II SA/Po 992/21

II SA/Po 992/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /sprawozdawca/
Jakub Zieliński /przewodniczący/
Paweł Daniel
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2413/22 - Wyrok NSA z 2025-04-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 59 ust. 1, 2, 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. L.1 i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę
Uzasadnienie
Burmistrz Gminy [...] (dalej Burmistrz) decyzją z dnia 15 lipca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 Ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu, i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 dalej u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej k.p.a.), z urzędu, nakazał państwu M. i M. L. (dalej zwani łącznie stroną lub skarżącymi) właścicielom nieruchomości - działki nr ewidencyjny [...], obręb D. ; położonej w D. , gmina M.:
1) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości, polegającego m.in. na:
a) zaprzestaniu rekreacyjnego użytkowania terenu,
b) uprzątnięciu terenu,
c) usunięciu tymczasowych obiektów budowlanych, - w terminie do 31 stycznia 2022 r.
2) zawiadomić Burmistrza Gminy [...] - na piśmie - podając sygnaturę niniejszego postępowania - o wykonaniu nałożonego obowiązku, określonego w pkt 1, w terminie 7 dni od dnia jego wykonania.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z urzędu znany mu jest fakt sytuowania samowolnej, substandardowej zabudowy letniskowo-rekreacyjnej na terenie wsi D. , tj. pomiędzy Jeziorem [...] a drogą wojewódzką nr [...] ([...]). Organ wskazał, że na terenie działki nr ewid. [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten przewiduje utrzymanie dotychczasowej rolniczej funkcji terenu - upraw polowych.
Przeprowadzono wizję w terenie ([...] maja 2021 r.), z której sporządzono dokumentację fotograficzną dołączoną do akt sprawy. Na przedmiotowym obszarze - m.in. na terenie nieruchomości nr ewid. [...] zaobserwowano zagospodarowanie terenu składające się z zespołu obiektów letniskowych o zazwyczaj niskim standardzie (obiekty ustawione na cegłach, stare przyczepy kempingowe). Zagospodarowanie terenu charakteryzuje się ogrodzeniem poszczególnych parcel
wraz z intensywnym nasyceniem obszaru obiektami małej architektury. W terenie brak jest jakiegokolwiek uzbrojenia sieciowego (brak sieci elektroenergetycznej, brak sieci wodociągowej, brak sieci kanalizacji sanitarnej itp.).
W toku postępowania, pismem z 17 czerwca 2021 r. państwo L. oświadczyli, że działka nr [...] w większości jest i będzie wykorzystywana rolniczo. Podano, że na pasie, który jest bezużyteczny klasowo, a także z powodu nierówności terenu, który jest bardzo uciążliwy, na który właściciele boją się wjeżdżać sprzętem rolniczym powstały działki rekreacyjne. Podano, że budynki na nich stojące nie są na stałe związane z gruntem. Skarżący wskazali, że o fakcie że jest to teren typowo rolniczy dowiedzieli się 15 czerwca 2021 r. a nieużytek funkcjonował od zawsze. Stwierdzono, że działki powstały przed 2000 rokiem.
Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. pismem z 21 czerwca 2021 r., strony postępowania zostały zawiadomione o zgromadzeniu materiału dowodowego, z którym mogą się zapoznać oraz wypowiedzieć się odnośnie zebranych materiałów. W terminie określonym w powyższym zawiadomieniu nie wpłynęły żadne uwagi ani zastrzeżenia odnośnie rozstrzygnięcia niniejszego postępowania.
Dalej Burmistrz wskazał, że teren nieruchomości objętej postępowaniem - działki nr [...] obręb D. położonej w D. , gmina M. - leży na obszarze na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr XIII/98/03 Rady Miejskiej w M. z 17 lipca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2003 r., nr 165, poz. 3080, z 22 października 2003 r. dalej jako m.p.z.p. lub Plan miejscowy). W m.p.z.p. działka nr [...] została oznaczona symbolem [...] oraz [...] Dla terenu oznaczonego symbolem [...] ustalono utrzymanie dotychczasowej rolniczej funkcji terenu - upraw polowych (§ 6 mpzp). Natomiast dla terenu oznaczonego symbolem [...] wskazano, iż na terenie upraw polowych dopuszcza się realizację zieleni o charakterze krajobrazowym wraz z systemem komunikacji pieszo-rowerowej oraz punktami widokowymi. Dopuszcza się realizację elementów małej architektury. Wprowadzono zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Dopuszczono bezkolizyjne powiązanie układu ścieżek turystycznych na terenie opracowania z zewnętrznym systemem za pomocą kładki nad drogą krajową [...] (obecnie droga wojewódzka nr [...]).
Istniejące w terenie substandardowe rekreacyjne zagospodarowanie terenu z całą pewnością nie mieści się w granicach określonego w planie przeznaczenia pod uprawy polowe albo zieleni krajobrazowej z elementami małej architektury tudzież ścieżkami turystycznymi. Tym samym istniejące w terenie zagospodarowanie nie jest zgodne z zapisami m.p.z.p.
Burmistrz zauważył, że właściciele działki nr [...] w złożonych wyjaśnieniach nie przedłożyli żadnego dokumentu z którego wynikałoby prawo do obecnego zagospodarowania terenu. Opierając się na dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej wizji w terenie dokonanej przez pracowników Urzędu Miejskiego w M. oraz ortofotomapy (zdjęcia lotniczego) z [...].08.2019 r. - ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że istniejące zagospodarowanie działki nr [...] trwa powyżej roku. Zgodnie, bowiem z art. 59 ust. 3 w związku z ust. 1-2 u.p.z.p., wynika iż przepisy art. 59 u.p.z.p. odnoszące się do tzw. samowoli urbanistycznej nie znajdują zastosowania w przypadku tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Wobec powyższego, w celu podjęcia działań naprawczych, jakimi w przypadku przedmiotowej działki jest doprowadzenie do pierwotnego wykorzystania terenu - z uwagi na czasową zmianę zagospodarowania terenu trwającą ponad rok- orzeczono o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości.
Następnie pp. L. odwołali się od powyższej decyzji, wnieśli o jej uchylenie i wskazali, że zastosowanie się przez nich do wspomnianej decyzji naruszy ich interesy oraz może naruszyć interesy osób trzecich. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1998 roku nie zakazuje lokalizowania na tej działce obiektów tymczasowych, nie związanych trwale z gruntem. Charakter takiej zabudowy potwierdził w swojej decyzji Burmistrz. Skarżący wskazali, że obiekty te dzierżawcy wspomnianych działek użytkują jako miejsce przechowywania drobnego sprzętu rolniczego, niezbędnego do prowadzenia działalności rolniczej/ ogrodowej na tym terenie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) w zw. z art. 127 § 2. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisu art. 59 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 u.p.z.p. (który znajduje zastosowanie również do terenów dla których obowiązuje plan miejscowy) konieczne jest niebudzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez organ I instancji, czy na terenie działki (w niniejszej sprawie działki nr [...]) doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu.
W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy zebrany w sprawie przez organ I instancji jak i twierdzenia Skarżących (zarówno w złożonych w toku sprawy wyjaśnieniach jak i treści odwołania) wynika, że na terenie działki nr [...] znajdują się obiekty letniskowe, ogrodzenia poszczególnych parceli oraz obiekty małej architektury. Z akt sprawy wynika, że teren działki objęty jest ustaleniami m.p.z.p. i działka nr [...] w planie oznaczona została symbolem [...] i [...] Dla terenu oznaczonego symbolem [...] ustalono utrzymanie dotychczasowej rolniczej funkcji terenu - upraw polowych. Natomiast na terenie [...] "na terenie upraw polowych dopuszcza się realizację zieleni o charakterze krajobrazowym wraz z systemem komunikacji pieszo - rowerowej oraz punktami widokowymi. Dopuszcza się realizację elementów małej architektury. Obowiązuje zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Dopuszcza się bezkolizyjne powiązanie układu ścieżek turystycznych na terenie opracowania z zewnętrznym systemem za pomocą kładki nad droga krajową [...]". Materiał dowodowy zebrany w tej sprawie przez organ I instancji pozwala stwierdzić, że na terenie działki, będącej gruntem ornym (co wynika z ewidencji gruntów), i na której plan miejscowy nakazuje m.in. utrzymanie dotychczasowej funkcji rolnej, zostały zlokalizowane obiekty wykorzystywane do innej funkcji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż powyższe dopuszczalne przez plan miejscowy sposoby zagospodarowania terenu działki nr [...] nie przewidują możliwości lokalizacji na tym terenie substandardowych obiektów letniskowych, czy rekreacyjnego jego użytkowania. Ustalenia planu wykluczają lokalizowanie na terenie działki nr [...] jakichkolwiek obiektów nie związanych z funkcją rolniczą czy będących obiektami małej architektury. Uwidocznionych w materiale dowodowym obiektów letniskowych, zlokalizowanych na terenie przedmiotowej działki, nie można niewątpliwie zaliczyć ani do obiektów małej architektury ani do obiektów służących rolniczemu korzystaniu z nieruchomości. Z akt sprawy, wbrew twierdzeniom Skarżących, nie wynika więc aby teren ten użytkowany był rolniczo/ogrodniczo. Jednocześnie z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zaistniała zmiana zagospodarowania terenu działki nr [...] ma charakter trwały i trwa ponad rok (co najmniej od 2019 roku). Nadto dla spełnienia dyspozycji art. 59 ust. 3 u.p.z.p. bez znaczenia jest to, jaki jest zamiar właściciela terenu w zakresie jego ukształtowania. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz wykazał, że doszło do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] w kontekście sposobu zagospodarowania tej działki wskazanym w obowiązującym planie miejscowym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pp. L. reprezentowani przez adwokata podali, że zaskarżają w całości decyzję SKO [...] z dnia 30 sierpnia 2021 r., wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy [...] a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podnieśli następujące zarzuty:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. poprzez jego błędne zastosowanie tj. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas gdy z uwagi na okoliczności sprawy oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy decyzja organu pierwszej instancji winna być przez SKO [...] uchylona,
2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., a art. 77 § 1 k.p.a. tj. elementarnych reguł dotyczących prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania dowodowego poprzez brak wyczerpującego zebrania niezbędnego do powzięcia rozstrzygnięcia materiału dowodowego oraz powzięcie przez organ decyzji wyłącznie w oparciu o wybiórczo dobrane fragmenty materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania osób będących dzierżawcami skarżących,
3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80 k.p.a. tj. zastosowanie przez organ administracji publicznej dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów poprzez bezpodstawne pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego spójnych i konsekwentnych wyjaśnień skarżących w przedmiocie rzeczywistego sposobu zagospodarowania działki o numerze [...],
a w konsekwencji powyższych naruszeń:
4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący wykorzystują działkę o numerze [...] wyłącznie na cele rekreacyjne podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż skarżący wykorzystują działkę przede wszystkim w celach rolniczych,
5. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że zlokalizowane na działce o numerze [...] obiekty pełnią wyłącznie funkcje rekreacyjne podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż co najmniej część tych obiektów wykorzystywana jest na cele związane z produkcją rolną, co wskazuje na rzeczywisty sposób wykorzystywania przez skarżących działki,
6. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że zmiana sposobu zagospodarowania działki o numerze [...] ma charakter trwały, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż zmiana sposobu zagospodarowania działki o numerze [...] ma charakter przejściowy i tymczasowy z uwagi na to, iż działka jest wykorzystywana na cele rekreacyjnie wyłącznie przez niewielką część roku tj. w okresie wakacyjnym.
W skardze argumentowali, że organ odwoławczy nie poczynił jakichkolwiek własnych, samodzielnych ustaleń faktycznych, lecz bezkrytycznie i w pełni zaakceptował ustalenia powzięte przez Burmistrza Gminy M.. Bezpodstawnie powziął on decyzję wyłącznie w oparciu o wybiórczo dobrane, niekorzystne z punktu widzenia skarżących fragmenty materiału dowodowego W szczególności pominięto kluczowy z punktu widzenia niniejszej sprawy dowód z przesłuchania osób dzierżawiących od skarżących działkę nr [...]. Zeznania tych osób niewątpliwie przyczyniłyby się do definitywnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wskazywałyby na rzeczywisty sposób zagospodarowania gruntu i potwierdzały złożone w toku postępowania administracyjnego wyjaśnienia skarżących. W ich ocenie nie koresponduje z rzeczywistością pogląd, że skarżący wykorzystują działkę o numerze [...] wyłącznie na cele rekreacyjne. W istocie główny sposób zagospodarowania nieruchomości to uprawy rolne. Świadczyć może o tym chociażby przeznaczenie znacznej części zlokalizowanych na działce obiektów. Część spośród znajdujących się na nieruchomości obiektów to szopy i składy. Służą one do magazynowania narzędzi rolniczych oraz produktów rolnych. Wbrew twierdzeniom organu administracji nie są to zatem obiekty rekreacyjne, gdyż pozostają one w nierozerwalnym związku z szeroko rozumianą produkcją rolną.
Skarżący przyznali, iż na terenie działki znajdują się również pojedyncze obiekty o przeznaczeniu rekreacyjnym, niezwiązane w sposób trwały z gruntem. Są to przykładowo przyczepy kempingowe. Zgodnie ze swoim przeznaczeniem instalacje tego typu nie są wykorzystywane przez okres całego roku, lecz wyłącznie sporadycznie, głównie w okresie wakacyjnym. Nie inaczej jest w przypadku instalacji zlokalizowanych na działce o numerze [...]. W takim stanie rzeczy wobec jedynie przejściowego, czasowego wykorzystywania nieruchomości na cele pozarolnicze nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania. Co więcej, nawet hipotetycznie przyjmując, że taka zmiana nastąpiła - czemu jednak małżonkowie L. przeczą - fakt wykorzystywania przyczep instalacji nie powiązanych trwale z gruntem w celach rekreacyjnych jedynie w okresie wakacyjnym powoduje, że ewentualnie może być mowa jedynie o tymczasowej jednorazowej zmianie zagospodarowania trwającej krócej niż rok. W takim stanie rzeczy organ I instancji nie był władny do tego aby zastosować sankcję z art. 59 ust 3 pkt 2 u.p.z.p. i nakazać skarżącym zaprzestanie rekreacyjnego użytkowania terenu, uprzątnięciu terenu i usunięciu tymczasowych obiektów budowlanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2021 r. którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia 15 lipca 2021 r. nakazującą skarżącym M. i M. L. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości- działki nr [...], obr. D. , gmina M..
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W myśl art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
Stosownie zaś do art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, a więc nie wymagającej pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
W orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje więc odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (tak np. NSA w wyroku sygn. II OSK 6/08 - Wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r.; z dnia 24-03-2022 r. II OSK 989/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. II OSK 3469/18).
Zauważyć przy tym należy, że zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym w przepisach prawa, lecz pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16, CBOSA, wraz z przywołanym stanowiskiem doktryny Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 379 i nast.). Mimo braku legalnej definicji pojęcie to odwołuje się do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie i bezprawnie (np. bez uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją w dotychczasowy sposób. Przy czym, art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przypadków zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu także w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych.
Przykładowo, zmiana sposobu zagospodarowania terenu, dotyczyć może sytuacji rozpoczęcia działalności wytwórczej lub usługowej na danej nieruchomości, jak również zwiększenia realizowanej już działalności, czy wprowadzenia nowych form tej działalności, a także zwiększenia obszaru zajętego pod nią, czy wreszcie zintensyfikowania niekorzystnych dla otoczenia skutków, które prowadzona działalność na terenie nieruchomości o innym przeznaczeniu powoduje w sferze m.in. bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska i przyrody (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 12 lutego 2021 r. sygn II SA/Łd 404/20, CBOSA). W innych wyrokach wskazuje się np. że zmiana zagospodarowania terenu polegała na urządzeniu na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2012 r., IV SA/WA 213/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r., II SA/Gd 697/09, CBOSA).
Zmiana zagospodarowania terenu oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenie terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez dany podmiot zmianą. Obie okoliczności zatem wymagają ustalenia przez organy prowadzące postępowanie administracyjne.
Jak wynika z akt administracyjnych, stanowiąca własność skarżących działka o nr ewid. [...] znajduje się na terenie, dla którego uchwalony został Plan miejscowy. Objęta została ona oznaczeniem [...] oraz [...] Plan przewiduje dla terenu o symbolu [...] utrzymanie dotychczasowej rolniczej funkcji terenu - upraw polowych. W planie co do terenu [...] wskazano zaś, iż na terenie upraw polowych dopuszcza się realizację zieleni o charakterze krajobrazowym wraz z systemem komunikacji pieszo - rowerowej oraz punktami widokowymi. Dopuszcza się realizację elementów małej architektury. Obowiązuje zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Dopuszcza się bezkolizyjne powiązanie układu ścieżek turystycznych na terenie opracowania z zewnętrznym systemem za pomocą kładki nad droga krajową [...]
Oznacza to, że działka nr [...], wg ustaleń m.p.z.p. zagospodarowana może być jako rolna (uprawy polowe), pod zieleń o charakterze krajobrazowym wraz z systemem komunikacji pieszo - rowerowej, punktami widokowymi i obiektami małej architektury.
Tymczasem, jak wynika z ustaleń organów, opartych m.in. na wizji lokalnej i materiale fotograficznym, na działce nr [...] wprowadzone zostało rekreacyjne zagospodarowanie terenu. Na ww. działce znajduje się kilkanaście obiektów: przyczep kempingowych lub obiektów przypominających domki letniskowe. Wykonane są one z materiałów niskiej jakości np. z blachy. Mają różne gabaryty. Wyglądają na obiekty o niskim standardzie. Ze zdjęć wynika, że niektóre “domki" ustawione zostały na cegłach, niektóre mają na dachu zamontowane zbiorniki z wodą, Zostało ustalone, że nieruchomość nr [...] nie jest zaopatrzona w żadne media. Znajdują się tam także liczne obiekty małej architektury.
W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, jak i argumentacja zaprezentowana w zaskarżonych decyzjach wskazują, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości. Ewidentnie bowiem działka skarżących nie jest zagospodarowana w całości zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w Planie miejscowym. Sąd podziela ustalenie organów, że sporny fragment działki wykorzystany został rekreacyjnie, prawdopodobnie są to “domki wczasowe" przeznaczone pod wynajem z uwagi na bliskie sąsiedztwo Jeziora [...]. Słusznie organy stwierdziły, że taka zmiana funkcji analizowanej działki (choćby w jej części), prowadzi do zmiany jej zagospodarowania.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organów, które znajdują odzwierciedlenie w prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym, nie ulega wątpliwości, że wykorzystywanie nieruchomości rolnej do celów rekreacyjnych stanowi zmianę sposobu zagospodarowania tego terenu, a biorąc pod uwagę zdjęcia lotnicze z 3 sierpnia 2019 r. zmiana ta nie ma charakteru tymczasowego, ani jednorazowego (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).
Odnosząc się do argumentacji skarżących, że obiekty letniskowe służą do przechowywania maszyn rolniczych, Sąd uznał je za niewiarygodne. Obiekty te w ocenie Sądu pełnią funkcję rekreacyjną. Sam fakt, że nie są związane trwale z gruntem nie przesądza, że nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Jak już wcześniej wyjaśniono, skoro teren przeznaczony został w planie miejscowym pod uprawy polowe z dopuszczoną zielenią krajobrazową, to wykorzystanie go pod ośrodek wypoczynkowy świadczy o funkcjonalnej zmianie przeznaczenia tego terenu. Zagospodarowanie jedynie części działki nr [...] w ten sposób nie mogło prowadzić do odstąpienia przez organy od nałożenia na skarżących obowiązków.
W ocenie sądu dla ustalenia, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki nie było potrzebne przeprowadzanie dowodu z zeznań świadków (dzierżawców). Zwrócić należy uwagę, że strona skarżąca była zawiadamiana w toku postępowania w trybie art 10 k.p.a. i mogła składać wnioski dowodowe.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, stan faktyczny sprawy został wnikliwie wyjaśniony na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Organy wyciągnęły na tej podstawie prawidłowe wnioski, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...]. Sąd nie znalazł błędów w ustaleniach faktycznych, a strona skarżąca również skutecznie nie podważyła ustaleń organów.
W związku z tym, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.,), skargę oddalił.