II SA/Rz 10/04

II SA/Rz 10/04 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2004-03-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Zdrzałka
Krystyna Józefczyk.
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Rada Gminy
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147 par 1, art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Sędzia WSA Krystyna Józefczyk Asesor WSA Joanna Zdrzałka Protokolant: ref. stażysta Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2004 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Rzeszowie Sylwii Urban na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rzeszowie na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [....] w przedmiocie regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały
Uzasadnienie
SA/Rz 10/04
UZASADNIENIE
Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2002 r Nr [...] r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków Rada Gminy [...] uchwaliła tenże regulamin w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (§1).
W § 2 uchwały zleciła jej wykonanie Gospodarstwu Pomocniczemu przy Urzędzie Gminy, zaś w § 3 postanowiła, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].
W podstawie prawnej uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) oraz art. 19 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. Nr 72, poz. 747 ).
Regulamin stanowiący załącznik do uchwały składa się z IX rozdziałów zawierających ujęte w paragrafy przepisy regulujące następujące kwestie ; rozdział I. Postanowienia ogólne, II. Zawieranie umów, III. Obowiązki gospodarstwa, IV. Sposób rozliczeń, V. Warunki przyłączenia do sieci, VI. Obsługa i prawa odbiorcy usług, VII. Prawa Gospodarstwa, VIII. Obowiązki odbiorcy usług, IX. Postanowienia końcowe.
Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego datowaną na 9 stycznia 2004 r. złożył Prokurator Rejonowy w Rzeszowie domagając się stwierdzenia jej nieważności i zarzucając jej rażące naruszenie art. 40 i 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139, ze zm. ), zwanej dalej skrótem ustawą o z.p.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż w rozdziale V Regulaminu stanowiącego załącznik do opisanej na wstępie uchwały zatytułowanym " Warunki przyłączenia do sieci" w §21 stwierdzono, "iż Gospodarstwo Pomocnicze po otrzymaniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje warunki techniczne wraz z zapewnieniem dostawy wody i przyjęcia ścieków w terminie 14 dni od otrzymania wniosku. W §3 niniejszej uchwały stwierdzono, iż gospodarstwo wykonuje działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w oparciu o statut zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia 28.121990 roku oraz z dnia 30. 12. 1993 roku, w których także przelano na Gospodarstwo Pomocnicze przy Urzędzie Gminy wydawanie warunków technicznych na podłączenie kanalizacji (uchwała [...] §1 pkt 41it.d)".
Z dalszych wywodów skargi wynika, że w ocenie Prokuratora przepisy uchwały uprawniające Kierownika Gospodarstwa Pomocniczego do "wydawania warunków technicznych na podłączenie się do kanalizacji dowodzą bezprawnego przelania wynikającej z art. 40 ust. 3 ustawy o z.p. kompetencji Wójta do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wójt decyzję taką wydaje po uzyskaniu uzgodnień wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Nie może on tej kompetencji przenosić na podmiot nie posiadający uprawnień w tym zakresie. Art. 42 ustawy zobowiązuje organ wydający taką decyzję do określenia warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. Przeniesienie kompetencji w tym zakresie na inny podmiot, w tym przypadku Gospodarstwo Pomocnicze rażąco narusza wspomniany art. 43 ustawy o z.p. Prokurator podkreśla, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest uzależnione od innych poza opłatą skarbową świadczeń finansowych a takich żądano przy wydawaniu warunków technicznych na budowę przyłącza.
Nie są prawdziwe twierdzenia Wójta Gminy, iż nigdy w swoich decyzjach nie uzależniał ich wydania od uiszczenia określonych przez organ gminy opłat. W Prokuraturze Rejonowej w Rzeszowie toczy się postępowanie przygotowawcze sprawie przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków przez Wójta Gminy przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku mieszkalnego na działkach 952 i 957 położonych w T. dla K. J. Decyzją tą Wójt nakazał projektować przyłącz zgodnie z ustalonymi warunkami Gospodarstwu Pomocniczemu, nadto uzależnił wydanie takiej decyzji , opierając się na zaskarżonej uchwale oraz uchwale Zarządu Gminy z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...], również zakwestionowanej skargą do Sądu od uiszczenia określonej opłaty. Przesłuchani w tej sprawie kierownik Gospodarstwa Pomocniczego oraz Wójt Gminy zeznali, że nie przekroczyli uprawnień, bowiem takie nadawała im zaskarżona uchwała i wspomniana uchwała Zarządu Gminy
W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie.
W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi stwierdziła iż kwestionowana uchwała jest zgodna z prawem. Została ona podjęta na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747), zwanej dalej ustawą. Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] listopada 2002 r. Weszła ona w życie z dniem 13 grudnia 2002 r. i jest aktem prawa miejscowego.
§ 21 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] brzmi:
"1. Przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej odbywa się na wniosek odbiorcy usług.
2. Gospodarstwo po otrzymaniu wniosku wydaje warunki techniczne wraz z zapewnieniem dostawy wody i przyjęcia ścieków w terminie do 14 dni od otrzymania wniosku.
3. Przed podpisaniem umowy dokonuje sprawdzenia wykonanego przyłącza pod względem spełnienia warunków technicznych.
4. Podpisanie umowy warunkuje rozpoczęcie dostawy wody i odprowadzania ścieków."
Treść ustępu 1 i 2 § 21 wyraźnie wskazuje na fakt, że Gospodarstwo po otrzymaniu wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej wydaje warunki techniczne wraz z zapewnieniem dostawy wody i odprowadzania ścieków w terminie 14 dni od otrzymania wniosku.
Nie jest więc prawdą , jak zarzuca Prokurator, iż § 21 ust. 2 Regulaminu zawiera stwierdzenie, że "Gospodarstwo Pomocnicze po otrzymaniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaie warunki techniczne ...", Takiego właśnie stwierdzenia użyto w uzasadnieniu skargi.
Warunki techniczne, o których mowa w § 21 ust. 2 Regulaminu nie mają nic wspólnego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przede wszystkim nie wydaje się ich i nie ustala w formie decyzji administracyjnej w odróżnieniu od warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które ustalał w drodze decyzji administracyjnej wójt gminy do 10 lipca 2003 r. na podstawie art. 40, 41, 42 i 43 ustawy o z.p. Decyzja ta stanowiła podstawę do wydania pozwolenia na budowę.
Począwszy od 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717). Aktualnie wójt gminy na podstawie art. 59, 60 i 61 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku planu miejscowego, wydaje na wniosek strony decyzję o warunkach zabudowy, oczywiście przy zastosowaniu przesłanek z art. 61 ustawy. Natomiast warunki techniczne przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej ustala i wydaje Gospodarstwo Pomocnicze, jako jednostka prowadząca na terenie Gminy [...] działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Wydane przez Gospodarstwo "warunki techniczne" nie są decyzją administracyjną. Poprzez warunki techniczne wydane przez Gospodarstwo Pomocnicze rozumie się możliwość podłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej na podstawie istniejącej dokumentacji wodno-kanalizacyjnej oraz zgodę na takie podłączenie. Takie warunki ustala również zakład energetyczny i zakład gazowniczy jeżeli chodzi o podłączenie się do sieci energetycznej i gazowej.
Rada Gminy w żadnym razie poprzez zapisy Regulaminu nie dokonała przeniesienia właściwości do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na Kierownika Gospodarstwa Pomocniczego. W myśl art. 2 pkt 4 ustawy -przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest między innymi gminna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, prowadząca działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Taką jednostką na terenie Gminy jest Gospodarstwo Pomocnicze działające przy Urzędzie Gminy. Zgodnie z art. 6 ustawy przedsiębiorstwo - jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy.
Z kolei art. 15 ust. 4 ustawy stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a więc w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a następnie uchwalonym przez Radę Gminy (Regulamin taki obowiązuje na obszarze gminy, a kwestionowana uchwała Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2002 r. właśnie taki "regulamin" przyjęła) oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.
Regulamin w myśl cyt. art. 19 ust. 2 ustawy powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorów usług w tym: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, warunki przyłączania do sieci, techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków.
Warunki przyłączania do sieci, warunki techniczne, oraz szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług określają właśnie przepisy rozdziału V Regulaminu.
Tak więc treść kwestionowanego "Regulaminu" w tym jego § 21 w pełni pozostają w zgodzie z obowiązującymi w tej mierze przepisami ustawowymi. Biorąc powyższe pod uwagę - zarzut wydania uchwały Rady Gminy z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] z rażącym naruszeniem prawa i z pogwałceniem przepisów art. 40 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest chybiony i nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych.
Podstawę prawną do podjęcia uchwały Nr [...] stanowiły przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w regulacji tych kwestii nie miała żadnego znaczenia, a jej przepisy nie mogły stanowić podstawy do ustalenia "regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" i takiej podstawy nie stanowiły
Dodatkowo Rada Gminy zauważa, ze pogląd iż pojęcia "warunki techniczne" wydane przez Gospodarstwo Pomocnicze nie można traktować jak "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu" podzieliło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w dwóch decyzjach administracyjnych z dnia [...] sierpnia 2003 r. odmówiło stwierdzenia w części nieważności 2 decyzji Wójta Gminy [...] ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod budową budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi, w odniesieniu do przyłącza kanalizacyjnego . Ich kserokopie znajdują się w aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), zwanej skrótem u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Z §2 tego przepisu wynika, że kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej .
Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nrl53, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1).
Z przepisów tych wynika powinność zbadania przez Sąd, czy zaskarżony akt nie narusza prawa materialnego i przepisów procedury w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi - niezależnie od podniesionych w niej zarzutów.
Poddawszy zaskarżoną uchwałę takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że wydano ją z istotnym naruszeniem prawa, aczkolwiek z przyczyn odmiennych, niż podnoszone w skardze.
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków , którą Rada uchwaliła tenże regulamin w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały ( §1 ). Załącznik ów zatytułowany "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków" składa się z IX rozdziałów zawierających ujęte w § przepisy regulujące następujące kwestie; rozdział I "Postanowienia ogólne", II "Zawieranie umów", III "Obowiązki Gospodarstwa", IV "Sposób rozliczeń", V "Warunki przyłączenia do sieci", VI. "Obsługa i prawa odbiorcy usług", VII. "Prawa Gospodarstwa", VIII. "Obowiązki odbiorcy usług" i IX "Postanowienia końcowe". Obowiązek uchwalenia takiego regulaminu obciąża radę gminy z mocy art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz.U. Nr 72, poz. 747, ze zm. ), zwanej dalej ustawą, przewidującej wykonywanie przez gminy szeregu zadań zakresie gospodarki wodno- kanalizacyjnej i określającej jej pozycję, jako organu regulacyjnego, podejmującego określone prawem zadania w stosunku do innych podmiotów. Podmiotem podległym regulacyjnym działaniom gminy są między innymi, zdefiniowane w art. 2 pkt 4 ustawy, przedsiębiorstwa wodociągowe, przez które ustawodawca rozumie także gminne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. W pojęciu tym mieszczą się zakłady pomocnicze ( patrz; H. Palarz - Zadania gminy, jako regulatora rynku wodociągowo kanalizacyjnego PUG 1/2003 str 13-25 ).
Wspomniany art. 19 ust. 1 ustawy nakazuje radzie gminy , po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodno- kanalizacyjne uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązującego na terenie gminy.
Regulamin ów, z uwagi na upoważnienie ustawowe i organ wskazany przez ustawodawcę, jako właściwy do jego uchwalenia a także wynikający z ustawy walor powszechności jego postanowień stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (t.j z 2001 r Nr 142, poz. 1591 , ze zm.)
Art. 19 ust. 2 ustawy przewiduje, że regulamin winien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym :
minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,
2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,
sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,
4) warunki przyłączania do sieci,
5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,
6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,
7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków.
Sformułowanie tego przepisu, a w szczególności użycie słowa "w tym", z następującym po nim dwukropkiem uprawnia pogląd, że wyliczona w pkt 1-7 materia będąca przedmiotem regulaminu, stanowi minimum regulacji, jaka musi się w tym akcie znajdować. Oznacza to, że regulamin może zawierać postanowienia dotyczące także innych praw i obowiązków jego adresatów, nie może natomiast w nim zabraknąć regulacji dotyczących kwestii wymienionych w tym przepisie.
Do regulacji regulaminowej zastrzeżonej na rzecz rady z mocy art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy należy ustalenie technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo kanalizacyjnych. Wyklucza to przeniesienie tej kompetencji na inny organ, czy jednostkę, w tym także na przedsiębiorstwo wodociągowe. Jest ono wprawdzie z mocy art. 19 ust. 1 projektodawcą regulaminu ale uprawnienia stanowiące zastrzeżone są na rzecz rady gminy.
Zauważyć przy tym wypadnie, że uregulowania ustawowe obligują to przedsiębiorstwo do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków z odbiorcą usług, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem ( art. 6 ust 1 i 2 ustawy ), jak również do przyłączenia nieruchomości do sieci, jeżeli spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 , oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług ( art. 15 ust. 4 ).
Porównanie treści przepisu art. 19 i przepisu 15 ust. 4 prowadzi do wniosku, że rola przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego przy podłączaniu do sieci, to zaprojektowanie postanowień regulaminu, między innymi odnośnie warunków przyłączenia i technicznych warunków dostępu do sieci oraz ocena, czy ustanowione w regulaminie wymogi są zrealizowane.
W kwestionowanym w skardze § 21 Regulaminu postanowiono, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej odbywa się na wniosek odbiorcy usług (pkt 1 ). W pkt 2 tegoż paragrafu postanowiono, że gospodarstwo po otrzymaniu wniosku wydaje warunki techniczne wraz z zapewnieniem dostawy wody i przyjęcia ścieków, w terminie 14 dni od złożenia wniosku.
Przepis ten zamieszczony jest w rozdziale V Regulaminu zatytułowanym "Warunki przyłączenia do sieci", co odpowiada art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy
W uchwale brak natomiast uregulowań dotyczących technicznych warunków możliwości dostępu do usług wodociągowych, co przy brzmieniu zapisu § 21 pkt 2 wskazuje na scedowanie kompetencji w tym przedmiocie na przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne.
To zaś, stanowi zdaniem Sądu istotne w rozumieniu art. 91 ustawy o s.g. naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy.
Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu, który podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 listopada 2003 r. II SA/Wr 1389/03 OSS 2004/1/14, forma Regulaminu, który przybrał postać załącznika do uchwały, również narusza prawo.
Artykuł 19 ust. 1 ustawy określa formę prawną uchwalenia tego aktu prawa miejscowego i właściwość organu do jego stanowienia. Formą prawną jest uchwała. Akty prawa powszechnie obowiązującego nie powinny być ustanowione w formie załącznika do uchwały.
Art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199, ze zm.) przewiduje że :"Prezes Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej ustala, w drodze rozporządzenia: 1) zasady techniki prawodawczej (...)". Umocowanie ustawowe dla Prezesa Rady Ministrów do ustalenia zasad techniki prawodawczej nie zostało ograniczone tylko do określenia tych zasad dla administracji rządowej. Ustalone zasady wiążą zatem organy władzy publicznej, a więc i organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z § 29 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) "Ustawa może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych ustawy (ust. 1). W załącznikach do ustawy zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym (ust. 2)". Zasady te mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego (§ 143 powołanego rozporządzenia).
Zamieszczenie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" w załączniku do uchwały narusza zatem także art. 19 ust. 1 powołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, które stanowi o formie uchwały, jako obowiązującej.
Zarzut natomiast skargi, iż uchwała narusza przepisy art. 40 ust. 1 i 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) jest bezpodstawny, bowiem z brzmienia jej §21 pkt 2 Regulaminu w żaden sposób nie wynika, by stwarzał on podstawę do wydania przez Gospodarstwo Pomocnicze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pod jakąkolwiek inwestycję, w tym także budowę przyłącza wodociągowego.
Pojęcie "decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania", którym posługuje się ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym i pojęcie wydania ( ustalenia ) warunków technicznych" , przez które rozumie się zależność czegoś od spełnienia wymogów wynikających z przepisów i norm dotyczących robót, wyrobów lub procesów ( w tym przypadku związanych z dostawą wody i odbiorem ścieków ) - patrz; Mały Słownik Języka Polskiego PWN W-wa 1995r., str. 934 i 1003 - nie są pojęciami tożsamymi, ani nawet zbliżonymi.
Podnoszona przez Prokuratora kwestia praktyki poprzedzania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowy przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, które świetle ustawy art. 2 pkt 5 i 6 oznacza odcinek przewodu łączącego wewnętrzne instalacje w nieruchomości odbiorcy usług z siecią wodociągowo -kanalizacyjną wraz z zaworem za wodomierzem głównym i pierwszą studzienką licząc od strony budynku lub granicy nieruchomości - wymogiem uiszczenia opłaty za określenie warunków technicznych , jakim przyłącza te winny one odpowiadać nie może być przedmiotem oceny Sądu, którego kontrola dotyczy zaskarżonego aktu administracyjnego, w tym przypadku uchwały rady gminy, która opłat takich nie przewiduje.
Z przytoczonych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 147 §1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały .
Wobec niespornego wejścia w życie przepisów zaskarżonej uchwały i wynikającego z art. 61 §3 p.s.a. zakazu wstrzymywania wykonania przez Sąd zaskarżonych przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, Sąd uznał za bezprzedmiotowe określenie w wyroku, czy uchwała podlega ( nie podlega ) wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku ( art. 152 p.s.a. ).