II SA/Po 938/22

II SA/Po 938/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący/
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Paweł Daniel
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 3 pkt 21 lit. e, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 24 ust. 2 i ust. 2a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr [...], Burmistrz Gminy [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 3 pkt 11, art. 17, art. 23, art. 24 ust. 2a i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.; dalej: "u.ś.r."), odmówił przyznania M. Ł. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem K. Ł..
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 11 marca 2022 r. wpłynął wniosek M. Ł. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na męża K. Ł., legitymującego się znacznym stopniem niepełnosprawności. Do wniosku została dołączona kserokopia prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego - [...] w P. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 stycznia 2022 r., w którym K. Ł. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 24 sierpnia 2020 r. na stale. Decyzją z dnia 31 marca 2022 r., nr [...], organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, jednak w wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 lipca 2022 r., nr [...] uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaleciło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego celem ustalenia konkretnych czynności wykonywanych przez wnioskodawczynię przy niepełnosprawnym mężu.
Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu K. Ł. poza schorzeniami doznał dodatkowo urazu nogi i obecnie wymaga większej opieki. Pomoc osoby drugiej polega na pomocy w doprowadzaniu do toalety, myciu pod prysznicem, pomocy w opuszczaniu łazienki, pomocy w zakładaniu bielizny, spodni, i skarpet - (samodzielnie K. Ł. zakłada i zdejmuje rzeczy z górnej części ciała) i przygotowaniu posiłków, które są spożywane samodzielnie przez K. Ł.. Obecnie żona dowozi K. Ł. samochodem, natomiast wcześniej poruszał się samochodem samodzielnie. Przed wypadkiem K. Ł. wykonywał wiele czynności samodzielnie: nie wymagał pomocy w załatwianiu czynności fizjologicznych, ubieraniu się, poruszaniu, czy załatwianiu spraw w miejscach publicznych np. dostarczaniu dokumentów do OPS, drobnych zakupach.
Nie zmienia to faktu, że zapisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a stanowią, że jest to świadczenie dla osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz dla osób wymagających opieki nie będących w związku małżeńskim. Żona jest jedną z kręgu osób obowiązanych do alimentacji i taką opiekę mogłaby sprawować, jednak pozostawanie osoby nad którą jest sprawowana opieka w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) stanowi przesłankę negatywną do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponadto M. Ł. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ od dnia 1 kwietnia 2014 r. nie pracowała.
W odwołaniu z dnia 7 września 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. Ł. wniosła o przyznanie jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 sierpnia 2020 r., zarzucając organowi naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
W uzasadnieniu odwołująca odnosząc się do argumentacji organu I instancji, że fakt, iż nie podejmowała zatrudnienia od dnia 1 kwietnia 2014 r. świadczy o niespełnieniu przesłanki dotyczącej rezygnacji z zatrudnienia podkreśliła, że nie podejmowała ona pracy nie ze swojej winy. Po utracie zatrudnienia w Szpitalu Wojewódzkim [...] intensywnie poszukiwała pracy. Z tego też względu w okresie od dnia 29 kwietnia 2014 r. do dnia 18 lipca 2018 r. i następnie w okresie od dnia 2 stycznia 2019 r. do dnia 25 czerwca 2019 r. była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Pierwszy raz utraciła status osoby bezrobotnej z dniem 19 lipca 2018 r. w związku ze spóźnieniem w przedstawieniu zaświadczenia o niezdolności do pracy spowodowanej chorobą, jednak organ uznał, że nieobecność była nieusprawiedliwiona, co uniemożliwiało rejestrację w Urzędzie Pracy przez kolejne 120 dni. Po upływie wskazanego czasu, odwołująca nie zarejestrowała się ponownie wobec faktu, że jej mąż K. Ł. w okresie od dnia 20 września 2018 r. do dnia 1 października 2018 r. był hospitalizowany w Oddziale Neurologicznym Szpitala [...] w związku z udarem niedokrwiennym mózgu. Wskutek udaru u małżonka odwołującej doszło do powstania niedowładu połowicznego prawostronnego oraz napadów padaczkowych uogólnionych, przez co wymagał pomocy osób trzecich po opuszczeniu szpitala przez kilka kolejnych miesięcy. Stan ten uniemożliwiał odwołującej powrót do pracy. W dniu 2 stycznia 2019 r., gdy stan K. Ł. uległ względnej poprawie, dzięki czemu stał się bardziej samodzielny, odwołująca ponownie zarejestrowała się w Urzędzie Pracy jako bezrobotna, chcąc uzyskać zatrudnienie. Niestety, w tym czasie doszło do pogorszenia stanu zdrowia odwołującej, która pozostawała niezdolna do pracy przez nieprzerwany okres 90 dni, co spowodowało pozbawienie jej statutu osoby bezrobotnej z dniem 26 czerwca 2019 r. W późniejszym okresie pomimo odzyskania zdolności do pracy odwołująca nie miała możliwości podjęcia zatrudnienia wobec konieczności sprawowania opieki faktycznej nad niepełnosprawnym mężem, którego stan zdrowia po udarze znacząco się pogorszył.
Dalej odwołująca podkreśliła, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie podejmowanie zatrudnienia przez odwołującą od 2018 r. było spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad mężem, natomiast wcześniej poszukiwała pracy o czym świadczy fakt rejestracji w Urzędzie Pracy. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że odwołująca posiada możliwość podjęcia zatrudnienia, jednak nie podejmuje pracy wyłącznie wobec konieczności sprawowania opieki nad mężem, który wskutek udaru niedokrwiennego wymagał pomocy przy wykonywaniu praktycznie wszystkich czynności życia codziennego.
Zdaniem odwołującej organ dopuścił się także błędnej interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W przedmiotowej sprawie osobą, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest żona, a nie inna osoba spokrewniona, zatem przepis ten w ogóle nie powinien mieć zastosowania. Pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku.
Odwołująca wskazała także, że organ I instancji pominął zasadnicze treści wynikające z wywiadu środowiskowego, z którego jednoznacznie wynika, że odwołująca stale zamieszkuje z niepełnosprawną mężem, natomiast stan zdrowotny niepełnosprawnego wymaga jej stałej obecności. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy wprost stwierdził, że odwołująca sprawuje opiekę wykonując praktycznie wszystkie czynności pielęgnacyjne. Nie sposób także pominąć okoliczności, że z uwagi na liczne schorzenia stwierdzone u niepełnosprawnego męża odwołującej (stan po udarze niedokrwiennym mózgu, nadciśnienie tętnicze, cukrzyca typu 2, hypertrójglicerydermia, hyperurykemia, przewlekłe zapalenie wątroby typu B, polineuropatia demielinizacyjna czuciowo-ruchowa, zespół bólowy kręgosłupa na podłożu wielopoziomowych zmian zwyrodnieniowych, zaburzenia nerwicowe z komponenta depresyjna) wymaga on praktycznie całodobowej kontroli stanu zdrowia i nie może pozostać w domu bez opieki na dłuższy czas, zwłaszcza że istnieje niebezpieczeństwo wystąpienia ponownego udaru lub nagłego pogorszenia stanu zdrowia. Mąż odwołującej leczy się w licznych poradniach specjalistycznych przez co konieczne jest jego dowożenie na wizyty. Co więcej, mąż odwołującej ma problemy z zachowaniem równowagi oraz zdarzają się przypadki utraty przytomności, które mogą skutkować poważnymi urazami, tak jak miało to miejsce przy okazji ostatniego urazu nogi męża. Opisany w wywiadzie środowiskowym zakres czynności pielęgnacyjnych oraz stan zdrowia niepełnosprawnego niewątpliwie uzasadniają konieczność stałej obecności opiekuna. Realnie więc odwołująca nie ma możliwości podjęcia stałej pracy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 października 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1), przyznało M. Ł. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem - K. Ł. na okres od 1 stycznia 2022 r. na stałe w wysokości [...] zł miesięcznie, przy uwzględnieniu ewentualnych zmian wysokości świadczenia, w okresie, na który zostało przyznane (pkt 2) oraz zobowiązało Burmistrza Gminy [...] do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w terminach i na zasadach przyjętych przez ten organ, z uwzględnieniem zmian kwot świadczenia wynikających z waloryzacji dokonywanej zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że nie stwierdziło podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku.
Odnosząc się do kwestii dotyczących małżonka jako osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium wskazało, że małżonek osoby niepełnosprawnej, sprawujący nad niepełnosprawnym opiekę należy do osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ciąży bowiem nad nim swoisty obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka wynikający z art. 23 i 27 zd. pierwsze Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
W kwestii rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia organ odwoławczy wskazał natomiast, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy ustalono, iż K. Ł. prowadzi gospodarstwo domowe z żoną M. Ł.. Odwołująca sprawuje opiekę nad mężem w następującym zakresie: pomoc w doprowadzaniu do toalety, mycie pod prysznicem, pomoc w opuszczaniu łazienki, pomoc w założeniu bielizny, spodni i skarpet (samodzielnie mąż odwołującej zakłada i zdejmuje rzeczy z górnej części ciała), szykowanie posiłków (mąż odwołującej spożywa je samodzielnie), wykup leków. Odwołująca dowozi męża do lekarzy i na zabiegi, gdyż jej mąż nie może naciskać pedałów w aucie. K. Ł. ma zachwiania równowagi w obrębie domu i czasem upada. Odwołująca musi zatem czuwać, aby mężowi pomóc i go podnieść. Dodatkowo nawet ograniczone krótkie dystanse po domu skutkują bólem nogi. Mąż odwołującej porusza się bardzo powoli idąc przy ścianach lub z balkonikiem. Bez pomocy drugiej osoby czuje się niepewnie. Zazwyczaj kiedy odwołującej nie ma w domu K. Ł. spędza czas w łóżku. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem przez odwołującą a koniecznością sprawowania opieki nad mężem.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Natomiast art. 24 ust. 2a u.ś.r. stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W niniejszej sprawie orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, że K. Ł. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji zostało wydane w dniu 11 stycznia 2022 r., natomiast wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu w dniu 11 marca 2022 r. Zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem - K. Ł. należy przyznać począwszy od dnia 1 stycznia 2022 r. Z kolei wyrokiem z dnia 24 stycznia 2022 r., sygn. akt: [...] U [...] Sąd Rejonowy [...] w P. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu odwołania K. Ł. przeciwko Wojewódzkiemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] od orzeczenia z dnia 24 listopada 2020 r. o ustalenie stopnia niepełnosprawności zmienił zaskarżone orzeczenie w ten sposób, że zaliczył odwołującego K. Ł. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym od dnia 24 sierpnia 2020 r. na stałe. Zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało przyznane na czas nieokreślony.
W skardze z dnia 23 listopada 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 2a u.ś.r. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja jest błędna w zakresie w jakim nie przyznano świadczenia za okres od dnia 1 sierpnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. W tym kontekście skarżąca wyjaśniła, że K. Ł. złożył wniosek o ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności w dniu 24 sierpnia 2020 r. z uwagi na znaczne pogorszenie stanu zdrowia. Do dnia złożenia wniosku legitymował się jedynie umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 29 września 2020 r. wydał orzeczenie o braku podstaw do zmiany stopnia niepełnosprawności na stopień znaczny. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzki Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 24 listopada 2020 r., wobec czego K. Ł. w ustawowym terminie złożył odwołanie do Sądu Rejonowego [...], [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wnosząc o ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności oraz wskazanie, że jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji. Wyrokiem Sądu z dnia 24 stycznia 2022 r., sygn. akt [...] U [...], mąż skarżącej został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji. Wcześniej, lekarz orzecznik ZUS stwierdził orzeczeniem z dnia 11 stycznia 2022 r. wydanym w związku z wnioskiem o przyznanie świadczenia uzupełniającego, że K. Ł. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Mając na względzie, że wskazane orzeczenia potwierdzały konieczność sprawowania opieki nad mężem przez skarżącą, wystąpiła ona do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] w dniu 11 marca 2022 r. o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego oraz o opłacanie składek społecznych z tego tytułu. Skarżąca do wniosku dołączyła kopię prawomocnego orzeczenia Sądu w przedmiocie ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności, do którego de facto odwołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji.
Dalej skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jednocześnie, trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu, nie zaś od dnia jego wydania. Dostrzegając różnice między postępowaniem sądowym a postępowaniem administracyjnym uznać trzeba, że nie są one wystarczające do tego, aby inaczej traktować skutki prawne ostatecznych decyzji oraz prawomocnych wyroków sądowych. Skarżąca wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła we wskazanym terminie. Analiza akt oraz chronologia zdarzeń mająca miejsce w niniejszej sprawie powinna doprowadzić organ do stwierdzenia, że skarżąca zachowała trzymiesięczny termin, o którym w art. 24 ust. 2a u.ś.r. również w przypadku przyjęcia, że dokumentem ustalającym niepełnosprawność było orzeczenie Sądu z dnia 24 stycznia 2022 r. Organ w treści uzasadnienia decyzji nie precyzuje z jakiego powodu przyjął datę początkową prawa do świadczenia na dzień 1 stycznia 2022 r. Opierając się wyłącznie na orzeczeniu z dnia 11 stycznia 2022 r. można jedynie domniemywać, że dokument ten został uznany za równorzędny orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności stosownie do treści art. 5 pkt 1a ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej: u.r.z.). Niemniej jednak orzeczenie to zostało wydane na potrzeby przyznania świadczenia uzupełniającego z ZUS i o ile można je traktować jako równorzędne orzeczeniu o niepełnosprawności na podstawie powołanego przepisu, to w przedmiotowej sprawie organ powinien uwzględnić podczas ustalania prawa do świadczenia wyłącznie orzeczenie Sądu z dnia 24 stycznia 2022 r. Jak wynika ze stanowiska judykatury orzeczenia wymienione w art. 5a u.r.z. są traktowane na równi z orzeczeniami o stopniach niepełnosprawności na mocy art. 62 i art. 5 u.r.z., ale wyłącznie dla celów realizowanych przez ten akt prawny. W sytuacji gdy organ dysponował orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym w trybie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a sprawa w przedmiocie jego wydania zawisła wcześniej niż wydane orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, powinien przyjąć termin korzystniejszy dla strony. W tym kontekście należy zauważyć, że art. 24 ust. 2a wskazuje literalnie na orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, bez wskazania przy tym na dokumenty, którym inne akty prawne nadają stopień równorzędności. Wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności wpłynął do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności już w dniu 24 sierpnia 2020 r. Nie jest natomiast winą osoby niepełnosprawnej, że sprawa w przedmiocie ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności została rozstrzygnięta dopiero na etapie postępowania sądowego.
Reasumując, zdaniem strony z uwagi na fakt, że sprawa dotycząca ustalenia stopnia niepełnosprawności zawisła przed uprawnionymi organami wcześniej niż zostało wszczęte postępowanie ZUS o przyznanie świadczenia uzupełniającego, które skutkowało wydaniem orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 11 stycznia 2022 r., a strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji przedłużającego się postępowania, datą początkową od jakiej powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne jest dzień 1 sierpnia 2020 roku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddanie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2023 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie istnieją dwa orzeczenia wskazujące na niezdolność do samodzielnej egzystencji K. Ł., przy czym jedynie orzeczenie sądu z dnia 24 stycznia 2022 r. może zostać uznane za orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 24 ust. 2a u.ś.r. Pomimo, że orzeczenie to zostało wydane później, to jednak sprawa zawisła już 24 sierpnia 2020 r., a zatem wcześniej niż postępowanie przed ZUS w przedmiocie przyznania świadczenia uzupełniającego. Skoro zarówno w decyzji, jak i odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołuje się do treści wyroku to organ miał świadomość, że ustalony został stopień niepełnosprawności wskutek orzeczenia sądowego i uwzględnia tę okoliczność, jednak nie w kwestii liczenia daty od jakiej powinno zostać przyznane świadczenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2022 r., nr [...], uchylającą decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr [...] i przyznającą M. Ł. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem - K. Ł. na okres od dnia 1 stycznia 2022 r. na stałe.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca jako żona K. Ł. jest osobą uprawnioną do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podziela pogląd Kolegium, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. może dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ubiega się inna osoba niż małżonek. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby odmową ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego każdemu małżonkowi osoby niepełnosprawnej, co jest sprzeczne z intencją ustawodawcy, wyrażoną m.in. w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W rozpoznawanej sprawie wystąpił także związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem skarżącej. Oceniając tę kwestię Kolegium odwołało się do ustaleń zawartych w znajdującym się w aktach sprawy rodzinnym wywiadzie środowiskowym, znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji medycznej oraz dokumentach obrazujących aktywność zawodową skarżącej (dokumentach z powiatowego urzędu pracy).
Sąd zaaprobował stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie, albowiem mąż skarżącej niewątpliwie wymaga całodobowego wsparcia ze strony żony – z wywiadu środowiskowego wynika, że porusza się po domu bardzo powoli, idąc przy ścianach lub z balkonikiem. Ma zachwiania równowagi i przy chodzeniu boli go noga, wobec czego zamierza wystąpić do NFZ z wnioskiem o wózek inwalidzki. Mąż skarżącej potrzebuje także pomocy przy myciu i ubieraniu. Samodzielnie nie jest także w stanie załatwić wielu spraw (zrobić zakupów, jechać do lekarza) z uwagi na trudności w poruszaniu (k. [...]-[...] akt adm. organu I instancji).
Z kolei dokumenty z powiatowego urzędu pracy oraz wyjaśnienia złożone przez skarżącą świadczą o tym, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad mężem. Organ I instancji błędnie wywiódł, że skoro skarżąca nie pracuje od 2014 r. to nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad mężem. Skarżąca była zarejestrowana jako osoba bezrobotna od dnia 7 maja 2014 r. do dnia 18 lipca 2018 r. (k. [...] akt adm. organu I instancji) i w okresie od dnia 2 stycznia 2019 r. do dnia 25 czerwca 2019 r. (k. [...] akt adm. organu I instancji). Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r., poz. 735), za bezrobotnego uznaje się osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, obowiązującym w danym zawodzie lub danej służbie, albo innej pracy zarobkowej. Skarżąca w wymienionych okresach niewątpliwie była więc osobą poszukującą pracy. Ze spójnych wyjaśnień skarżącej wynika przy tym, że pierwszy raz utraciła status osoby bezrobotnej z dniem 19 lipca 2018 r. w związku ze spóźnieniem w przedstawieniu zaświadczenia o niezdolności do pracy spowodowanej chorobą, jednak organ uznał że nieobecność była nieusprawiedliwiona, co uniemożliwiało rejestrację w Urzędzie Pracy przez kolejne 120 dni. Po upływie wskazanego czasu, skarżąca nie zarejestrowała się ponownie wobec faktu, że jej mąż K. Ł. w okresie od dnia 20 września 2018 r. do dnia 1 października 2018 r. był hospitalizowany w Oddziale Neurologicznym Szpitala [...] w związku z udarem niedokrwiennym mózgu. Wskutek udaru u małżonka skarżącej doszło do powstania niedowładu połowicznego prawostronnego oraz napadów padaczkowych uogólnionych, przez co wymagał on pomocy osób trzecich po opuszczeniu szpitala przez kilka kolejnych miesięcy. W dniu 2 stycznia 2019 r., gdy stan K. Ł. uległ względnej poprawie, dzięki czemu stał się bardziej samodzielny, skarżąca ponownie zarejestrowała się w Urzędzie Pracy jako bezrobotna, chcąc uzyskać zatrudnienie. W tym czasie doszło do pogorszenia stanu zdrowia skarżącej, która pozostawała niezdolna do pracy przez nieprzerwany okres 90 dni, co spowodowało pozbawienie jej statutu osoby bezrobotnej z dniem 26 czerwca 2019 r. (k. [...] akt adm. organu I instancji). W późniejszym okresie pomimo odzyskania zdolności do pracy skarżąca nie miała możliwości podjęcia zatrudnienia wobec konieczności sprawowania opieki faktycznej nad niepełnosprawnym mężem, którego stan zdrowia po udarze znacząco się pogorszył. W tej sytuacji należało uznać, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Sporna między stronami w niniejszej sprawie jest kwestia daty początkowej, od której skarżącej powinno zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Organ odwoławczy przyznając skarżącej świadczenie od dnia 1 stycznia 2022 r. de facto oprócz przytoczenia stosownych przepisów w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska, tak w zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę, choć na zarzucie przyjęcia nieprawidłowej daty początkowej, od której skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne opiera się skarga. Zdaniem skarżącej świadczenie pielęgnacyjne powinno natomiast zostać przyznane od dnia 24 sierpnia 2020 r., tj. od dnia złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności.
Choć materiał dowodowy zebrany w sprawie zawiera pewne braki, to był wystarczający do zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy i przesądzenia, że rację w sporze należy przyznać skarżącej.
Zauważenia wymaga, że do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca dołączyła kopię orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 11 stycznia 2022 r. o uznaniu K. Ł. za niezdolnego do samodzielnej egzystencji wydane w związku ze złożonym wnioskiem o świadczenie dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (k. [...] i [...] akt adm. organu I instancji), a także kopię wyroku Sądu Rejonowego P. w P. z dnia 24 stycznia 2022 r., sygn. Akt [...] U [...], w którym po rozpoznaniu sprawy z odwołania K. Ł. przeciwko Wojewódzkiemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności od orzeczenia z dnia 24 listopada 2020 r., nr [...], Sąd zmienił zaskarżone orzeczenie w ten sposób, że zaliczył odwołującego K. Ł. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym z przyczyn oznaczonych symbolami niepełnosprawności 10-N, 11-I i 05-R od dnia 24 sierpnia 2020 r. na stałe (k. [...] akt adm. organu I instancji). Podczas rozmowy telefonicznej w dniu 17 marca 2022 r. z pracownikiem organu I instancji skarżąca złożyła także oświadczenie, że wnosi o "świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 sierpnia 2020 r. do nadal (z wyroku)" (zob. dopisek pracownika na oświadczeniu skarżącej, k. [...] akt adm. organu I instancji). Następnie w wykonaniu wezwania organu I instancji skarżąca przedłożyła do akt kopię wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności w dniu 24 marca 2022 r. (k. [...] i [...] akt adm. organu I instancji).
Choć w aktach sprawy brak jest orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 24 listopada 2020 r., nr [...], z którego wynikałaby data złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności (a także poprzedzającego go orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności), to ze znajdującego się w aktach wyroku można wywieźć, że był to dzień 24 sierpnia 2020 r. Zgodnie bowiem z § 14 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2021 r., poz. 857), datę lub okres powstania stopnia niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia i dokumentacji medycznej. Jeżeli z przedłożonej dokumentacji medycznej i przebiegu schorzenia osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania stopnia niepełnosprawności, za datę tę należy przyjąć datę złożenia wniosku do powiatowego zespołu. Skarżąca w treści skargi wskazała natomiast, że był to dzień 24 sierpnia 2020 r.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Art. 24 ust. 2a u.ś.r. stanowi natomiast, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
Rozwiązanie przewidziane w art. 24 ust. 2a u.ś.r. umożliwia nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny związany z procedowaniem przez właściwe do tego organy w sprawie orzekania o niepełnosprawności lub o jej stopniu, mającym charakter prejudycjalny dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jednak skorzystanie z dobrodziejstwa tego unormowania jest obwarowane wystąpieniem przez osobę ubiegającą się o świadczenie ze stosownym wnioskiem do organu pomocowego o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności - w ściśle określonym terminie - tj. w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
W rozpoznawanej sprawie Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 24 ust. 2a ustawy. W sprawie zasadnicze znaczenie ma interpretacja użytego przez prawodawcę w art. 24 ust. 2a ustawy określenia "wydanie orzeczenia". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 24 ust. 2a ustawy wynikami wykładni celowościowej uwzględniającej funkcję, którą realizować ma świadczenie pielęgnacyjne oraz mechanizm jego przyznawania uzależniony od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności (por. m.in. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2143/15 i z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2369/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając te poglądy, wskazać należy na konieczność dostrzeżenia przy interpretacji art. 24 ust. 2a u.ś.r. różnicy pomiędzy datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydawanego przez sąd powszechny w formie wyroku. Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe oznacza, że dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, choćby w wyroku z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2991/17, że ustawodawca nie określił jak należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd powszechny (czy to ma być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku czy data stwierdzenia prawomocności, która nie może nastąpić powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku). W takim wypadku zdaniem NSA złożony przez osobę niepełnosprawną w rozsądnym terminie wniosek o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentów, winien być uznany za złożony w terminie, przy czym za rozsądny termin należy uznać np. niespełna cztery miesiące od daty prawomocności wyroku. Wyrok ten dotyczył co prawda zasiłku pielęgnacyjnego, ale zdaniem Sądu ma bardziej uniwersalne przesłanie i nie ma przeciwskazań, aby jego tezę odnieść także do sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skoro w rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu I instancji w dniu 11 marca 2022 r., o czym świadczy prezentata na treści wniosku (k. [...] akt adm. organu I instancji) uznać należało, że skarżąca dochowała wskazanego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. 3-miesięcznego terminu uprawniającego do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, tj. od dnia 24 sierpnia 2020 r. Wyrok ustalający stopień niepełnosprawności został bowiem wydany w dniu 24 stycznia 2022 r., natomiast jego prawomocność została stwierdzona już po dacie złożenia wniosku, tj. w dniu 24 marca 2022 r. (z pieczęci nie wynika, od kiedy wyrok jest prawomocny, a jedynie w którym dniu doszło do stwierdzenia prawomocności).
Nie było przy tym podstaw aby organ odwoławczy ustalając datę początkową, od której skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne powołał się na orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 11 stycznia 2022 r., w którym ustalono, że K. Ł. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Niewątpliwie na mocy art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r. orzeczenie to na gruncie przepisów ustawy jest równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że w dniu 24 stycznia 2022 r. Sąd Rejonowy P. w P. zaliczył K. Ł. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym już od dnia 24 sierpnia 2020 r., natomiast orzeczenie z dnia 11 stycznia 2022 r. zostało wydane w wyniku rozpoznania wniosku o świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, który - zgodnie z twierdzeniem skarżącej - został złożony później niż wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Intencją skarżącej, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było przy tym, aby świadczenie pielęgnacyjne przyznać w oparciu o wyrok sądu z dnia 24 stycznia 2022 r. (k. [...] akt adm. organu I instancji).
Zupełnie niezrozumiałe jest przy tym dlaczego organ odwoławczy ustalając datę, od której skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powołał się na orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 11 stycznia 2022 r., natomiast w zakresie daty końcowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (na stałe), powołał się na wyrok z dnia 24 stycznia 2022 r. Organ odwoławczy wykazał się w tym zakresie pozbawioną żadnego uzasadnienia niekonsekwencją.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2022 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a u.ś.r., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ I instancji weźmie pod uwagę, że w sprawie przesądzono, iż skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad mężem K. Ł. od dnia 24 sierpnia 2020 r., tj. od dnia złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności.
O kosztach postępowania, na które składa się kwota 480,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XV zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 30 grudnia 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).