpożarowa mogą być realizowane w ramach istniejącego stanu przez zastosowanie określonych środków technicznych". Powyższe sformułowanie wyraźnie wskazuje, że powinna być utrzymana w mocy decyzja Starosty S. z dnia [...] r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie.
Odpowiadając na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że kwestię zarzutu niezrealizowania zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, z dnia 7.05.2004 r., sygn. akt SA/Rz 70/04 pozostawia bez komentarza do oceny niezawisłego sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga M. i S.B. opiera się na zarzucie nieuwzględnienia przez organ odwoławczy oceny prawnej i wskazówek co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7.05.2004 r., sygn. akt II SA/Rz 70/04 /k. 47 akt administracyjnych organu II instancji/, czyli na naruszeniu przez w/w organ art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a.
Sąd in merito tego zarzutu nie podzielił.
Oceny prawnej i wskazówek co do dalszego postępowania dotyczy n/w część uzasadnienia powołanego już wyroku z dnia 7.05.2004 r.:
"Podobnie jest w § 17 tegoż rozporządzenia, gdzie w nim reguły są modyfikowane przez § 18 i 19 tego aktu. W kontekście tych regulacji i wykazania zgodności bądź niezgodności wzniesionego sklepu z prawem organ II instancji postępowania nie prowadził. W tym więc sensie jego decyzja jest przedwczesna, gdyż wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., a to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tego powodu organ prowadząc postępowanie po uchyleniu decyzji jest zobowiązany do ustalenia, czy nie zachodzą warunki opisane w przepisach prawa pozwalające na odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad określających odległość pomiędzy budynkami. Równocześnie Sąd wskazuje, że interpretacja obowiązujących w tym zakresie przepisów powinna zmierzać raczej do legalizowania istniejącego stanu, bo taka reguła obowiązywała na gruncie prawa budowlanego z 1974r.
Odmienne stanowisko byłoby dopuszczalne tylko wówczas, gdy na przeszkodzie temu stałby wyraźny przepis prawa, albo zagrożenie istotnej wartości. Zdaniem Sądu mogłoby to być życie lub zdrowie ludzi, bo takie wartości musiałyby brać górę w kolizji z prawem właściciela do zagospodarowania swojej nieruchomości. Inne wartości i względy jak interes społeczny czy ochrona przeciwpożarowa mogą być realizowane w ramach istniejącego stanu przez stosowanie określonych środków technicznych. Na uwadze należy mieć również i to, że przypadek rozpoznawany przez Sąd to stan sprzed kilkunastu lat, co do którego ma zastosowanie "stare" prawo budowlane, które liberalnie traktowało wszelkiego rodzaju samowole i odstępstwa w realizowaniu inwestycji".
W zacytowanej części uzasadnienia, chodzi o rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 117, poz. 62 ze zm./, nazwane dalej rozporządzeniem z 1980 r./.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a. – ocena prawna Sądu i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Zdaniem Sądu przedstawione zalecenia obligowały organ odwoławczy do zbadania usytuowania budynku przeznaczonego na sklep na tle unormowań przewidzianych w § 17-19 rozporządzenia, a w szczególności do wyjaśnienia czy istnieje możliwość zastosowania odstępstw odległościowych przewidzianych w § 18 i 19. Sąd jednocześnie wskazał w tych zaleceniach, że interpretacja powołanych przepisów rozporządzenia powinna zmierzać "raczej" do legalizacji samowoli budowlanej, o ile nie stoi temu na przeszkodzie wyraźny przepis prawa, albo zagrożenie istotnej wartości. Z zaleceń tych wynika też, że organ powinien zbadać czy wymienione przepisy przeciwpożarowe stwarzają możliwość zastosowania określonych środków technicznych, pociągających za sobą zmniejszenie odległości pomiędzy budynkiem sklepowym, a budynkiem mieszkalnym G. i S.P..
Sąd orzekający uznał, iż w podanym zakresie jest związany oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania, zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 7.05.2004 r.
Pogląd przytoczony w skardze "swoim wyrokiem z dnia 7 maja 2004 r., Sąd w sposób jednoznaczny i wyrazisty dał do zrozumienia Wojewódzkiemu Inspektorowi, że jedyną formą rozpatrzenia prawidłowo sprawy będzie wydanie decyzji na użytkowanie", nie może być brany pod uwagę, bowiem Sąd nie może w zaleceniach z góry narzucać organowi sposobu rozstrzygnięcia sprawy /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13.03.1975 r., III CRN 466/74 – OSPiKA Z. 3/1976, poz. 63.
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zrealizował zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 7.05.2004 r., m. innymi przeanalizował przepisy § 17 – 19 rozporządzenia z 1980 r. i w konkluzji stwierdził, że § 18 i 19 nie przewidują możliwości zmniejszenia normy odległościowej 10 m określonej w § 17 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia.
Dokonana interpretacja jest prawidłowa.
Przede wszystkim trafne jest stanowisko organu, że wymienione przepisy należy interpretować łącznie z § 170 rozporządzenia z 1980 r.
Paragraf 170 ust. 1 stanowi, że budynki i ich części, urządzenia, składowiska oraz zakłady pracy kwalifikuje się do kategorii niebezpieczeństwa pożarowego lub kategorii zagrożenia ludzi.
Wyraz "lub" łączy zdania lub wyrażenia, aby powiedzieć, że spośród wskazanych przez nie sytuacji możliwa jest tylko jedna /por. Inny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, W-wa 2000 r., T. I, str. 778/.
W takim znaczeniu określony obiekt budowlany może być zaliczony tylko do jednej z tych kategorii.
Budynek przeznaczony na sklep może być zaliczony tylko do kategorii zagrożenia ludzi /§ 170 ust. 3/, bowiem zaliczeniu do drugiej kategorii niebezpieczeństwa pożarowego podlegają tylko budynki lub ich części i urządzenia związane z budynkami oraz składowiska, w których stosuje się, przechowuje lub składuje materiały mogące ulec zapaleniu lub samozapaleniu /§ 170 ust. 2/.
Innymi słowy budynek sklepowy zalicza się do jednej z kategorii zagrożenia ludzi wymienionej w § 172 ust. 2 rozporządzenia z 1980 r. /kategoria IV/.
Bezpośrednie rozumienie § 18 w/w rozporządzenia przewiduje odstępstwa odległościowe, ale tylko w stosunku do budynków zaliczonych do kategorii niebezpieczeństwa pożarowego określonego w § 17 ust. 1 pkt 1 lub w stosunku do budynków przeznaczonych do celów produkcyjnych i magazynowym, o jakich mowa w § 17 ust. 2 rozporządzenia z 1980 roku.
Z kolei § 19 tego rozporządzenia stanowi, że w razie zastosowania wewnątrz budynku samoczynnych stałych urządzeń gaśniczych odległości określone w § 17 i 18 zmniejsza się o 25 § dla budynków zaliczonych do I, II i III kategorii niebezpieczeństwa pożarowego oraz o 50 % dla budynków zaliczonych do IV i V kategorii niebezpieczeństwa pożarowego.
Z treści tego przepisu wynika, iż dotyczy tylko obiektów zaliczonych do kategorii niebezpieczeństwa pożarowego, czyli odnosi się do § 17 ust. 1 pkt 1 i 2, zatem nie obejmuje budynków zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi. Za taką ścisłą interpretacją przemawia reguła, że wyjątki nie podlegają wykładni rozszerzającej. Mimo tego Sąd in merito rozważał czy zastosowanie § 19 rozporządzenia miałoby wpływ na wynik sprawy przy założeniu, że przepisy § 17 – 19 nie są zsynchronizowane z podziałem budynków na dwie odrębne kategorie, o jakich mowa w § 170 ust. 1 rozporządzenia z 1980 r. i uznał, iż takiego wpływu nie ma z uwagi na art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./.
Zgodnie z § 59 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm./, w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, organ sprawdza czy przedmiotowy obiekt jest zdatny do użytku.
Ocena zdatności do użytku powinna obejmować sprawdzenie czy określony obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi, a ponadto obejmować położenie budynku w stosunku do budynków na działkach sąsiednich oraz przeznaczenie budynku i związane z nim uciążliwości o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego z 1974 r. /por. wyrok NSA z dnia 9.10.1991 r., sygn. akt IV SA 843/91 – ONSA Nr 3 – 4/1991 r., poz. 25/.
Skoro w przedmiotowym budynku sklepowym, nie ma urządzeń o jakich mowa w § 19 rozporządzenia z 1980 roku, zatem budynek nie mógłby być uznany za zdatny do użytku i w takiej sytuacji organ musiałby również odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie w celu wydania w odrębnym postępowaniu decyzji nakazującej inwestorowi zamontowanie takich urządzeń /art. 40 prawa budowlanego z 1974 r./.
Z przedstawionych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. – Sąd oddalił skargę M. i S.B.
Na marginesie należy nadmienić, iż do akt administracyjnych dołączono opinię ze stycznia 2004 r. opracowaną na zlecenie skarżącego przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych W.K., która de facto opiera się na interpretacji § 18 rozporządzenia 1980 r. i stwierdza, że "zgodnie z § 18 w zależności od klasy odporności ogniowej ściany sąsiedniego budynku, odległości określone w § 17 ust. 1 i ust. 2 mogą zostać zmienione i tak; zgodnie z pkt 1 tego paragrafu jeżeli ściana jest co najmniej klasy 1 odporności ogniowej i znajdują się w niej tylko 1 drzwi klasy 0,5 odporności ogniowej – odległość zmniejsza się o 50 %".
W konkluzji opinii stwierdzono, że skoro rzeczywista odległość pomiędzy budynkiem sklepu, a budynkiem mieszkalnym Nr 65 /P./ wynosi 5,12 m, zatem § 18 rozporządzenia z 1980 r. daje podstawę do zmniejszenia odległości z 10 do 5 m.
Organ odwoławczy nie ustosunkował się do tej opinii, ale kwestia ta nie była objęta zaleceniami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 7.05.2004 r., przeto dokonanie oceny tej opinii nie było dla organu wiążące w trybie art. 153 p.p.s.a. Poza tym nie jest to sensu stricto opinia dotycząca wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., bowiem jej przedmiotem jest tylko interpretacja przepisów prawa, zatem nie mogła być uważana za dowód w sprawie /por. wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1.07.1998 r., sygn. akt PKN 203/98 – OSNAPiUS Nr 15/1999 r., poz. 478/. Z tej racji nie miała ona również znaczenia przy kontroli sądowej zaskarżonej decyzji.
Nota bene, jak to już wyjaśniono § 18 rozporządzenia, nie odnosi się do § 17 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia. Paragraf 18 dotyczy tylko budynków zaliczonych do I i II kategorii niebezpieczeństwa pożarowego oraz do budynków przeznaczonych do celów produkcyjnych i magazynowych.