II SA/Po 928/12

II SA/Po 928/12 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2012-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Drzazga /sprawozdawca/
Elwira Brychcy /przewodniczący/
Tomasz Świstak
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 828/13 - Wyrok NSA z 2014-11-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 151 ust. 1, art. 4 pkt 16, art. 159, art. 130 ust. 2, art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
§ 4 ust. 2, 3, 4, § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oraz z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nowotomyskiego z dnia 10 lutego 2010 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Starosta N.decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w N.:
a) z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy O. działki nr [...] o pow. 0,1770 ha położonej w O. – na kwotę 109.421,00 zł,
b) z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na działce nr [...] o pow. 0,4083 ha położonej w O. – na kwotę 198.066,00 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] 2007 r. ustalił lokalizację drogi gminnej na działkach położonych w O. nr [...]. Decyzją tą zatwierdzony został projekt podziału. Utworzona w wyniku podziału działka Nr [...] stała się z dniem uzyskania klauzuli ostateczności własnością Gminy O., zaś w odniesieniu do działki nr [...] nastąpiło wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego. Organ wyjaśnił, że już dwukrotnie prowadził postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wskazane działki na skutek decyzji uchylających Wojewody Wielkopolskiego. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczoznawca majątkowy w dniu 14 października 2009 r. wykonał dla obu działek operaty szacunkowe. Wartość prawa użytkowania wieczystego, które wygasło dla działki nr [...] ustalił na kwotę 198.066 zł, zaś wartość prawa własności dla działki nr [...]na kwotę 109.421 zł. W odpowiedzi na uwagi przedstawiciela Gminy O. rzeczoznawca wyjaśnił, że na rynku lokalnym nie występują transakcje dotyczące terenów budownictwa wielorodzinnego, a z analiz wynika, że ceny terenów budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego i jednorodzinnego w strefach centralnych w innych miejscowościach są na zbliżonym poziomie.
Starosta wyjaśnił, że podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt jest wartość rynkowa wywłaszczonych praw. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Następnie wskazał, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, co wynika z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie. W przypadku braku takich cen, wartość gruntu określa się odpowiednio jako iloczyn wartości gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni lub iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki lub gruntów przyległych powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%.
Oceniając operat Starosta stwierdził, że rzeczoznawca przedstawił w nim postępowanie, w wyniku którego dokonał określenia wartości nieruchomości. W operacie został określony przedmiot i zakres wyceny oraz cel, dla którego dokonano oszacowania. Rzeczoznawca zawarł w nim podstawę formalną i prawną wyceny, jak i określił daty istotne dla procesu wyceny. Daty te zostały przyjęte zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Stan nieruchomości biegły określił na dzień 1 czerwca 2007 r., czyli na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, wartość – na dzień 14 października 2009 r. W operacie – jak wskazał organ – zawarto również opis wycenianych działek, wskazanie ich przeznaczenia i analizę rynku nieruchomości. Biegły wskazał też rodzaj wartości, którą określał i scharakteryzował podejście, metodę i technikę szacowania. Do operatu dołączył też dokumentacje fotograficzną, podpisany protokół z oględzin nieruchomości oraz odpisy ksiąg wieczystych, kopie mapy ewidencyjnej, informację z rejestru gruntów i kopię decyzji z [...] 2007 r.
Zdaniem Starosty biegły trafnie uznał, że brak jest na rynku lokalnym takich transakcji dotyczących gruntów pod drogi, które mogłyby stanowić obiekty porównawcze przy określeniu wartości działek [...] oraz [...]. Analiza rozszerzona o powiat G., W., K. i inne pozwoliła stwierdzić, że wystąpiły tam w ciągu ostatnich dwóch lat nieliczne transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod komunikację, nie mniej cechy rynkowe tych nieruchomości na tyle odbiegają od cech rynkowych działek wycenianych, że nie mogą stanowić materiału porównawczego. Wskazał, że ceny uzyskane z transakcji charakteryzują się bardzo dużą rozbieżnością. Dlatego trafnie zdaniem organu rzeczoznawca przyjął, że nie można było dokonać wyceny w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia. Przyjął zaś metodę określoną w § 36 ust. 2 rozporządzenia, a więc metodę, wedle której do analizy przyjmuje się transakcje dotyczące gruntów o charakterze zbliżonym do tych gruntów, które znajdują się w najbliższym otoczeniu działek wycenianych. Ustalił, że w najbliższym otoczeniu wycenianych działek znajdują się tereny pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową. Rzeczoznawca wyjaśnił, że na terenie O. nie wystąpiły transakcje dotyczące gruntów o takim przeznaczeniu, czemu organ dał wiarę, mając dostęp do aktów notarialnych i wgląd do nich, prowadząc ewidencję gruntów i budynków.
Starosta ustalił też, że wydzielenie przedmiotowych działek nastąpiło z drogi wewnętrznej oraz terenów zielonych, która to droga funkcjonowała wcześniej na osiedlu mieszkaniowym. Tak więc uznał, że teren, z którego wydzielono drogę i tereny przyległe to tereny budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Ze względu na brak wspomnianych transakcji rzeczoznawca oparł się na transakcjach nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne stosując atrybuty, które zdaniem autora najlepiej charakteryzują rynek lokalny, czyli: lokalizacja, kształt działek i możliwość zagospodarowania, uzbrojenie i wielkość działki. Biegły stwierdził, że ceny gruntów są bardzo zróżnicowane, rynek jest niejednorodny, często zawierane transakcje odbiegają od cen średnich. Dlatego uznał, że przyjęcie do porównania również działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne nie spowoduje zniekształcenia ostatecznego wyniku wyceny.
Starosta uznał też, że obiekty porównawcze nie są identyczne z wycenianymi, jednakże różnica wynika z samego charakteru wycenianych działek. Są to bowiem drogi, a takich gruntów wśród transakcji rynkowych nie ma, co wykazał biegły. Wskazał też, że przy cenie minimalnej wynoszącej 25 zł/m2 i maksymalnej wynoszącej 98,91 zł/m2 oszacowana wartość na kwotę 61,82 zł/m2 nie wydaje się być wygórowana.
Odwołanie od decyzji Starosty wniósł Burmistrz Gminy O., zarzucając organowi I instancji przyjęcie ustaleń operatu szacunkowego, którym biegły błędnie zastosował przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia w miejsce § 36 ust. 1.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał w pierwszej kolejności, że organ I instancji sprostał wymaganiom określonym w art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadził dwukrotnie rozprawę administracyjne, w wydanej decyzji zaś przywołał podstawy prawne, na których się oparł, dokonał oceny operatu, a ponadto obszernie ustosunkował się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonał analizy i przedstawił szerokie rozważania odnośnie przyjętych za podstawę ustalenia odszkodowania operatów.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, Wojewoda przywołał na wstępie treść przepisów art. 130 ust. 2 i art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej; u.g.n., a także § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7 i § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Następnie stwierdził, że zasadnicza wskazówka zawarta w § 36 rozporządzenia nakazuje rzeczoznawcy uwzględnienie przy wycenie transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Informacje o takim rynku nieruchomości powinny dotyczyć cen transakcyjnych i cech rynkowych opisujących nieruchomość. Dopiero brak takich transakcji pozwala biegłemu na zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego analiza operatu szacunkowego i złożonych wyjaśnień biegłego wykazuje, iż biegły, kierując się wytycznymi § 36 ust. 1 rozporządzenia, dokonał analizy rynku na terenie gminy O. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę i stwierdził brak transakcji kupna-sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Analiza ta wykazała, zdaniem Wojewody, że istnieje na szeroko rozumianym rynku lokalnym niewielka liczba transakcji sprzedaży gruntów pod komunikację. Biegły biorąc pod uwagę fakt, że transakcje te są nieliczne, o dużej rozbieżności cenowej, a także fakt, że cechy rynkowe tych nieruchomości znacznie odbiegają od cech rynkowych nieruchomości wycenianej uznał, że nie mogą one stanowić materiału porównawczego, w związku z czym uznał za konieczne zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.
Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W ocenie organu II instancji operaty szacunkowe z 14 października 2009 r. zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, jak również nie zawierają żadnych niejasności, ani pomyłek i posiadają wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa i standardy zawodowe.
Gmina O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ odwoławczy błędnie zaakceptował stanowisko organu I instancji co do prawidłowości sporządzonego w dniu 14 października 2009 r. operatu szacunkowego , w oparciu o który określono wysokość odszkodowania. Wskazano, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dopiero po ustaleniu, że nie występują w obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia. Tymczasem w analizie rynku zawartym w operacie z 14 października 2009 r. rzeczoznawca przedstawił 7 transakcji zawartych w okresie od lipca 2008 r. do marca 2009 r. dotyczących sprzedaży gruntów pod drogę. W zestawieniu tym wykazane są transakcje pod drogi położone w gminach graniczących z Gminą O. – G. i B. Pozostałe działki położone są na rynkach nieruchomości porównywalnych, zatem twierdzenie, że transakcje te nie mogą stanowić materiału porównawczego jest nieuprawnione i powinno zostać objęte oceną organów orzekających, tym bardziej, że skarżący wielokrotnie kwestionował wartość operatu i zwracał uwagę na brak uzasadnienia zastosowania metody określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.
Ponadto skarżąca Gmina podniosła, iż rzeczoznawca nie był zobowiązany do zastosowania metody korygowania ceny średniej. Mając do dyspozycji kilka transakcji i znając uwarunkowania lokalnych rynków nieruchomości mógł zastosować metodę porównywania parami, w której może porównywać wybrane trzy transakcje. Co więcej, rzeczoznawca może również wydłużyć okres analizy rynku (w O. [...] 2007 r. zawarto transakcję kupna gruntu przeznaczonego pod drogę). Skarżąca nadmieniła też, że jest w posiadaniu operatu, w którym rzeczoznawca przedstawił transakcje sprzedaży gruntów pod drogi zawarte w okresie od lutego 2007 r. do lipca 2008 r. Grunty były położone w N., R., K., W., G., N. i Z., czyli na przyległych podobnych rynkach i w okresie badanym przez biegłego w niniejszej sprawie. Oznacza to, że istniały transakcje gruntów przeznaczonych pod drogi, a skoro istniał rynek nieruchomości tego typu transakcji to rzeczoznawca powinien zastosować § 36 ust. 1 rozporządzenia.
Skarżąca zakwestionowała też dobór transakcji przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, wskazując, że działki o tym przeznaczeniu w O. to rynek nieruchomości najbardziej cenotwórczy. Wyjaśniła, że w okresie ostatnich kilku lat popyt na nieruchomości tego typu przewyższał podaż, co miało znaczący wpływ na ceny gruntu. Dlatego porównywanie tych transakcji z gruntami przejętymi pod budowę drogi, położonymi na terenie osiedla mieszkaniowego jest dalece nietrafne.
W świetle powyższego Gmina zarzuciła organom orzekającym nienależyte wyjaśnienie sprawy (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Postanowieniem z dnia 24 lutego 2011 r. sąd zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (sygn. K 4/10) o zbadanie zgodności § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z art. 64 ust. 1 2i oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Następnie zaś postanowieniem z dnia 31 października 2012 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie, wskutek rozpoznania sprawy K 4/10 przez Trybunał Konstytucyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Wychodząc z tych przesłanek Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty N. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.)
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty N. z dnia [...] 2010 r. ustalającą na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w N. odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną – działki nr [...], położone w O..
Materialnoprawną podstawą wydania tych decyzji były przepisy art. 12 ust. 4a, 4f, 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w związku z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis art. 12 ust. 4f tejże ustawy stanowi, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Z kolei art. 12 ust. 5 ustawy odsyła przy ustalaniu i wypłaceniu odszkodowania do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Tenże art. 18 w ust. 1 określa, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
Szczegółowe kwestie związane z odszkodowaniem reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) oraz wydane w oparciu o delegacje ustawową zawartą w art. 159 u.g.n. przepisy wykonawcze, w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r. Zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 u.g.n., podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju wstępuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.. Artykuł 130 ust. 2 u.g.n. wskazuje, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2).
W tym miejscu zaznaczyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. w sprawie K 4/10, stwierdził, iż przepis § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z 2005 r. Nr 196, poz. 1628 oraz z 2011 r. Nr 165, poz. 985), w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r. jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie Trybunału mechanizm określania wysokości odszkodowania przewidziany w § 36 rozporządzenia odpowiadał konstytucyjnemu standardowi słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), stwarzając podstawę prawną do szacowania nieruchomości odpowiednio do ich wartości rynkowej i – w następstwie tego – przyznawania słusznych rekompensat za wywłaszczane nieruchomości (komunikat prasowy dostępny na stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego http://www.trybunal.gov.pl/Rozprawy/2012/k_04_10.htm)
W niniejszej sprawie wartość przedmiotowych nieruchomości została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z dnia 14 października 2009 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. J.. Organy obu instancji zaaprobowały stanowisko przyjęte w tymże operacie i w oparciu o wycenę z niego wynikającą ustaliły wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki.
Sąd przyznaje rację skarżącej Gminie, iż organy obu instancji nie dostrzegły, iż rzeczoznawca w przedmiotowym operacie bezpodstawnie przyjął, iż brak jest transakcji kupna – sprzedaży nieruchomości podobnych przeznaczonych pod drogi, zaś odnotowane transakcje o dużej rozbieżności cenowej i cechach rynkowych zbyt mocno odbiegających od cech rynkowych nieruchomości wycenianej, nie mogą stanowić materiału porównawczego. W konsekwencji biegły błędnie zastosował metodę uregulowaną w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.
Trzeba zaznaczyć, że w operacie szacunkowym z 14 października 2009 r. rzeczoznawca przedstawił, z okresu ostatnich dwóch lat od daty sporządzenia operatu 7 transakcji kupna-sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne z szeroko rozumianego rynku lokalnego (powiaty płd-zach. części Wielkopolski – m G., K., B., K., S., W., K.). W ocenie Sądu nie można było uchylić się od szczegółowej oceny tych transakcji i przejście do zastosowania metody wyceny określonej w § 36 ust.2 rozporządzenia. Trzeba mieć na względzie, że rzeczoznawca ograniczył się jedynie, poza opisem tych transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, do lakonicznego stwierdzenia, że "transakcje te są bardzo nieliczne i o dużej rozbieżności cenowej, a także cechy rynkowe tych nieruchomości zbyt mocno odbiegają od cech rynkowych nieruchomości wycenianej, nie mogą stanowić materiału porównawczego". W następstwie tego przeszedł do wyceny w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.
W ocenie Sądu z takim stanowiskiem zgodzić się nie można, a tym samym przyjęta za podstawę wyceny metoda może budzić wątpliwości w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogi publiczne mogą być brane pod uwagę w pierwszej kolejności jedynie ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. O tym, że na rynku dochodzi do sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w latach 2007-2009 wskazał sam biegły, ponadto wynika to z załączonego operatu szacunkowego. Wynika z powyższego, że rzeczoznawca przechodząc do metody wyceny z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ustalił tylko, że brak jest wystarczającej ilości transakcji nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne na analizowanym terenie. Ograniczanie tych ustaleń tylko do oceny, że transakcje te są nieliczne i istnieje pomiędzy nimi duża rozbieżność cenowa nie oznacza jeszcze, że nie należało zastosować metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. za nieruchomość podobną należy uważać nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W sytuacji zatem, gdy rzeczoznawca ustalił, iż na szeroko pojętym rynku lokalnym istnieją transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę powinien był zbadać, czy nieruchomości te stanowią nieruchomości podobne do wycenianych, a w przypadku pozytywnych ustaleń zastosować sposób wyceny określony w § 36 ust. 1 rozporządzenia.
Błędem była konstatacja rzeczoznawcy, że nikła ilość transakcji tego typu uniemożliwia mu przeprowadzenie wyceny według reguł określonych w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Słusznie skarżąca Gmina wskazała, że stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Zaś przy zastosowanej przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4).
Z powołanych przepisów wynika, że w podejściu porównawczym biegły nie był zobligowany do zastosowania metody korygowania ceny średniej. Mając na względzie, że brak jest kilkunastu transakcji nieruchomościami podobnymi o przeznaczeniu pod drogę mógł on odstąpić od wyceny na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia i zastosować metodę określoną w ust. 2 tego przepisu. W sytuacji, gdy biegły ustalił, że na rynku lokalnym istnieje 7 transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogę, powinien był, po uprzednim ustaleniu, że dotyczą one nieruchomości podobnych do wycenianych, zastosować podejście porównawcze metodę porównywania parami. Wedle tej metody nie ma konieczności posiadania wiedzy na temat co najmniej kilkunastu transakcji nieruchomościami podobnymi.
W konsekwencji należy uznać, że organy orzekające nie wykazały, że zaistniały warunki do wyceny nieruchomości według metody określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Tej wadliwości operatu organy orzekające nie uwzględniły i przyjęły wadliwie sporządzony operat, bo naruszający § 36 ust. 1 rozporządzenia, za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.
Zważywszy, iż przyjęta przez rzeczoznawcę cena 1m2 gruntu (odpowiednio 61 zł/m2 dla działki nr [...] i 48,51 zł/m2 dla działki nr [...]) znacząco odbiega od średnich cen transakcji przedstawionych w operacie nieruchomościami drogowymi (k. 251 akt adm. I inst.) uznać należy, że powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego (§ 36 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia) i przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Reasumując sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako naruszających powołanych wyżej przepisy.
Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny uwzględnić, że przepis § 36 rozporządzenia uległ zmianie od dnia 26 sierpnia 2011 r., zaś rozporządzenie zmieniające (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985) nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do spraw wszczętych, a niezakończonych do dnia jego wejścia w życie. W związku z powyższym –zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) – obowiązkiem organów będzie stosować przepisy w ich aktualnym brzmieniu.
Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów sądowych oparte zostało na art. 200 p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.