II SA/Po 943/21

II SA/Po 943/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Edyta Podrazik
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 138 par. 1 pkt 1, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 2, art. 151 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2373
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 34 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 115
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
par. 2 pkt 1  (lit. a, lit. b) i 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151, art. 151a, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skarg J. H. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia oddala skargi
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydaną na ptastwie w art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) - dalej: k.p.a., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji, utrzymało w mocy zaskarżoną przez J. H., T. H. i K. K. decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia istnienia przesłanki wznowienia postępowania i nieuchylenia ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu.
Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.
Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] Burmistrz Gminy R. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) ustalił na wniosek M. i M. N. oraz M. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie F..
W dniu [...] lutego 2020 r. J. H. (dalej również: wnioskodawca; zainteresowany) skierował do Burmistrza Gminy R. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej na działce nr [...], wskazując jako podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a. i podnosząc, że nie został uznany za stronę postępowania w tej sprawie, mimo że miał interes prawny, bowiem jest właścicielem działki sąsiadującej z terenem inwestycji, na którą znacząco będzie oddziaływać zamierzona inwestycja. Wnioskodawca, wskazując na swój interes prawny, zwrócił uwagę na szkodliwe immisje, mogące w przyszłości powstawać w związku z działalnością myjni samochodowej; podkreślił, że odległość pomiędzy lokalizacją myjni samochodowej na działce nr [...] a działką nr [...], należącą do zainteresowanego, wynosi 7,5 m, zaś do budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce ok. 15,5 m; podniósł również, że planowana inwestycja zakłóci ponad przeciętną miarę możliwości zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości sąsiedniej, tym bardziej że w odległości ok. 18 m od planowanej myjni znajduje się należący do wnioskodawcy staw hodowlany, a rozpylona woda z chemikaliami będzie nawiewana także na zbiornik wodny, przystosowany do prowadzenia przez wnioskodawcę hodowli ryb. Zainteresowany wskazał też, że ok. 30 m od wiaty myjni znajduje się niepubliczne przedszkole, stąd też, zważając na oddziaływanie inwestycji, należy podkreślić zagrożenie dla zdrowia dzieci.
Burmistrz Gminy R. postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. (znak [...]) wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Gminy R. z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...], którą organ ustalił na rzecz M. i M. N. oraz M. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej na działce o nr geodez. [...], położonej w obrębie F..
W trakcie prowadzonego postępowania K. K. wystąpił o uznanie go za stronę wznowionego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – z uwagi na to, że jego posesja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której posadowiona jest myjnia samochodowa (podanie z dnia [...] września 2020 r. zmodyfikowane w piśmie z dnia [...] października 2020 r.). Na wezwanie organu pełnomocnik K. K. wskazał, że nieruchomości jego mocodawcy położone są w niewielkiej odległości od działki nr [...] – najbliższa ok. 8 m, co uzasadnia uznanie go za stronę i dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
W trakcie prowadzonego postępowania stanowisko wyraził też M. N. (jeden z inwestorów), wskazując m.in., że teren objęty analizą stanowi nie tylko zabudowę jednorodzinną, ale przede wszystkim teren zabudowy usługowej, w skład której wchodzą jego działka (myjnia), teren planowanej budowy pawilonu handlowego, usługi oświatowe, usługi stolarskie i usługi ślusarskie. Ponadto w kolejnym piśmie (z dnia [...] października 2020 r.) stwierdził, że podnoszone przez J. H. zarzuty nie mają żadnego wpływu na wydaną decyzję o warunkach zabudowy dotyczącą jego inwestycji, gdyż zarzuty te dotyczą postępowań prowadzonych przed Starostą [...], na etapie pozwolenia na budowę.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. Burmistrz poinformował strony postępowania, za które uznał dodatkowo J. H., T. H. i K. K., o terminie przeprowadzenia wizji lokalnej i oględzin terenu we wznowionym postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Gminy R. z dnia [...] listopada 2019 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej na działce nr [...], obręb F.. Z oględzin sporządzono notatkę oraz dokumentację zdjęciową.
W toku postępowania organ I instancji informował wszystkie strony o podejmowanych czynnościach i wpływających dokumentach, składających się na materiał procesowy.
Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] Burmistrz Gminy R. stwierdził istnienie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm.) - dalej: k.p.a. i zarazem uznał, że decyzja ostateczna ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowy myjni samochodowej" została wydana z naruszeniem prawa (pkt 1 osnowy). Jednocześnie organ I instancji orzekł, że nie uchyla ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...], uznając, że w wyniku jej uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (pkt 2 osnowy decyzji).
W uzasadnianiu Burmistrz wnikliwie przedstawił przebieg postępowania, podejmowane czynności, zgłaszane wnioski i stawiane zarzuty, począwszy od wniosku J. H. z dnia [...] lutego 2020 r. o wznowienie postępowania. Następnie wyjaśnił, że zbadał przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania i ustalił, że spełnione zostały zarówno przesłanki podmiotowe, jak i przedmiotowe, gdyż potwierdziły się przyczyny wznowienia wynikające z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wobec tego organ I instancji ustalił, jaki jest zakres postępowania "co do rozstrzygnięcia sprawy", uznając, że należy ograniczyć się do kontroli wpływu podstawy wznowienia na prawidłowość rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał w tym zakresie, że poddał weryfikacji wniosek o ustalenie warunków zabudowy oraz pozostałe akta sprawy dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla myjni samochodowej na działce nr [...] i przytoczył te ustalenia, wskazując zarazem w jakim zakresie zweryfikował złożony wniosek. Podkreślił przy tym, że w pierwotnym postępowaniu uznał za strony wyłącznie właścicieli działek bezpośrednio graniczących z działką nr [...], zaś obecnie uznał, że również działki T. i J. H. oraz K. K., pomimo że nie graniczą z działką przeznaczoną pod przedmiotową inwestycję, mogą się znaleźć w zasięgu jej oddziaływania.
Burmistrz wyjaśnił również, że dokonał weryfikacji analizy urbanistycznej poprzedzającej ustalenie warunków zabudowy i stwierdził, że została ona sporządzona zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, z późn. zm.) - dalej: u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr. 164, poz. 1588). Organ potwierdził, że poprawnie wykonano analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także zbadano stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewidywano wówczas realizację myjni samochodowej. Następnie organ wskazał, że we wznowionym postępowaniu zbadał, czy właściwie został zastosowany przepis § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 wyżej przywołanego rozporządzenia. Ponadto stwierdził poprawność wystąpienia do określonych organów o uzgodnienie treści decyzji pierwotnej. Poza tym organ przedstawił i omówił pisma, jakie wpływały w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego.
Organ I instancji podniósł, że po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną o warunkach zabudowy rozpoznał sprawę w granicach określonych we wnioskach J. H. oraz K. K. i dążył do naprawienia konkretnych wad tego postępowania. Podkreślił, odwołując się w tym zakresie do stanowiska orzecznictwa, że wystąpienie przedmiotowej podstawy wznowienia nie może być powodem do ponownego rozpoznania sprawy w całości. Wobec tego wskazał na to, że w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym dokonał czynności w celu usunięcia stwierdzonych wad tego postępowania, wobec czego rozszerzył obszar oddziaływania inwestycji o działkę nr [...] - obręb F., uznając J. H. za stronę postępowania oraz o działki o nr [...], [...] - obręb R., uznając K. K. za stronę postępowania. Ponadto podkreślił charakter decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, że jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy konkretne zamierzenie może być w ogóle podjęte na danym obszarze, jako zgodne z przepisami szczegółowymi określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Końcowo organ stwierdził, że pominięcie J. H. i K. K. (brak udziału) w postępowaniu zwykłym nie wpłynęło ani na sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, ani na treść przeprowadzonej na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., jak również na wyniki analizy, które stanowiły podstawę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podkreślił przy tym, że pominięcie stron nie wpłynęło na formalną prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz na wydanie decyzji; nie miało to również wpływu na ustalenia zawarte w wydanej decyzji, w tym lokalizację, jej parametry i wskaźniki, albowiem organ związany był wnioskiem inwestorów oraz sporządzoną analizą i jej wynikami. Wobec tego Burmistrz stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie dopatrzył się bowiem podstaw do wydania decyzji innej w swej treści niż dotychczasowa decyzja ostateczna. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie zaistniała jedynie sytuacja, gdy doszło jedynie do naruszenia prawa procesowego, które nie wpłynęło na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Ponadto organ wskazał na zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie, przy jej rozstrzygnięciu, przepisu art. 146 § 2 k.p.a., z którego wynika, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Odrębne odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2021 r. wnieśli J. H., T. H. i K. K..
J. H. i T. H. w sposób tożsamy zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisów postępowania, polegające na: zaniechaniu ponownego rozpoznania sprawy w całości, w sytuacji wystąpienia podstawy wznowienia, czego wyrazem jest nieuchylenie decyzji ostatecznej, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.; przyjęciu, że wszystkie okoliczności sprawy, ustalone na podstawie całego materiału dowodowego oraz po rozważeniu wniosku stron, przemawiają za tym, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, i że nie ma podstaw do wydania innej decyzji, tj. naruszenie art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a.; zaniechaniu ustalenia sposobu oddziaływania planowanej inwestycji na tereny sąsiednie i przyjęciu, że zagadnienie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego, tj. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; prowadzeniu postępowania z naruszeniem art. 8 k.p.a.; 2. przepisów prawa materialnego polegające na jego niezastosowaniu, skutkiem czego organ, ustalając warunki [zabudowy], nie uwzględnił faktu negatywnego oddziaływania inwestycji na istniejące już zagospodarowanie terenów sąsiednich – w postaci immisji pary wodnej i środków czyszczących, tj. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Z kolei K. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. nieuchylenie decyzji dotychczasowej, mimo istnienia podstaw do jej uchylenia i niewydania nowej decyzji; art. 149 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, podczas gdy obowiązkiem organu było ponowne rozpoznanie sprawy; art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w wyniku uchylenia dotychczasowej decyzji mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz niewykazanie przez organ I instancji podstaw do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a.; art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie sposobu oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie i nieprawidłowe przyjęcie, że pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego poprzez ustalenie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich oraz ustalenie warunków zabudowy dla myjni samochodowej w sytuacji, gdy podstawy do tego nie zostały wykazane; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań wskazanych w tym przepisie, zwłaszcza w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również; Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę Burmistrzowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kasacyjnego Kolegium wyjaśniło, że Burmistrz Gminy R. przeprowadził w sposób szeroki i wszechstronny postępowanie co do przyczyn wznowienia, ale nie podjął żadnych działań mających na celu rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ II instancji uznał, że należało wydać nową decyzję o istocie sprawy – tak, jakby sprawa nie była rozstrzygnięta i przeprowadzić pełne postępowanie, a gdy okaże się, że projekt decyzji byłby tożsamy co do każdego punktu z kwestionowaną decyzją ostateczną, organ będzie mógł zastosować art. 146 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że z powodu braku przeprowadzenia takiego postępowania należało uznać, że decyzja Burmistrza w wymiarze materialnoprawnym jest przedwczesna. Kolegium podniosło, że w odniesieniu do przepisów prawa materialnego zasadą jest powrót sprawy [w wyniku wznowienia postępowania] do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego i organ stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w chwili orzekania. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec tego obowiązkiem organu I instancji było zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcie na nowo sprawy zakończonej decyzją ostateczną, bowiem wznowione postępowanie nie jest postępowaniem weryfikacyjnym; dopiero przeprowadzenie postępowania co do istoty może doprowadzić do tezy, że naruszenia procesowe nie miały żadnego znaczenia, gdyż i tak zapadłaby decyzja tej samej treści. Zdaniem organu II instancji, aby jednak takie twierdzenie było uprawnione, konieczne jest [uprzednie] przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie i wypowiedzenie się co do wszystkich elementów decyzji, której dotyczy wznowienie. Ponadto Kolegium stwierdziło, że negatywna przesłanka wznowienia postępowania nie tylko nie wyłącza dopuszczalności ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, ale może być brana pod uwagę dopiero wówczas, gdy ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy już nastąpiło. Wskazało też, że w celu zweryfikowania przesłanki, o której mowa, konieczne jest porównanie decyzji dotychczasowej z decyzją antycypowaną, tą która ma być podjęta w wyniku wznowienia postępowania, czyli na aktualnych przesłankach faktycznych i prawnych. Zdaniem organu, rozpoznanie sprawy w postępowaniu wznowionym nie sprowadza się do kwestii oceny, czy stwierdzona przyczyna wznowienia miała wpływ na treść rozstrzygnięcia; konstrukcja przesłanki negatywnej przeczy tezie postępowania ograniczonego wyłącznie do przyczyny wznowienia.
M. N. (jeden z inwestorów) zakwestionował decyzję Kolegium poprzez wniesienie sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej również: WSA w Poznaniu), podnosząc, że zaskarżona w drodze sprzeciwu decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 oraz art. 146 § 2 k.p.a.
WSA w Poznaniu uznał sprzeciw za uzasadniony i w wyroku z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po [...] uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r.
Sąd stwierdził, że analiza uzasadnienia decyzji Burmistrza Gminy R. (k. 3-19 uzasadnienia decyzji) wskazuje na to, że organ na gruncie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy oznaczonej symbolem [...], lecz w nowych granicach podmiotowych ponownie ocenił wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa myjni samochodowej" na działce nr [...], położonej w obrębie F.. Sąd uznał, że stanowisko Kolegium o zaistnieniu przesłanki naruszenia przepisów postępowania, a także braku przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, zostało oparte na błędnej wykładni art. 149 § 2, art. 146 § 2 oraz art. 151 § 1 i 2 k.p.a. W tym względzie Sąd podniósł, że wystąpienie przesłanek z art. 146 § 1 i 2 k.p.a. uniemożliwiających uchylenie dotychczasowej decyzji w trybie wznowienia postępowania nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, natomiast ogranicza organ w zakresie możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, bowiem wyłącza możliwość rozstrzygania co do istoty sprawy, jednak nie stanowi przeszkody do stwierdzenia, że zakwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, kwestionowana decyzja kasacyjna w sposób nieuprawniony stwierdza brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, bo przy oparciu się na błędnej wykładni prawa. W tym względzie Sąd podniósł, że Burmistrz Gminy R. po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyny wznowienia przyjął, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] z uwagi na treść art. 146 § 2 k.p.a. i w ten sposób stwierdził brak warunków do ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy, czyli w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego aktualnego na dzień wydania decyzji kończącej wznowione postępowanie, tj. na dzień [...] stycznia 2021 r.
Sąd zauważył, że przyjęte przez Burmistrza stanowisko co do zakresu rozpoznania sprawy znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie; z przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania także co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. W ocenie Sądu, Kolegium nie wykazało zaistnienia przesłanek warunkujących przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na podstawie stanu prawnego i faktycznego aktualnego na dzień zakończenia wznowionego postępowania administracyjnego.
We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium przyjmie, że celem postępowania wyjaśniającego w postępowaniu wznowionym jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, której przedmiotem jest prawidłowe (zgodne z prawem) załatwienie sprawy administracyjnej. W tym zakresie Sąd wskazał na to, że z treści art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia; wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia wad treść rozstrzygnięcia powinna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem i w takim wypadku nie uchyla się zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia przepisów proceduralnych dopuścił się organ administracji publicznej w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd dopełniająco stwierdził, że jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, iż poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie), to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 k.p.a.
W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego, Kolegium decyzją z dnia [...] października 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] stycznia 2021 r.
W motywach swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy omówił przesłanki wznowienia postępowania, zawarte w art. 145 § 1 k.p.a., wskazując, że celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Następnie organ II instancji podkreślił, że sprawa podlegała już ocenie przez WSA w Poznaniu, który wyrokiem z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po [...] uchylił poprzednią decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2021 r., wobec czego organ odwoławczy, rozstrzygając niniejszą sprawę, jest związany wykładnią przepisów zaprezentowaną w tym wyroku.
Wskazując na to, że w przedmiotowej sprawie organ wznowił postępowanie w sprawie warunków zabudowy na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Kolegium stwierdziło, że wznowienie przedmiotowego postępowania było zasadne, gdyż wskazane podmioty, które wniosły odwołania od decyzji organu I instancji, wcześniej bez własnej winy nie brały udziału w pierwotnym postępowaniu. Zdaniem organu II instancji, Burmistrz słusznie wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., wobec czego zaistniała podstawa do przeprowadzenia przez ten organ dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia. Idąc dalej, organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wskazał jako okoliczność, z powodu której nie uchylił ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., to że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Dalej Kolegium wyjaśniło, że na tle przywołanej regulacji, odczytywanej w kontekście art. 149 § 2 k.p.a., w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciły się dwa rozbieżne kierunki rozumienia obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny, co ma związek z odmiennym interpretowaniem zakresu badania sprawy. Organ II instancji wskazał, iż według pierwszego stanowiska nie powinno budzić wątpliwości, że Kodeks postępowania administracyjnego formułuje ograniczenia rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania, które powinno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia; postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma bowiem na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją, ujętych w formie podstaw wznowienia, wobec czego wystąpienie podstawy wznowienia nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Następnie zauważył, że zgodnie z drugim stanowiskiem, istotą wznowionego postępowania, po potwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia, jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, zatem nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Kolegium w tym zakresie podkreśliło, że orzekając w niniejszej sprawie, związane jest wykładnią zaprezentowaną przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po [...], w którym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Kolegium w sposób nieuprawniony stwierdza brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, bo w oparciu o błędną wykładnię prawa i w ocenie Sądu organ I instancji stwierdził w sposób uprawniony brak podstaw do ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy.
Organ II instancji orzekł, że bezsporne jest w niniejszej sprawie, iż odwołujący posiadają przymiot stron postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gminy R. z dnia [...] listopada 2019 r. o warunkach zabudowy; nie budzi wątpliwości także fakt, że organ I instancji, wydając tę decyzję, wadliwie określił krąg uczestników postępowania, uniemożliwiając pominiętym stronom udział w nim, tym samym zasiniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarazem organ odwoławczy oświadczył, że przeprowadzone przez Burmistrza postępowanie wznowieniowe wykazało, że w jego wyniku mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, bowiem samo uczestnictwo stron w postępowaniu nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez ich udziału. Zdaniem Kolegium, argumentacja stron pominiętych, przedstawiona w tym postępowaniu, nie przemawia za wydaniem innej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze powyższe, organ I instancji na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. zasadnie ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz uznania, że w wyniku rozpatrzenia sprawy zapadłaby taka sama decyzja, jak dotychczasowa. Z tych wszystkich względów Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja Burmistrza jest zgodna z przepisami prawa.
Odrębne skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2021 r. wnieśli J. H. i K. K. (reprezentowani przez pełnomocników procesowych), zaskarżając tę decyzję w całości.
J. H. zarzucił zaskarżonej decyzji:
1. naruszenie przepisów postępowania:
- art. 149 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że organ pierwszego stopnia prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w granicach podstaw wznowienia w sytuacji, gdy organ pierwszego stopnia nie ustalił bezpośrednio po wznowieniu postępowania wystąpienia przyczyny wznowienia, co uniemożliwia ustalenie granic przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego,
- art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że pomimo wadliwości formalnej decyzja pozbawiona była wadliwości materialnej i w związku z tym w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej w sytuacji, gdy decyzja wydana przez organ pierwszego stopnia obarczona jest wadami natury materialnej,
- art, 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające uznaniu, że organ pierwszego stopnia zasadnie zaniechał ustalenia sposobu oddziaływania planowanej inwestycji na tereny sąsiednie i przyjęcie, że zagadnienie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy,
- art. 8 k.p.a., skutkujące przeprowadzeniem postępowania z naruszeniem zasady jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na uznaniu, że przy ustalaniu warunków zabudowy brak było podstaw do uwzględnienia faktu negatywnego oddziaływania inwestycji – w postaci immisji wody, pary wodnej i środków czyszczących – na istniejące już zagospodarowanie terenów sąsiednich.
Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, J. H. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Ponadto wystąpił o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do niniejszej skargi – a to na okoliczność uchybień i naruszeń przepisów prawa budowlanego przez właściciela myjni oraz wykazania, że warunki decyzji o warunkach zabudowy w świetle powstałej inwestycji są niemożliwe do spełnienia.
Natomiast K. K. w swojej skardze zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanej w decyzji:
a) art. 153 w zw. z art. 64e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, tj. nieuwzględnienie specyfiki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego w postępowaniu toczącym się na skutek wniesionego sprzeciwu,
b) art. 149 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, podczas gdy obowiązkiem organu było ponowne rozpoznanie sprawy,
c) art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w wyniku uchylenia dotychczasowej decyzji mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz niewykazania przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podstaw do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a.,
d) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji dotychczasowej, mimo stwierdzenia istnienia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i niewydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy,
e) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:
- nieustalenie sposobu oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja organu I instancji, na tereny sąsiednie i nieprawidłowe przyjęcie, że pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy,
- ustalenie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich poprzez ustalenie warunków zabudowy dla myjni samochodowej, co skutkowało wydaniem decyzji, podczas gdy podstawy ku temu nie zostały wykazane;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że spełniony został warunek, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i zarazem nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie tych wymagań, zwłaszcza w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu; natomiast wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem powołanego przepisu powoduje negatywnego oddziaływanie inwestycji na istniejące już zagospodarowanie terenów sąsiednich w postaci immisji hałasu, środków chemicznych, pary wodnej, wody, światła na nieruchomości sąsiednie, a nadto kreuje podstawę do realizacji dalszych inwestycji, pogłębiających negatywne skutki dla nieruchomości sąsiednich, w większości o funkcji mieszkaniowej.
Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, K. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Kolegium, odpowiadając na skargi, podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o ich oddalenie. Organ odwoławczy podkreślił też, że przy orzekaniu w niniejszej sprawie był związany wytycznymi zawartymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po [...]. Odwołując się do stanowiska wyrażonego w tym wyroku, Kolegium stwierdziło, że w obydwu skargach strony podnoszą zarzuty co do nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nieuprawnione przyjęcie, że w wyniku uchylenia decyzji mogłaby zapaść decyzja o dotychczasowej treści, podczas gdy zgodnie z treścią uzasadnieniem tego wyroku prowadzenie postępowania wyjaśniającego byłoby nieprawidłowe. Organ II instancji zauważył, że wcześniejsza decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2021 r., w której organ wskazywał na konieczność prowadzenia szerokiego postępowania po wznowieniu postępowania, została przez Sąd zakwestionowana, gdyż wynikała z błędnej wykładni art. 146 § 2 k.p.a. Ponadto Kolegium zauważyło, że skarga K. K. stanowi niejako polemikę z prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z [...] czerwca 2021 r. (str. 5 skargi).
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt II SA/Po [...] ze skargi K. K. ze sprawą o sygn. akt II SA/Po [...] ze skargi J. H. na tę samą decyzję – i prowadził je dalej pod sygnaturą akt II SA/Po [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, z późn. zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 3 lutego i [...] lutego 2022 r. (k. 48, 64). Strony zostały powiadomione o powyższym i Sąd zapewnił im możliwość wypowiedzenia się w sprawie.
W następnej kolejności warto podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Tutejszy Sąd rozstrzygnął sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. akt sądowych oraz akt administracyjnych nadesłanych przez organ. Z miejsca też należy wyjaśnić, że w sprawie nie było żadnych podstaw do przeprowadzania, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a, dowodu z dokumentów dołączonych do skargi J. H. co do ustalenia okoliczności dotyczących uchybień i naruszeń przepisów prawa budowlanego przez właściciela myjni oraz wykazania, że kryteria zawarte w decyzji o warunkach zabudowy w świetle powstałej inwestycji są niemożliwe do spełnienia. Po pierwsze, dowody te dotyczyły faktycznego funkcjonowania obiektu myjni. Są to zatem kwestie porealizacyjne, które w żaden sposób nie mogły świadczyć o wadliwości pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem warunki zabudowy dotyczą przedsięwzięcia w kształcie wynikającym z wniosku inwestora, odniesione do uwarunkowań istniejących na ternie sąsiadującym z obszarem inwestycji i obwiązujących przepisach, uwzględnianych w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zagadnienia związane z realizacją i funkcjonowaniem obiektu są zaś regulowane przepisami prawa budowlanego (ustawy i przepisów wykonawczych) oraz innymi przepisami (np. z zakresu ochrony środowiska, ochrony sanitarnej czy prawa wodnego). Po drugie, i co ważniejsze – stanowisko skarżącego pomijało istotę kontroli działalności organów administracji publicznej, wykonywanej przez sądy administracyjne jako tzw. sądy prawa. Postępowanie sądowe nie służy bowiem ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego czy też jego uzupełnianiu, a jedynie na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17 – dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Akta sprawy były kompletne i pozwalały na jej rozstrzygnięcie w granicach kontroli sądowej. Nie zachodziła żadna przeszkoda do rozpoznania sprawy, której usunięcie wymagałoby przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Analiza i ocena prawna okoliczności sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.).
Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu była ocena prawidłowości działania organów w sprawie, w której organ odwoławczy ponownie rozpatrywał sprawę w drugiej instancji na skutek wydania przez tutejszy Sąd prawomocnego wyroku z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po [...] w związku ze sprzeciwem M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] W wyroku tym Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając brak podstaw do wydania przez Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, którą organ II instancji uchylił decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] stycznia 2021 r. i przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wobec tego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ administracji, jak również Sąd w składzie tu orzekającym był związany wydanym w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po [...], w którym tutejszy Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uwzględniając sprzeciw, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a., uchylił w całości wcześniejszą decyzję kasacyjną Kolegium z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Związanie to występowało tak względem oceny prawnej, jak i wskazań co do dalszego postępowania. Wynikające z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. związanie oceną prawną, jak i samym orzeczeniem co do zasady oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w sytuacji wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, dostępny jw.). Niemniej jednak, przy ocenie granic tego związania, należało mieć na względzie charakter wyroku wydawanego na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Trafnie na te kwestie zwrócił uwagę skarżący K. K.. Tutejszy Sąd zgadza się z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, zgodnie z którym z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (patrz np. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 775/19 i 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 611/21, dostępne jw.).
Trzeba zarazem podkreślić, że z uwagi na specyfikę postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie wznowienia postępowania, tutejszy Sąd przy ocenie prawidłowości zastosowania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., nie mógł abstrahować od treści – a zatem i wykładni – przepisów wyznaczających ramy tego postępowania. To właśnie analiza przepisów art. 145 § 1 i następne k.p.a. doprowadziła tutejszy Sąd do uznania, że kwestionowana w drodze wniesienia sprzeciwu decyzja w sposób nieuprawniony stwierdza brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego i uznania, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd miał prawo, a wręcz obowiązek odnieść się do tych przepisów postępowania, które doprowadziły organ II instancji do wniosku o konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji Burmistrza i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dlatego Sąd był uprawniony do stwierdzenia, że stanowisko Kolegium o zaistnieniu przesłanki naruszenia przepisów postępowania, a także braku przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, zostało zbudowane na błędnej wykładni art. 149 § 2, art. 146 § 2 oraz art. 151 § 1 i 2 k.p.a.
Z uwagi na przywołany zakres związania wyrokiem, wydanym na podstawie art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a., należało przyjąć, że Kolegium nie mogło wydać w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, zatem zobowiązane było co do zasady (o ile nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) załatwić sprawę poprzez jej merytoryczne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że w przedmiotowej sprawie nie było sporu co do zachodzenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pominięcia stron bez ich winy w postępowaniu pierwotnym), która to przyczyna wznowienia została potwierdzona przez organ I instancji w wyniku przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. Zatem w grę nie wchodziło wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. ocena, czy w sprawie zaszły podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. czy też do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., zależał od tego, jak kształtowały się granice wznowionego postępowania.
Poza tym należy podkreślić, że nawet jeżeli Kolegium z pewnym uproszczeniem przyjęło rozważania zaprezentowane w wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po [...] i zbyt kategorycznie określiło granice związania tym orzeczeniem, to i tak wydało trafne rozstrzygnięcie, prezentując prawidłową wykładnię przepisów i ocenę zaskarżonej decyzji organu I instancji. O słuszności niniejszej konstatacji świadczą przedstawione poniżej okoliczności i argumenty.
Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela te poglądy doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którymi w sprawach wszczynanych na wniosek strony organ jest związany wskazanymi podstawami wznowienia. Wobec tego, prowadząc postępowanie na wniosek strony, jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może się odnosić do innych podstaw, niewskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym z urzędu, organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, tzn. może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1925/12 i 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1999/12, dostępne jw.). Nie ma natomiast wątpliwości, że w przypadku wniosku strony organ jest takim wnioskiem związany jedynie w takim znaczeniu, że powinien ustosunkować się do wszystkich podanych we wniosku podstaw wznowienia. Granice tego postępowania są wyznaczone zatem, co do zasady, ostateczną decyzją, którą zostało zakończone postępowanie objęte wznowieniem. Wykroczenie poza te granice, przez rozpoznanie sprawy niezakończonej decyzją ostateczną, bądź niebędącej przedmiotem postępowania, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (patrz: M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 149.). Wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3080/19, dostępny jw.).
Organ nie naruszył art. 145 § 1 pkt 4 ani art. 149 § 2 k.p.a., bowiem przeprowadził postępowanie co do istoty sprawy, w granicach wynikających z podstaw wznowienia. W ocenie tutejszego Sądu, organ I instancji w niniejszej sprawie prawidłowo określił zatem granice wznowionego postępowania i przeprowadził ponownie postępowanie, odnosząc się do wszystkich podanych przez podmioty (strony) pominięte we wcześniejszym postępowaniu argumentów podniesionych w granicach podstaw wznowienia. Dla przykładu warto wskazać, że w reakcji na stanowiska stron postępowania m.in. organ wystąpił w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. do W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w L. (dalej: [...]WIOŚ) o przekazanie poczynionych ustaleń, dotyczących oddziaływania myjni samochodowej poza granice nieruchomości, na której jest pobudowana. Przede wszystkim jednak odniósł się do pism podmiotów zainteresowanych, przemawiających za uznaniem zainteresowanych za strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla myjni samochodowej na działce nr ewid. [...]. W szczególności zaś przeprowadził wnikliwą ocenę dotyczącą sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, a to z uwagi na zarzuty, że analiza ta nie pozwala stwierdzić, czy spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w odniesieniu do kontynuacji funkcji, parametrów i cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak i co do uzbrojenia terenu w zakresie kanalizacji deszczowej i odprowadzania wód opadowych oraz wyznaczenia linii zabudowy. Wziął pod uwagę treść pisma [...]WIOŚ z dnia [...] lipca 2020 r. dotyczącego wyników kontroli na działce nr [...]. Warto wspomnieć, że w piśmie tym wyjaśniono, że poziom hałasu z myjni w dziennej i nocnej porze w punkcie pomiarowym PI na terenie działki zainteresowanego przekracza standardy akustyczne określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112). Zarazem trzeba podkreślić, że powyższe ustalenie dotyczy funkcjonowania inwestycji w danym czasie, w wyniku zrealizowania jej w określonym kształcie projektowym. Nie są to ani okoliczności, które mogły być wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, ani też nie świadczyły o wadach przeprowadzanego postępowania pierwotnego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego. W postępowaniu tym organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym bada w szczególności, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Spełnienie przez inwestycję wymogów technicznych, takich jak rozmiar i rozwiązania techniczne obiektu, jego usytuowanie na działce jest zaś oceniane w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania lub układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich oraz co do innych kwestii wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, z późn. zm.), takich jak zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami ochrony środowiska i innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. To dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i wówczas zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (zob. wyroki NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07 i 27 czerwca 2013 r. sprawie II OSK 398/12, dostępne jw.).
Z uzasadnienia decyzji organu I instancji i materiału procesowego akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że Burmistrz dokonał należytej weryfikacji analizy urbanistycznej poprzedzającej ustalenie warunków zabudowy, odnosząc do niej zastrzeżenia pominiętych stron postępowania. Z uwagi na granice zakreślone podstawami wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia całego postępowania rozpoznawczego od nowa i ponowienia wszystkich czynności postępowania. Organ I instancji trafnie podniósł, że po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną o warunkach zabudowy rozpoznał sprawę w granicach określonych we wnioskach J. H. oraz K. K. i dążył do naprawienia konkretnych wad tego postępowania, a wystąpienie przedmiotowej podstawy wznowienia nie może być powodem do ponownego rozpoznania sprawy w całości. Wobec tego Burmistrz zasadnie stwierdził, że poprawnie wykonano analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na podstawie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 marca 2003 r. i przepisów odrębnych. Wyjaśnił, że zbadano stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewidziano realizację myjni samochodowej. Organ I instancji we wznowionym postępowaniu zbadał, czy właściwie został zastosowany przepis § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 wyżej przywołanego rozporządzenia. Ponadto ocenił poprawność wystąpienia do określonych organów o uzgodnienie treści decyzji pierwotnej.
Wszystkie, ujmowane en bloc zarzuty zawarte w obydwu skargach (stanowiące w większości powielenie twierdzeń wskazanych w odwołaniach), kwestionujące powyższe, okazały się w odniesieniu do decyzji organu I instancji nietrafne. Organ nie naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem oddziaływanie planowanej inwestycji zostało odpowiednio zidentyfikowane. Organ jednoznacznie wyjaśnił, że rozszerzył obszar oddziaływania inwestycji o działkę nr [...] - obręb F., uznając J. H. (i T. H.) za stronę postępowania oraz o działki nr [...], [...] - obręb R., uznając K. K. za stronę postępowania. Trafny jest wniosek końcowy organu I instancji, że pominięcie tych podmiotów w postępowaniu zwykłym nie wpłynęło ani na sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, ani na treść przeprowadzonej na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., ani na wyniki analizy, które stanowiły podstawę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podkreślił przy tym, że pominięcie tych stron nie miało to również wpływu na ustalenia zawarte w wydanej decyzji, w tym lokalizację, jej parametry i wskaźniki, gdyż organ związany był wnioskiem inwestorów oraz sporządzoną analizą i jej wynikami. Jeszcze raz należy podkreślić, że podnoszone przez skarżących kwestie dotyczą faktycznego funkcjonowania myjni zrealizowanej w określonym kształcie, a nie wstępnych warunków, jakie oceniane są przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej (decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Materiał sprawy był pełny i został szczegółowo omówiony w obszernym uzasadnieniu decyzji organu I instancji.
Wbrew zarzutom J. H. organ nie stwierdził zatem, że oddziaływanie inwestycji zamyka się w graniach działki nr [...]. Wszelkie spekulacje dotyczące faktycznych uwarunkowań działalności tej inwestycji, jak w szczególności kwestia odprowadzania wód do kanalizacji i gruntu oraz ewentualnego wpływu na sąsiednie zbiorniki wodne, jest pozbawiona doniosłości prawnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Podobnie też ewentualne ponadnormatywne oddziaływanie inwestycji (w jej określonym kształcie technicznym) w zakresie emitowania hałasu na tereny sąsiednie (w tym przedszkole) – podnoszone w obydwu skargach – nie mogło rzutować na kwestię ustalenia warunków zabudowy, stanowiąc zarazem podstawę do zastosowania instrumentów przewidzianych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973, z późn. zm.) – patrz: art. 115 i nast. Dlatego też nie było podstaw do uwzględnienia aktualnie negatywnego, faktycznego oddziaływania inwestycji – np. w postaci ponadnormatywnego hałasu, czy w postaci immisji wody, pary wodnej i środków czyszczących – na istniejące już zagospodarowanie terenów sąsiednich, skoro takie uwarunkowania w sposób oczywisty nie występowały na wstępnym etapie inwestycyjnym (przedsięwzięcie nie było zrealizowane). Dodać należy, że osiedlowe myjnie samochodowe nie są przedsięwzięciami ujętymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Nie są one objęte obowiązkiem przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373, z późn. zm.). Zarzuty skargi J. H. są w tym aspekcie chybione. Podobnie jak zarzuty obydwu skarg, dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie wydania decyzji powodującej negatywne oddziaływanie inwestycji na istniejące już zagospodarowanie terenów sąsiednich w większości o funkcji mieszkaniowej.
Również zarzut K. K. dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie uznania warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nieuwzględnienia zasady dobrego sąsiedztwa jest niesłuszny. Omawiając tę kwestię, trzeba mieć na względzie, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa" czy też "zasadę kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest – jak już wspomniano – aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość, lub jej część, położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Skoro zaś zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, to i pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (tak NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 984/11, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontynuacja funkcji, świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o każde takie zagospodarowanie, które nie wchodzi z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden ze sposobów zagospodarowania istniejących na obszarze analizowanym, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić, wówczas warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 942/19, dostępny jw.). Trzeba również podkreślić, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu. Wystarczającym jest aby nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie kolidowała z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na tym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym na badanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż wówczas godziłoby to w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (patrz: wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 779/17, 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1840/15, 28 kwietnia 2020 r .sygn. akt II OSK 539/19 i 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3490/18 – orzeczenia dostępne jw.). Innymi słowy, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nowy rodzaj zabudowy czy też nową funkcję nie oznacza braku kontynuacji funkcji dotychczasowej, ponieważ to od okoliczności konkretnej sprawy zależy, czy mamy do czynienia z funkcjami, których wystąpienie na terenie analizowanym da się pogodzić, czy też z funkcjami, które wzajemnie się wykluczają.
Trzeba mieć też na uwadze, że nie należy utożsamiać kontynuacji funkcji z kontynuacją rodzaju zabudowy. W ramach kontynuacji, czy też uzupełnienia danej funkcji mogą bowiem wystąpić różne rodzaje zabudowy. Dla dopełnienia wywodu warto wskazać na § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589), który wśród rodzajów zabudowy wymienia – zabudowę mieszkaniową (lit. a), w tym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jak i zabudowę usługową (lit. b). Poza tym rozporządzenie to w § 2 uszczegóławia warunki, jakim powinna odpowiadać treści decyzji o warunkach zabudowy. W § 2 pkt 3 m.in. wskazuje na ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.
W ocenie tutejszego Sądu, w kontrolowanej sprawie organ I instancji prawidłowo uznał, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Argumenty podnoszone w toku wznowionego postępowania przez strony wcześniej pominięte w postepowaniu zwykłym nie mogły doprowadzić do zakwestionowania tego stanowiska. Zamierzenie polegające na budowie myjni samochodowej na terenie zasadniczo objętym zabudową mieszkaniową (w granicach obszaru analizowanego), na której znajduje się również towarzsząca zabudowa usługowa (jak wspomniane przedszkole), pozostaje w zgodzie z tą właśnie funkcją. Takie obiekty, jak np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, przedszkole czy myjnia samochodowa stanowią dopełnienie mieszkaniowej funkcji wiodącej terenu, tym bardziej przy aktualnej skali zmotoryzowania społeczeństwa (w tym mieszańców osiedli).
W przekonaniu Sądu, w takich warunkach – odpowiednio przedstawionych i omówionych w uzasadnieniu decyzji – Burmistrz zasadnie stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie dopatrzył się bowiem podstaw do wydania decyzji innej w swej treści, niż dotychczasowa decyzja ostateczna. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja naruszenia jedynie prawa procesowego, które nie wpłynęło na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Ponadto organ wskazał na zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie, przy jej rozstrzygnięciu, przepisu art. 146 § 2 k.p.a., z którego wynika, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Istotnie, z przesłanki zawartej w art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia wad treść rozstrzygnięcia powinna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. Jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie), to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 k.p.a. (por R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021, art. 146). Zastosowanie art. 146 § 2 może mieć zaś miejsce wówczas, gdyby nowa decyzja odpowiadała w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takiej sytuacji, mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., nie uchyla się decyzji pierwotnej. Rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W sytuacji gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione, i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania. Jeżeli takie właśnie całościowe porównanie dwóch rozstrzygnięć, zawierające ocenę treści istotnych dla rozstrzygnięcia prawa i obowiązków, zostanie w sprawie przeprowadzone, to niedopuszczalne jest automatyczne wyłączanie możliwości wydania w takiej sprawie decyzji na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. (por. poglądy doktryny i orzecznictwa przywołane [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 146.). Organ powinien w decyzji stwierdzającej wydanie poprzedniej decyzji z naruszeniem prawa, opartej na tej podstawie wykazać, że mimo wadliwości formalnej taka decyzja pozbawiona była wadliwości materialnej.
Burmistrz w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wykazał, że stwierdzona wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Wobec tego był uprawniony do zastosowania art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Nie zaszły podstawy do uchylenia decyzji pierwotnej o warunkach zabudowy i wydania nowej decyzji orzekającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). W takim wypadku obowiązany był zarazem do wykazania, jakiego rodzaju naruszenie przepisów proceduralnych miało miejsce w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Tak też było w niniejszej sprawie.
Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd uznał zgodność z prawem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych i prawnych, poczynionych w niniejszej sprawie przez organy obydwu instancji.
Podsumowując, zaskarżona decyzja Kolegium odpowiada obowiązującemu prawu. Sąd stwierdził także, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. zostało przeprowadzone z odpowiednim poszanowaniem reguł procedury administracyjnej. Stan faktyczny sprawy ustalono niewadliwie, na podstawie zebranego materiału procesowego, szeroko omówionego w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji. Z tych też względów Sąd nie znalazł podstaw do przypisania organowi naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji w dostatecznym stopniu spełniało wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji finalnie odniósł się bowiem do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Sąd zauważył, że w odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniach wniesionych przez podmioty uznane za strony we wznowionym postępowaniu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wprawdzie syntetyczne, jednakże mimo to zostało w odpowiedni sposób powiązane z jednoznacznie przedstawionym przez Kolegium stanowiskiem organu I instancji. Pomimo zatem braku wyodrębnionych, szczegółowych rozważań w tym zakresie (co można uznać za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.), organ odwoławczy trafnie ocenił je całościowo, stwierdzając, że przedstawiona w tym postępowaniu argumentacja stron pominiętych nie przemawiała za wydaniem innej decyzji niż dotychczasowa.
Kolegium nie było też związane swoim wcześniejszym stanowiskiem, wyrażonym w decyzji kasacyjnej z dnia [...] marca 2021 r., w której organ wskazywał na konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania po wznowieniu postępowania. Decyzja ta został bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego, a wyrażone w niej stanowisko zakwestionowane przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia [...] czerwca 2021 r.
W przekonaniu Sądu, powyżej przedstawione okoliczności i ocena działania organów administracyjnych we wznowionym postępowaniu, łącznie wskazują na to, że organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie, w granicach wznowienia, przepisy art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i na tej podstawie zasadnie ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz uznania, że w wyniku rozpatrzenia sprawy zapadłaby taka sama decyzja, jak dotychczasowa. Wobec tego wydana we wznowionym postępowaniu decyzja Burmistrza jest zgodna z przepisami prawa.
Z uwagi na powyższe także rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Kolegium należało uznać za trafne, a w konsekwencji przyjąć, że zaskarżona decyzja pozbawiona jest takich istotnych wad, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Pomimo sygnalizowanej wcześniej zwięzłości części rozważań prawnych, Kolegium było w pełni uprawnione do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w niniejszej sprawie i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W konsekwencji obydwie skargi, jako niezasadne, podlegały oddaleniu.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.