II SA/Po 959/14

II SA/Po 959/14 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2014-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 144 ust. 3, art. 171
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2013 poz 594
art. 87, art. 18 ust. 2 pkt 14, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 1978 nr 31 poz 130
art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu wyróżnień honorowych; oddala skargę
Uzasadnienie
Uchwałą Nr LlX/528/2014 z dnia 20 maja 2014 roku Rada Miejska w Swarzędzu uchwaliła "Regulamin wyróżnień honorowych Gminy Swarzędz" (dalej jako "Regulamin"), stanowiący załącznik nr 1 do uchwały (§ 1), powierzając jej wykonanie Przewodniczącemu Rady (§ 2) oraz stwierdzając, iż traci moc uchwała Nr XLVI/244/94 Rady Miejskiej z dnia 11 kwietnia 1994 r. w sprawie ustanowienia “Honorowego Obywatelstwa Swarzędza" i odznaczenia “Zasłużony dla Miasta i Gmny Swarzędz", jak również określając, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 3). W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. nr poz. 594 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) oraz § 69 Statutu Gminy Swarzędz (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 24 lutego 2004. Nr 21 poz. 613).
W § 1 Regulaminu określono tryb oraz zakres podmiotowy nadawania wyróżnień honorowych przyjętych w § 69 ust. 1 Statutu Gminy Swarzędz – wyróżnienia "Honorowe Obywatelstwo Miasta i Gminy Swarzędz oraz wyróżnienia "Zasłużony dla Miasta i Gminy Swarzędz". Zgodnie z §2 wręczenie dyplomu "Honorowego Obywatelstwa" następuje na Sesji Rady Miejskiej wspólnie przez Burmistrza i Przewodniczącego Rady (ust. 1), tak jak i wręczenie odznaki honorowej w postaci "Odznaczenia" wraz z legitymacją lub dyplomem (ust. 2). Zgodnie z § 3 dokumentem potwierdzającym nadanie "Honorowego Obywatelstwa" jest dyplom "Obywatelstwa" (ust. 1). Dokumentem potwierdzającym nadanie "Odznaczenia" jest legitymacja dla osoby fizycznej oraz dyplom dla osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (ust. 2). Opis "Odznaczenia", legitymacji i dyplomu "Odznaczenia" oraz dyplomu "Obywatelstwa" określono w Załączniku nr 2 (ust. 3). Dokumenty określone w ust. 1-2 podpisuje Burmistrz i Przewodniczący Rady (ust. 4). Ewidencję nadanych wyróżnień honorowych prowadzi Biuro Rady Miejskiej (ust. 5). W § 4 określono zasady i tryb pozbawiania honorowych wyróżnień, w § 5 określono tryb postępowania w przypadku zagubienia "Odznaczenia" lub dokumentów określonych w § 3 ust. 1-2. Zgodnie z § 6 Burmistrz w porozumieniu z Przewodniczącym Rady, Zastępcami Przewodniczącego Rady, Przewodniczącymi stałych komisji Rady i Przewodniczącymi Klubów ma prawo wyrażania opinii we wszystkich sprawach dotyczących wyróżnień honorowych, a w szczególności: przyjmuje i opiniuje wnioski o nadanie lub pozbawienie wyróżnień honorowych w trybie określonym w § 7 (pkt 1), może wystąpić do Rady Miejskiej z inicjatywą nadania wyróżnień honorowych, lub ich pozbawienia (pkt 2). W §7 określono tryb opiniowania wniosków o nadanie lub pozbawienie wyróżnień honorowych, a w §8 tryb postępowania z takimi wnioskami. W załącznikach 2-5 kolejno określono opis odznaczeni ii opis legitymacji "Zasłużony dla Miasta i Gminy Swarzędz" (załączniki nr 2 i 3), opis dyplomu dla tego wyróżnienia (załącznik nr 4), opis dyplomu dla wyróżnienia "Honorowe Obywatelstwo Miasta i Gminy Swarzędza".
W uzasadnieniu uchwały podano, iż obowiązująca uchwała Nr XLV!/244/94 Rady Miejskiej z dnia 11 kwietnia 1994 r. w sprawie ustanowienia "Honorowego Obywatelstwa" Swarzędz i odznaczenia "Zasłużony dla Miasta i Gminy Swarzędza", nie zawiera szczegółowych procedur przyjmowania i trybu opiniowania wniosków o nadanie lub pozbawienie wyróżnień honorowych. Wskazano, iz delegację do określenia postaci wyróżnień, trybu ich przyznawania i wręczania zawiera § 69 ust. 3 Statutu. Przedłożony projekt uchwały pozwoli na wprowadzenie pełnej przejrzystości, bezstronności, rzetelności i obiektywnego uhonorowania zasłużonych.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 czerwca 2014r. Nr KN-1.4131.1.245.2014.8 Wojewoda Wielkopolski, w ramach nadzoru określonego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały nr LIX/528/2014 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 20 maja 2014 roku w sprawie Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy Swarzędz - ze względu na istotne naruszenie prawa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż uchwała została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu dnia 28 maja 2014 roku. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 1 i 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. Nr 594 ze zm.), art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 roku o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.) oraz § 69 ust. 3 Statutu Gminy Swarzędz (Dz. Urz. Woj. Wikp. z 2004r" Nr 2U poz. 613). Organ nadzoru dokonując badania zgodności z prawem uchwały stwierdził, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Poprzez działanie na podstawie i w granicach prawa w zakresie podejmowania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozumieć należy działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne podejmowania uchwał; przepisami prawa ustrojowego; przepisami prawa materialnego oraz zgodne z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał. W szczególności ograniczeniom powyższym podlega materia stanowienia aktów prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego mogą być stanowione tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Ograniczenie powyższe oznacza, że uprawnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać wprost z przepisów ustawy i musi określać przynajmniej przedmiot regulacji i jej zakres. Wskazano, iż przepisy ustawy ustrojowej o samorządzie gminnym dają radzie gminy prerogatywę do nadawania honorowego obywatelstwa gminy. W ocenie organu nadzoru przepis art. 18 ust. 1 pkt 14 u.s.g. daje radzie gminy upoważnienie do ustanawiania i nadawania tytułów zarówno "Honorowego Obywatelstwa Miasta i Gminy Swarzędz" jak i "Zasłużonego dla Miasta i Gminy Swarzędz", co też uczyniła Rada Miejska w Swarzędzu w § 69 Staiutu Miasta i Gminy Swarzędz, przyjętego uchwałą nr XXVIII/125/2003 z dnia 30 grudnia 2003 roku. Jednakże tytuł "Zasłużony dla Miasta i Gminy Swarzędz", ustanowiony na mocy art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. nie może przybierać formy odznaki - odznaczenia, o której mowa w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 roku o odznakach i mundurach. Tymczasem z treści przedmiotowej uchwały, wskazanej w niej podstawy prawnej jak i wyjaśnień Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz zawartych w piśmie z dnia 13 czerwca 2014 roku wynika, że wyróżnienie "Zasłużony dla Miasta i Gminy Swarzędz'' jest odznaką honorową w postaci "Odznaczenia". Stosownie do art. 4 ust. 3 u.o.m. rada gminy może wprawdzie ustanawiać odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże wówczas - stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.o.m. - ustalenie wzoru takiej odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - a takiej zgody w niniejszej sprawie nie uzyskano. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż niedochowanie przewidzianego prawem wymogu uzyskania opinii czy konsultacji z uprawnionymi podmiotami stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały (por. uchwałę SN z dn. 17.06.1993r" 1 PZP 2/93, OSP 1994/9/156). Podniesiono, że wymóg uzyskania takiej zgody ma charakter obligatoryjny i kategoryczny. W wyroku z dnia 14 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zasadnie uznał, że "wprowadzając od dnia 1 sierpnia 2009 r. upoważnienie dla organów samorządu terytorialnego do ustanawiania odznaki honorowej za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego ustawodawca nie wprowadził żadnych przepisów intertemporalnych. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że gdyby jego wolą było zalegalizowanie wyłomu w procedurze uchwałodawczej podejmowanej przez organy jednostek samorządu terytorialnego, wynikającej z tej ustawy, polegającego na odstąpieniu od wymogu uzyskania zgody Prezydenta RP pod warunkiem zachowania dotychczas ustanowionych wzorów odznak honorowych w ponownie uchwalanych aktach, wówczas zamieściłby stosowny zapis w ustawie o odznakach i mundurach. Tymczasem tego rodzaju unormowań nie sposób wywieść zarówno z tej ustawy, jak i z innych obowiązujących przepisów, w związku z czym chybiony jest argument o kontynuacji - w znaczeniu prawnym - dotychczas istniejących uregulowań" (sygn. akt II SA/Op 133/12). Uwzględniając powyższe przyjąć należy, że tym bardziej w sytuacji stanowienia po raz pierwszy odznaki honorowej wzór takiej odznaki oraz sposób jej noszenia będzie wymagał zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, także w sytuacji gdy stanowić będzie ona wyróżnienie za zasługi oddane wyłącznie na rzecz Gminy Swarzędz.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina Swarzędz wniosła o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. o art. 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach w zw. z § 69 ust. Ib i ust. 3 Statutu Gminy Swarzędz, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że odznaczenie "Zasłużony dla Miasta i Gminy Swarzędz" stanowiące zaszczytne wyróżnienie wyłącznie za zasługi oddane dla Gminy Swarzędz (por. § 1 ust. 3 Regulaminu) w działalności ograniczającej się do granic gminy, wymaga zgody Prezydenta RP. Zarzucono również rażące naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 91 § 1 u.s.g. polegające na uchyleniu całości uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu nr LIX/528/2014 w sprawie Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy Swarzędz, choć zarzuty i wywody zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczyły wyłącznie braku zgody Prezydenta RP w trybie art. 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach, a zatem § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 i 3 oraz § 5 Regulaminu, w sytuacji, gdy organ nadzoru nie wykazał, że pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu spowoduje jego niewykonalność z powodu niekompletności regulacji. Podniesiono, że zaskarżony akt nadzoru został wydany w konsekwencji błędnej wykładni przepisów ustawy o odznakach i mundurach. Zgodnie bowiem z opinią doktryny gmina ma prawo ustanawiać medal (np. za zasługi dla gminy) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., mimo szczególnej regulacji w ustawie o odznakach i mundurach bez konieczności uzyskiwania zgody Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z uwagi na lokalny charakter odznaczenia. Powyższe potwierdza stanowisko doktryny (odwołano się do opracowania T. Lewandowski, Tytuły honorowe nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego - uprawnienie do nadawania tytułów, LEX/el 2011) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczące honorowania przez gminy osób szczególnie zasłużonych dla społeczności lokalnej, które dokonują rozszerzającej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. (powołano wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 389/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r., II SA/Bd 462/08; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2009 /:, III SA/Wr 537/08; wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., II OSK 1527/08, www.nsa.gov.pl). Z uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy Swarzędz wynika, iż odznaczenie "Zasłużony dla Miasta i Gminy Swarzędz" stanowi zaszczytne wyróżnienie wyłącznie za zasługi oddane dla Gminy Swarzędz (por. § 1 ust. 3 Regulaminu). Tymczasem ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach nie obejmuje kwestii wyróżnienia ze względu na zasługi położone tylko i wyłącznie w działalności ograniczającej się do granic gminy. Skoro ustawa swym zakresem przedmiotowym nie obejmuje spraw odznaczeń przysługujących za zasługami położone w działalności ograniczającej się do granic gminy, przedmiotowe regulacje nie znajdują zastosowania, co potwierdza wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt: II SA/Bd 462/08; LEX nr 475248). Tym samym przyznanie odznaki w postaci "Odznaczenia" - jako wyróżnienia ustanowionego aktem prawa miejscowego, stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ogólnych zawartych w ustawie o odznakach i mundurach. W konsekwencji nie znajduje zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach stanowiący o wymogu dotyczącym zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie wzoru oraz zasad i tryb jej nadawania i noszenia. Stąd też nie został on przywołany w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, jako że nie znajduje on w tym przypadku zastosowania. Wynika z powyższego, iż skoro Gmina Swarzędz nie przewiduje honorowania zasług ponadgminnych i nie zastrzega takich form uhonorowania zasług, nie można czynić jej zarzutu naruszenia przepisów ustawy o odznakach i mundurach. Ubocznie wskazano, że odznaka honorowa "Odznaczenia", określona w § 2 ust. 2 Regulaminu, której opis stanowi załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały, jest taka sama jak dotychczas stosowane odznaczenie przyznawane na podstawie uchwały nr XLVI/244/94 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 11 kwietnia 1994 r. w sprawie ustanowienia "Honorowego Obywatelstwa" Swarzędza o odznaczenia "Zasłużony dla Miasta i Gminy Swarzędz (por. § 6 uchwały nr XIIV 1/244/94), której prawidłowość nie została zakwestionowana przez Wojewodę Wielkopolskiego.
Zdaniem strony skarżącej organ stwierdzając naruszenie prawa w zakresie dotyczących części uchwały Rady Miejskiej, bezpodstawnie orzekł o jej nieważności w całości. Zarzuty skierowane wobec przedmiotowej uchwały zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczyły wyłącznie braku zgody Prezydenta RP w trybie art 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach. Dotyczyły one zatem wyłącznie postanowień § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 i 3 oraz § 5 Regulaminu. Organ nie wykazał, że pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu spowoduje jego niewykonalność z powodu niekompletności regulacji. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 października 2010 r., II SA/Bk 293/10 (LEX nr 752274), wadliwy akt prawa miejscowego należy unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji. Nadto, decydując się na stwierdzenie nieważności uchwały w całości, organ nadzoru winien był wskazać, że istnieje taka konieczność.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślono, że przepisu ustawy ustrojowej o samorządzie gminnym dają radzie gminy prerogatywę do nadawania honorowego obywatelstwa gminy, jak również tytułu "Zasłużonego dla Miasta i Gminy Swarzędz". Jednakże tytuł ten, ustanowiony na mocy art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., nie może przybierać formy odznaki – odznaczenia, o której mowa w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach. Tymczasem z treści przedmiotowej ustawy, wskazanej w niej podstawy prawnej - art. 4 ust. 3 ww. ustawy jak i wyjaśnień Burmistrza Swarzędza zawartych w piśmie z dnia 13 czerwca 2014 r. wynika, że wyróżnienie "Zasłużony dla Miasta i Gminy Swarzędz" jest odznaką honorową w postaci "Odznaczenia". W myśl § 2 załącznika nr 1 do uchwały "odznaczenie" ma postać odznaki honorowej wraz z legitymacją lub dyplomem. Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach rada gminy może wprawdzie ustanawiać odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże wówczas - stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach, ustalenie wzoru takiej odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - a takiej zgody w niniejszej sprawie nie uzyskano. Wbrew twierdzeniom skargi, bez znaczenia dla stosowania powyższej normy pozostaje zakres i lokalny charakter takiej odznaki. Bezsporna jest okoliczność, że takiej zgody nie uzyskano. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż niedochowanie przewidzianego prawem wymogu uzyskania opinii czy konsultacji z uprawnionymi podmiotami stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały (por. uchwala SN z 17.06.1993 r. I PZP 2/93, OSP 1994/9/156). Ustanowienie i używanie odznak musi odbywać się z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach.
Odnosząc się do stanowiska Gminy w kwestii nie rozważenia możliwości stwierdzenia nieważności części uchwały organ nadzoru uznał je za niezasadne. Podniesiono, że istotne naruszenie prawa wyraża się w oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z przepisami zawartymi w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących. Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym i wpływające na treść uchwały lub zarządzenia. Taki sposób traktowania przesłanki nieważności aktu gminy, wskazane wart. 91 ust. 1 u.s.g., został przyjęty przez naukę i orzecznictwo. W ocenie organu nadzoru sposób zredagowania unieważnionej uchwały, wspólne regulacje dotyczące rożnych rodzajów wyróżnień, odmienne nazewnictwo dla określonego w Statucie tytułu "Zasłużony dla Miasta i Gminy Swarzędz" jak i wskazanych podstaw prawnych uchwały uniemożliwiało orzeczenie o jej nieważności tylko w części. Przepisy dotyczące odznaczenia stanowią nadto postanowienia merytoryczne uchwały, a zatem wyeliminowanie ich z treści aktu również skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. Zdaniem organu nadzoru próba usunięcia jedynie części zapisów przedmiotowej uchwały z dnia 20 maja 2014 r. spowodowałaby naruszenie integralności aktu, który stałby się wówczas bezprzedmiotowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;
Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa.
Zgodnie z art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku gminy - w ustawie z dnia 8 marca1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. W myśl przepisu art. 87 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawą. Nadzór nad wykonywaniem zadań gminy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwał lub zarządzeń organów gminy. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu gminy, a naruszenie prawa nie może być wyprowadzane w drodze analogii czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych ( por. w tym zakresie wyrok WSA z 14.0"1.2004r., III SA/Łd 1518/03, ONSA i WSA 2004/1/21).
W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu Nr LlX/528/2014 z dnia 20 maja 2014 roku w przedmiocie Regulaminu wyróżnień honorowych Gminy Swarzędz. Przedmiotowa uchwała została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., zastrzegający do wyłącznej właściwości rady gminy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy, art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) oraz § 69 Statutu Gminy Swarzędz (Dz. Urz. Woj. Wikp. z 24 lutego 2004. Nr 21 poz. 613). Przywołany Statut uchwalony został na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wskazać zatem należy, iż zakresem regulacji statutowej mogą być objęte wszystkie kwestie ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawach, pod warunkiem, że postanowienia takie nie będą naruszały przepisów bezwzględnie obowiązujących. W § 69 Statutu Gminy Swarzędz ustanowiono wyróżnienia honorowe Gminy: Honorowe Obywatelstwo Miasta i Gminy Swarzędz (pkt 1a) oraz Zasłużony dla Miasta i Gminy Swarzędz (pkt 1b). Zgodnie z pkt 2 § 69 Statutu wyróżnienia honorowe nadaje Rada Miejska, podejmując stosowną uchwałę, natomiast postać wyróżnienia, tryb ich przyznawania i wręczania określają szczegółowo regulaminy – zgodnie z pkt 3 § 69 (tekst Statutu dostępny na stronach internetowych Urzędu Miasta i Gminy Swarzędz, w BIP). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wynikające z tego unormowania uprawnienie rady do nadawania honorowego obywatelstwa gminy oraz uchwalenia regulaminu w tym zakresie nie budzi wątpliwości, gdyż uchwała taka mająca statutowy charakter i podstawę zawartą w przepisach ustrojowych, ma charakter prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.). Natomiast pojęcie honorowego obywatelstwa nie może być interpretowane przy zastosowaniu wykładni zawężającej, wobec czego, pozostając w sferze struktury wewnętrznej gminy, kształtowanej statutem i uchwałami "statutowymi", rada gminy może nadawać także tytuł honorowy zasłużonego dla gminy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1527/08 oraz II OSK 1477/08, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 737988 i na stronie internetowej – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże powołanie w podstawie prawnej uchwały w sprawie Regulaminu wyróżnień honorowych regulacji Statutu Gminy Swarzędz nie wystarcza do ustanowienia wzoru odznaki, stanowiącej uzewnętrznioną formę tytułu Zasłużony dla Miasta i Gminy Swarzędz.
Zgodzić się należy z organem nadzoru, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Trafnie przy tym organ podnosi, iż istotne naruszenie prawa wyraża się w oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z przepisami zawartymi w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących. Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym i wpływające na treść uchwały lub zarządzenia. Taki sposób traktowania przesłanki nieważności aktu gminy, wskazane w art. 91 ust. 1 u.s.g., został przyjęty przez naukę i orzecznictwo. Jednocześnie w żaden sposób nie można przyjąć – jak chce tego strona skarżąca – braku konieczności uzyskania zgody Prezydenta, wymaganej w świetle powołanego w rubrum zaskarżonej uchwały art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach. Stosownie do wymienionego przepisu rada gminy może ustanawiać odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego, jednakże wówczas - stosownie do treści art. 6 ust. 1 tej ustawy - ustalenie wzoru takiej odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - a takiej zgody w niniejszej sprawie nie uzyskano. Rację ma organ nadzoru, iż w świetle brzmienia tego przepisu bez znaczenia dla stosowania powyższej normy pozostaje zakres i lokalny charakter takiej odznaki.
Podstawowym założeniem, czynionym przez organy stosujące prawo, jest założenie racjonalnego prawodawcy, który w szczególności dysponuje wiedzą o zasadach legislacji (por. Z. Ziembiński "Problemy podstawowe prawoznawstwa" W-wa 1980 r. str. 19, 25; M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" Wyd. Prawnicze 02 str. 3285). Tworzenie prawa to działalność celowa, której warunkiem jest racjonalne wyznaczenie celów. Racjonalność owa oznacza m.in. uwzględnianie stanu czy stosunków społecznych w dziedzinie, która ma być objęta regulacją. W powołanej ustawie z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach ustawodawca, któremu przypisuje się przymiot ustawodawcy racjonalnego, pozostawił do kompetencji jednostek samorządu terytorialnego stanowienie przepisów prawa miejscowego w zakresie wskazanym w tej ustawie. Kompetencja ta jednakże została ograniczona, ustawodawca wprowadził bowiem wymóg uzyskania opinii w przypadku ustanawiania wzorów symboli, o których mowa w ust. 1 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach. Z kolei w art. 6 ust. 1 powołanej ustawy ustawodawca określił, że ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta RP. Procedura stanowienia prawa przez organy samorządu terytorialnego w powyższym zakresie podlega z woli ustawodawcy reglamentacji, gdyż ustanowienie wzorów odznak, jak również zasad ich nadawania i noszenia, obligatoryjnie uzależnione zostało od zajęcia stanowiska, w postaci zgody, przez Prezydenta RP. Niewątpliwie celem wprowadzenia przez ustawodawcę wymogu uzyskania przedmiotowej zgody było zapewnienie zachowania, w skali całego kraju, ładu w zakresie odznaczeń. Cel taki może zostać osiągnięty wyłącznie poprzez przyjęte w ustawie rozwiązanie – obowiązek uzyskania zgody Prezydenta RP – jako organu do którego prerogatyw należy nadawanie orderów i odznaczeń (art. 144 ust. 3 pkt Konstytucji RP). Stąd wymóg uzyskania zgody, o której mowa w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach. W związku z tym na organie gminy ciąży obowiązek dokonania stosownych uzgodnień, gdyż bez zachowania wymaganego trybu postępowania, to jest bez uzyskania zgody najwyższego organu władzy państwowej, formalnie nie może dojść do podjęcia uchwały zawierającej uregulowania dotyczące omawianych kwestii. W przeciwnym razie taka uchwała dotknięta jest wadą w postaci istotnego naruszenia prawa.
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż w ramach postępowania nadzorczego Wojewoda Wielkopolski, sprawujący nadzór legislacyjny w tym zakresie, w sposób właściwy przypisał przedmiotowej zgodzie charakter wiążący i w konsekwencji zasadnie wydał rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające o nieważności przedmiotowej uchwały. Uwzględniając zatem brak przedmiotowej zgody, Wojewoda zasadnie z faktu tego wywiódł sprzeczność podjętej uchwały z prawem. Stąd za chybione uznać należy te zarzuty skargi, które odnoszą się do ograniczonego zakresu postępowania nadzorczego i wynikającej stąd jego wadliwości.
Sąd podziela również stanowisko organu nadzoru, iż sposób zredagowania unieważnionej uchwały, jej tytuł ("Regulamin wyróźnień honorowych Gminy Swarzędz"), wspólne regulacje dotyczące rożnych rodzajów wyróżnień, odmienne nazewnictwo dla określonego w Statucie tytułu "Zasłużony dla Miasta i Gminy Swarzędz", jak i wskazane podstawy prawne uchwały, uniemożliwiało orzeczenie o jej nieważności tylko w części dotyczącej wymienionego odznaczenia. Przepisy dotyczące odznaczenia stanowią przy tym postanowienia merytoryczne uchwały, a zatem wyeliminowanie ich z treści aktu również skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. W tej sytuacji próba usunięcia jedynie części zapisów przedmiotowej uchwały z dnia 20 maja 2014 r. spowodowałaby naruszenie integralności całego aktu, co mija się z celem działania organu nadzoru, który czuwa nad prawidłowym stanowieniem prawa przez organy samorządu terytorialnego.
Sąd nie podzielił również zarzutu skargi, iż skoro przedmiotowa uchwała powtarza wcześniejsze regulacje przyjęte uchwałą z dnia 11 kwietnia 1994 r. w sprawie ustanowienia "Honorowego Obywatelstwa" i odznaczenia "Zasłużony dla Miasta i Gminy Swarzędz", których organ nadzoru nie kwestionował, to nie jest możliwa jej weryfikacja w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z nowym aktem prawnym. Ponadto, wobec derogacji poprzednio obowiązujących w tym przedmiocie unormowań, przestały one już funkcjonować w porządku prawnym. Tym samym ponowne uchwalenie regulacji dotyczących omawianych kwestii oznacza ustalenie nowego wzoru medalu i odznaki. Nie ulega wątpliwości, że jak każdy inny akt, a w szczególności akt prawa miejscowego, uchwała zawierająca tego rodzaju uregulowania powinna być wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, stosownie do powoływanego wyżej art. 7 Konstytucji RP. Zatem w procedurze jej stanowienia Rada Miasta powinna uwzględnić treść wskazanych przepisów ustawy o odznakach i mundurach, a w związku z tym, stosownie do art. 6 tej ustawy, uzyskać zgodę Prezydenta RP na ustalenie przewidzianych w § 2 ust. 2 Regulaminu wzoru odznaki. Uregulowanie zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach ma charakter kategoryczny, a ponadto, wprowadzając od dnia 1 sierpnia 2009 r. upoważnienie dla organów samorządu terytorialnego, ustawodawca nie wprowadził żadnych przepisów intertemporalnych. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że gdyby jego wolą było zalegalizowanie wyłomu w procedurze uchwałodawczej podejmowanej przez organy jednostek samorządu terytorialnego, wynikającej z omawianej ustawy, polegającego na odstąpieniu od wymogu uzyskania zgody Prezydenta RP pod warunkiem zachowania dotychczas ustanowionych wzorów odznak honorowych w ponownie uchwalanych aktach, wówczas zamieściłby stosowny zapis w ustawie o odznakach i mundurach. Tymczasem tego rodzaju unormowań nie sposób wywieść zarówno z tej ustawy, jak i z innych obowiązujących przepisów, w związku z czym chybiony jest argument o kontynuacji – w znaczeniu prawnym – dotychczas istniejących uregulowań (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 14.06.2012 r. sygn. II SA/Op 133/12, dostępny w CBOSA).
Z akt sprawy ponadto wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w terminie określonym art. 91 ust. 1 u.g.n., po uprzednim wszczęciu postępowania nadzorczego oraz umożliwieniu Radzie Miejskiej w Swarzędzu wypowiedzenia się w spornej kwestii uzyskania zgody, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach.
Wobec powyższego, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.)orzeczono, jak w sentencji.