II SA/Po 938/25

II SA/Po 938/25 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-02-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. F. na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 czerwca 2024 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działanie Dyrektora Szkoły postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
P. F. (dalej również: skarżący; strona), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł w dniu 13 listopada 2025 r. (data nadania pocztowego pisma opatrzonego datą "15 stycznia 2025 r." - k. 8) bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 czerwca 2024 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działanie Dyrektora Szkoły (k. 3).
W skardze wskazano, że jest ona wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153) - dalej: u.s.g.
Zaskarżając te uchwałę w całości, P. F. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 227 w zw. z art. 229 pkt 3 i art. 231 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: k.p.a. oraz art. 55 ust. 1 pkt 1 i 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2025 r., poz. 1043 ze zm.), poprzez wydanie uchwały w sprawie nienależącej do kompetencji rady gminy i nieprzekazanie sprawy organowi właściwemu.
Przy tak sformułowanych zarzutach, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że do września 2024 r. piastował funkcję Dyrektora Szkoły, a wcześniej pismem z dnia 29 maja 2024 r. (data wpływu: 31 maja 2024 r.) Kuratorium Oświaty w [...], uznając swoją niewłaściwość, przekazało do Biura Rady Miasta pismo z dnia 21 maja 2024 r. nauczyciela zawierające zastrzeżenia dotyczące jego działalności jako dyrektora.
Według skarżącego, kwestionowana uchwała zawiera niezgodne z faktami twierdzenia godzące w dobre jego imię i została wydana z przekroczeniem kompetencji Rady Miasta. W tym względzie skarżący wskazał na przepis art. 68 ust. 1 Prawa oświatowego określający kompetencje dyrektora szkoły oraz na kompetencje kuratora oświaty w zakresie sparowania nadzoru pedagogicznego (art. 110 Prawa oświatowego), w tym weryfikowanie posiadania przez nauczycieli wymaganych kwalifikacji do prowadzenia przydzielonych im zajęć (art. 55 ust. 2 pkt 1 tej ustawy). Strona podniosła, że "oba elementy poruszone w »skardze« z 21.05.2024 r., a to zasadność przydziału zajęć dydaktycznych określonym osobom oraz kwestia prawidłowości danych zawartych w arkuszu organizacyjnym, to zagadnienia wyłączone na mocy przepisów szczególnych, a to przywołanych przepisów Prawa oświatowego, wyłączone spod kompetencji rady gminy, bowiem jak stanowi art. 229 in principio k.p.a. ma ona możliwość rozpatrywania skarg na kierowników gminnych jednostek organizacyjnych wyłącznie, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg".
Skarżący wskazał na to, że za utrwalony w orzecznictwie uznać należy pogląd, że przepisy Prawa oświatowego nie dają organowi wykonawczemu prawa do wydawania jakichkolwiek wytycznych do opracowywania arkusza organizacji szkoły lub przedszkola przez dyrektora szkoły lub przedszkola. Analogicznie, w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 28 czerwca 2024 r. zawiera w istocie władcze dyspozycje dotyczące tego, w jaki sposób powinien zostać sporządzony arkusz organizacyjny oraz tego w jaki sposób dyrektor powinien rozstrzygnąć spór pracowniczy, co czyni ją swoistym aktem z zakresu administracji publicznej, wywołującym konkretne skutki zewnętrzne w jednostce organizacyjnej gminy, nie zaś zewnętrznym wyrazem załatwienia skargi w rozumieniu art. 238 § 1 k.p.a.
Nadto, skarżący końcowo zaznaczył, że zaskarżony akt zawiera w sferze uzasadnienia faktycznego wyłącznie niemal dosłowną rekapitulację stanowiska autora pisma z dnia 21 maja 2024 r., bez przywołania choćby szczątkowo stanowiska dyrektora (pomimo jego wysłuchania) i przedstawicieli związków zawodowych, czy też dowodów z dokumentów. Stwierdził, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego i na jakiej podstawie twierdzenia skargi uznał za zasadne, co również budzi uzasadnione zastrzeżenia co do rzetelności i bezstronności procedowania Komisji Skarg Wniosków i Petycji oraz Rady Miasta. Skarżący dodał, że pominięcie jego stanowiska w powszechnie dostępnym publicznie akcie (dostępnym dla każdego zainteresowanego w BIP), choć przedstawił on konkretne argumenty wskazujące na bezpodstawność skargi, kreują jego wizerunek w sposób jednostronny, podważający jego kompetencje i naruszający w ten sposób jego dobra osobiste.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ), reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła o odrzucenie skargi na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia 28 czerwca 2024 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Dyrektora Szkoły.
W uzasadnieniu Rada Miejska w pierwszej kolejności podniosła, że wniesiona skarga dotyczy uchwały podjętej w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego "Skargi i wnioski" i jest w świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. niedopuszczalna, wobec czego uzasadniony jest wniosek o jej odrzucenie.
Według Rady, skarga na uchwałę Rady Miasta nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a., wobec czego jest niedopuszczalna i stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. winna zostać odrzucona.
Niezależnie od powołania się na "brak[...] podstaw formalnych skargi", organ odniósł się do podniesionych w niej zarzutów, stwierdzając, że skarga na Dyrektora Szkoły (dalej: Dyrektor Szkoły; Dyrektor) została rozpatrzona przez Radę Miasta zgodnie z jej kompetencjami, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i po zapoznaniu się ze stanowiskiem wszystkich zainteresowanych, w tym osoby wnoszącej skargę na Dyrektoria oraz samego Dyrektora Szkoły.
Rada Miejska zaznaczyła, że skierowana pierwotnie do Kuratorium Oświaty skarga została następnie przez Kuratorium Oświaty w [...] Delegatura w [...] (pismo z dnia 29 maja 2024 r.) przekazana zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. według właściwości Radzie Miasta. Rada Miejska, rozpatrując skargę, działała na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. Rady stwierdziła, że skarżący błędnie utożsamia kompetencje dyrektora szkoły oraz nadzór pedagogiczny kuratora z wyłączeniem możliwości oceny zachowania dyrektora w trybie skargi z art. 227 k.p.a. Tymczasem, mając na względzie podniesione w skardze [na Dyrektora Szkoły - uw. wł. Sądu] zarzuty, rozpatrzenie skargi nie polegało na wydawaniu wiążących poleceń ani na ingerencji w kompetencje organu [Dyrektora Szkoły], lecz na ocenie, czy sposób działania nosił cechy zaniedbania, nierównego traktowania lub naruszenia godności osoby wnoszącej skargę na Dyrektora. Zdaniem organu, uchwała Rady Miasta "nie ingeruje w arkusz - nie zmienia arkusza organizacyjnego, nie nakazuje przydzielenia wychowawstwa, nie uchyla decyzji dyrektora, nie rozstrzyga sporu pracowniczego, nie zastępuje działań kuratora oświaty, lecz zawiera wyłącznie ocenę postępowania dyrektora w kontekście zarzutów podniesionych w skardze, co mieści się w dyspozycji art. 227 k.p.a.". Organ dodał, że powoływane przez skarżącego orzecznictwo dotyczące "wytycznych do arkuszy organizacyjnych" odnosi się do aktów władczych, które wiązały dyrektorów, a nie uchwał o sposobie załatwienia skargi i stwierdził, że są to zatem nieporównywalne stany faktyczne.
Następnie organ wyjaśnił, że Rada Miejska przekazała skargę pod obrady Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, która przeprowadziła postępowanie wyjaśniające w sprawie, a uchwała o rozpatrzeniu skargi została podjęta na podstawie analizy dokumentów i wyjaśnień, w szczególności wysłuchano osobę wnoszącą skargę, dyrektora szkoły oraz zasięgnięto informacji Naczelnika Wydziału Oświaty i Kultury. Rada Miejska – po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego – uznała, że "zmiana wcześniejszych deklaracji dyrektora, brak rozmowy (...) [z osobą wnoszącą skargę na Dyrektora Szkoły], błędne oznaczenie stopnia awansu zawodowego w projekcie arkusza, pominięcie przy przydziale wychowawstwa przy jednoczesnym kumulowaniu wychowawstw u innych nauczycieli, naruszały interes i godność (...) [osoby wnoszącej skargę]".
Rada Miejska na koniec stwierdziła, że jest to "ocena faktyczna i aksjologiczna, do której Rada była uprawniona", a sam fakt, że skarżący się z tą oceną nie zgadza, nie czyni uchwały nieważną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei art. 3 § 2 p.p.s.a. wskazuje zakres spraw podlegających kontroli sądu administracyjnego, zaś art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Według art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia (aktem) wskazanym w skardze P. F. jest uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia 28 czerwca 2024 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Dyrektora Szkoły. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 18b ust. 1 u.s.g. oraz art. 227, art. 229 pkt 3 i art. 237 § 1 i 3 k.p.a.
Przepis art. 229 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2, jest rada gminy.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała rozstrzygnęła skargę rozpoznaną w trybie wnioskowo-skargowym, uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (skargi i wnioski).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego unormowanego przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienia NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 180/23, 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11, 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 i 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07 - orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, przywołane w postanowieniu NSA z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1968/23, dostępnym jw.).
Trzeba podkreślić, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym czynności te – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienia NSA z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 3045/15, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13, 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1827/14 - dostępne jw.). W omawianym postępowaniu skargowym, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się bowiem konkretnej sprawy administracyjnej. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. np. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1899/15, dostępne jw.).
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dyrektor szkoły prowadzonej przez gminę jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, a prowadzenie szkoły przez gminę nie jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Dlatego też organem właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej zadań lub działalności dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę jest rada gminy, jak stanowi art. 229 pkt 3 k.p.a., chyba, że przepisy szczególne wskażą inny organ (patrz np. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1593/06 i 8 października 2025 r. sygn. akt III OSK 929/25, dostępne jw.).
Dlatego też uchwała podjęta przez radę gminy w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. (patrz: postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1870/14, dostępne jw.). Instytucja skarg i wniosków ma na celu ochronę interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, a zatem uchwała załatwiająca skargę lub wniosek nie narusza interesu prawnego, co jest z kolei wymagane do wykazania legitymacji skargowej. Skarga lub wniosek uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które nie kończy się decyzją administracyjną władczo kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi lub wniosku (tu: w formie uchwały).
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej jest zatem w istocie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi z działu VIII k.p.a., zaś uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. (a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie) są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania (por. np. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 685/25 i postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2026 r. sygn. akt IV SA/Wr 34/26, dostępne jw.).
Wbrew stanowisku skarżącego, przedmiotowa uchwała nie stanowi władczego rozstrzygnięcia z zakresu nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 55 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2025 r., poz. 1043 ze zm.). Uchwała ta została podjęta przez Radę Miasta po przekazaniu Radzie zgodnie z właściwością przez Kuratorium Oświaty w [...] Delegatura w [...] skargi wniesionej przez nauczyciela skargi z dnia 21 maja 2025 r. na działania Dyrektora Szkoły. Przedmiotem niniejszej skargi nie jest też domniemana bezczynność właściwego kuratora oświaty w zakresie sprawowania nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 55 tej ustawy. Nic nie wskazuje również na to, że kwestionowana uchwała miałaby w trybie nadzoru pedagogicznego przesądzić o treści arkusza organizacji szkoły, o którym mowa w art. 110 Prawa oświatowego.
Podsumowując, jak już wskazano powyżej, niezależnie od ich formy czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej w trybie skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym okoliczność, że taka skarga została rozpatrzona w formie uchwały przez radę gminy nie może skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Istotne znaczenie ma w tym wypadku fakt, że tego rodzaju uchwała obejmuje swym zakresem postępowanie skargowe, które nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Przyjęta forma rozstrzygnięcia (uchwała) nie upoważnia bowiem do wystąpienia ze skargą na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 543/24, dostępne jw.).
Mając zatem na uwadze, że zaskarżona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała organu stanowiącego gminy została wydana na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., należało uznać zaistnienie podstaw do odrzucenia skargi na tę uchwałę. Z uwagi na charakter kwestionowanej uchwały nie można zakwalifikować jej jako zaskarżalnego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro zaś zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a., to podlega odrzuceniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.