II SA/Po 921/22

II SA/Po 921/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję z dnia 19 lipca 2022 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy W. z dnia 08 listopada 2013 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikami bezodpływowymi lub przydomowymi oczyszczalniami ścieków na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości R., gmina W..
Decyzja powyższa została wydana w następującym stanie faktycznym.
Wójt Gminy W. decyzją z dnia 08 listopada 2013 r. (dalej również jako: "Decyzja Wójta" albo "decyzja o warunkach zabudowy") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikami bezodpływowymi lub przydomowymi oczyszczalniami ścieków na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości R., gmina W. (dalej również jako: "inwestycja").
Pismem z dnia 24 stycznia 2022 r. B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 08 listopada 2013 r. zarzucając, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem:
1) art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej również jako: "ustawa") w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej również jako: "uoioś"), polegającym na wydaniu przez Wójta Gminy W. decyzji o warunkach zabudowy, pomimo, że wnioskodawca nie legitymował się - wymaganą przywołanymi przepisami - decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia objętego wnioskiem, co uniemożliwiało wydanie warunków zabudowy,
2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: rozporządzenie) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "K.p.a."), polegającym na przeprowadzeniu analizy urbanistycznej, która nie spełnia określonych przepisami wymagań, tj. ograniczenie się przez Wójta Gminy tylko do pewnych jej elementów, co jest niewystarczające w świetle przepisów prawa, a także brak wskazania, jakie działki zostały wzięte pod uwagę i jakie są ich cechy zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do dowolnego, przez co naruszającego przepisy prawa, ustalenia wskaźników nowej zabudowy, w szczególności:
3) ustalenie linii nowej zabudowy z powołaniem się na ten parametr w obszarze analizowanym, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia jak kształtuje się on na poszczególnych działkach, podczas gdy podstawą jego wyznaczenia powinny być najbliższe działki sąsiednie, co w sposób rażący narusza także § 4 ust. 1 rozporządzenia oraz § 4 ust. 2-3 rozporządzenia, bowiem brak ten uniemożliwiał zastosowanie wyjątków wskazanych w tych przepisach,
4) wyznaczenie powierzchni nowej zabudowy bez jakiegokolwiek uprzedniego ustalenia jaki jest średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w obszarze analizowanym, który to powinien stanowić postawę wyznaczenia tego parametru dla nowej zabudowy przez organ pierwszej instancji, co rażąco narusza także § 5 ust. 1 rozporządzenia i § 5 ust. 2 rozporządzenia, gdyż brak ten uniemożliwił zastosowanie tego przepisu,
5) brak ustalenia szerokości elewacji frontowej dla projektowanej zabudowy, a także brak przeprowadzenia w tym zakresie jakiejkolwiek analizy urbanistycznej, co w sposób rażący narusza również § 6 ust. 1 i 2 oraz § 1 rozporządzenia,
6) ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób błędny, tj. poprzez wskazanie maksymalnej ilości kondygnacji, co jest niedopuszczalne w świetle przepisów, a nade wszystko brak poprzedzenia ww. ustaleń przeprowadzeniem analizy urbanistycznej co do powyższego parametru, co rażąco narusza także § 7 ust. 1-4 rozporządzenia,
7) wyznaczenie geometrii dachów nowej zabudowy bez przeprowadzeń i o jakiejkolwiek analizy urbanistycznej w tym zakresie, podczas gdy parametr ten można ustalić jedynie odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, co rażąco narusza też § 8 rozporządzenia.
W dniu 21 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 08 listopada 2013 r., a następnie decyzją z dnia 19 lipca 2022 r., stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy W. z dnia 08 listopada 2013 r.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść przepisów K.p.a. regulujących instytucję Stwierdzenia nieważności decyzji oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, wyjaśniając, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 53 lit, b obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art, 6 ust, 1 pkt 1-3 tej ustawy, 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.
Jak wynika z akt sprawy, obszar inwestycji położony jest na obszarze objętym formą ochrony przyrody na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, tj. na obszarze chronionego krajobrazu [...]. Nie ulega wątpliwości, że teren działek objętych wnioskiem znacząco przekracza powierzchnię 0,5 ha, a zatem inwestycja była przedsięwzięciem mogącym oddziaływać na środowisko wymagającym uzyskania decyzji środowiskowej przed wydaniem warunków zabudowy. Wydając decyzję z dnia 08 listopada 2013 r. nie zweryfikował powyższej okoliczności, co powoduje, że decyzja powyższa została wydana pomimo, że wnioskodawca nie legitymował się wymaganą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia objętego wnioskiem. Zdaniem Kolegium stanowiło to istotne naruszenie prawa, które jednak nie mogło stanowić samoistnej podstawy wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Jednakże w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego badana decyzja obarczona jest jednak również innymi wadami w stopniu świadczącym o rażącym naruszeniu prawa.
I tak, w aktach badanej sprawy znajduje się dokument z dnia 12 września 2013 r. zatytułowany jako analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokument ten nie spełnia jednak podstawowych wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności z analizy nie wynika, jakie działki z obszaru analizowanego były pod uwagę, jaka jest ich powierzchnia i cechy zabudowy. Analiza ogranicza się do ogólnikowego określenia tylko niektórych elementów: funkcji zabudowy, linii zabudowy i wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy mieszkaniowej do powierzchni działek. W zakresie linii zabudowy wskazano jedynie, że linia zabudowy frontowej w obszarze analizowanym kształtuje się w odległości ok. 1,0 - 48,0 m od linii rozgraniczających pasy drogowe, bez wyjaśnienia, jak kształtuje się ona na poszczególnych działkach. W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy mieszkaniowej do powierzchni działek w obszarze analizowanym analiza ogranicza się do stwierdzenia, że wynosi on ok. 0,3% - 48%. Treść tego dokumentu wskazuje, że nie przeprowadzono żadnej analizy w zakresie szerokości elewacji frontowej. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego powyższa wadliwość, a w zasadzie brak analizy, powoduje istotną wadliwość decyzji Wójta Gminy W. dnia 08 listopada 2013 r.
Kolegium w szczególności podniosło, że w badanej decyzji ustalono linię nowej zabudowy z powołaniem się na ten parametr w obszarze analizowanym, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia jak kształtuje się on na poszczególnych działkach. W ten sposób naruszono powołany wyżej § 4 ust. 1 rozporządzenia, a także § 4 ust. 2-3 rozporządzenia, bowiem brak ten uniemożliwiał zastosowanie wyjątków wskazanych w tych przepisach. Powierzchnię nowej zabudowy wyznaczono w badanej decyzji bez uprzedniego ustalenia, jaki jest średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w obszarze analizowanym, co narusza § 5 ust. 1 rozporządzenia i § 5 ust. 2 rozporządzenia, gdyż brak ten uniemożliwił zastosowanie tego przepisu.
Co więcej, w badanej decyzji w ogóle nie ustalono szerokości elewacji frontowej dla projektowanej zabudowy, a także nie przeprowadzono w tym zakresie jakiejkolwiek analizy urbanistycznej, co w sposób rażący narusza § 6 ust. 1 i 2 oraz § 1 rozporządzenia. Również ustalenia decyzji dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) nie znajdują żadnego oparcia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Za wadliwe Kolegium uznało określenie istotnych parametrów nowej zabudowy, takich jak powierzchnia zabudowy czy wysokość zabudowy, jedynie przez podanie wartości maksymalnej. W ocenie organu stanowi to naruszenie przepisu art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia, gdyż pozostawia uznaniu inwestora minimalną wartość poszczególnych parametrów.
Finalnie Kolegium podniosło, że badana decyzja, wbrew wymogowi art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 K.p.a., w istocie rzeczy jest pozbawiona uzasadnienia. Ta część decyzji sprowadza się bowiem jedynie do stwierdzenia, że na obszarze objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sporządzenie decyzji powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów, oraz że spełniono łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 i 4 ustawy.
Po przeanalizowaniu akt sprawy Kolegium uznało, że opisane wyżej nagromadzenie naruszeń przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, czy wreszcie K.p.a., prowadzi do konstatacji, że decyzję Wójta z dnia 08 listopada 2013 r. należy wyeliminować z obrotu prawnego jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Niektóre z wytkniętych uchybień, jak: nieprzeprowadzenie analizy w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), czy też nieustalenie szerokości elewacji frontowej dla projektowanej zabudowy, stanowią rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i § 6, 7, 8 i 9 rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., dające samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Stanowisko to jest uzasadnione tym bardziej, że nawet proste porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem (brak zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji polegającej na budowie zespołu do 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikami bezodpływowymi lub przydomowymi oczyszczalniami ścieków) nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa. Zaistniała zatem przesłanka stwierdzenia nieważności tej decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 19 lipca 2022 r. wniósł J. G..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 września 2022 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję z dnia 19 lipca 2022 r.
W ocenie składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które ponownie przeanalizowało sprawę wskazane w decyzji z dnia 19 lipca 2022 r. naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i K.p.a., musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy z dnia 8 listopada 2013 r. jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa spełniającej przesłanki stwierdzenia nieważności, określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. G., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 19 lipca 2022 r. oraz o umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ewidentne ich nadużycie, gdyż Wójt Gminy W. nie dopuścił się naruszenia powyższych przepisów w związku z ustaleniem warunków zabudowy.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że najważniejszym powodem stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 08 listopada 2013 r. o warunkach zabudowy była konstatacja, jakoby decyzja ta została wydana bez poprzedzenia jej wydania analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się dokument sporządzony przez mgra inż. arch. J. Ł., posiadającego uprawnienia architektoniczne nr [...], który w dniu 12 września 2013 r. sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w ramach której wyznaczył obszar analizowany, ustalił stan faktyczny terenu objętego wnioskiem mojego Mandanta o ustalenie warunków zabudowy, dokonał analizy pod kątem spełnienia przez zamierzenie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, że zamierzona inwestycja budowlana mojego mandanta spełnia wszystkie te warunki oraz w konkluzji (pkt 5) stwierdził, że: wnioskowana inwestycja nie stwarza negatywnych skutków przestrzennych dla objętego nią terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zanegowało merytorycznej zasadności powyższych ustaleń dokonanych przez autora analizy urbanistycznej, lecz poprzestało na wytknięciu formalnych braków tego dokumentu, takich, jak: brak wskazania, jakie działki z obszaru analizowanego były brane pod uwagę i jaka jest ich powierzchnia; brak analizy w zakresie szerokości elewacji frontowej; brak wskazania, jak kształtuje się linia zabudowy na poszczególnych działkach z obszaru analizowanego; brak ustalenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym; brak oparcia dla ustaleń dotyczących wysokości zabudowy oraz poprzestanie na określeniu wyłącznie maksymalnej wysokości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze ani w decyzji z dnia 19 lipca 2022 r., ani w decyzji z dnia 19 września 2022 r. nie wykazało dowodowo, że wytknięte naruszenia prawa nie są zwykłymi naruszeniami prawa, lecz naruszeniami rażącymi. Tymczasem pomimo upływu 9 lat od wydania przez Wójta Gminy W. decyzji z dnia 08 listopada 2013 r. o warunkach zabudowy, decyzja ta nie wywołała żadnych takich skutków prawnych: czy to społecznych, czy to ekonomicznych, czy jakichkolwiek innych, których nie byłoby można akceptować jako decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w praworządnym państwie. Przeciwnie, decyzję tę dołączono do wniosku skierowanego do Starosty [...] o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz o udzielenie mu pozwolenia na budowę, a Starosta [...] nie kwestionował zgodności z prawem tej decyzji. Wprawdzie Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, to jednak nie uczynił tego z powodu wadliwości decyzji Wójta Gminy W. z dnia 08 listopada 2013 r.
Powołując się na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych podniesiono, że nieodłączną cechą rażącego naruszenia prawa są skutki, jakie za sobą pociąga decyzja administracyjna dotknięta tego rodzaju wadą. Nie wystarczy sama niezgodność danej decyzji administracyjnej z prawem, ani sama oczywistość owej niezgodności. Warunkiem koniecznym traktowania danego naruszenia prawa jako rażącego - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - są skutki, które dane naruszenie prawa za sobą pociąga. Skutki te mają charakteryzować się tym, że nie można ich tolerować w praworządnym państwie. Stwierdzając nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 08 listopada 2013 r. o warunkach zabudowy, Kolegium niczego takiego nie ustaliło.
W dalszej części skargi zakwestionowano przesłankę stwierdzanie nieważności decyzji, jaką miała być brak uzasadnienia, argumentując, że żadna ze stron postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy nie wniosła od niej odwołania oraz wyjaśniono, że błędne jest stanowisko organu, co do braku przeprowadzenia w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postępowania dowodowego.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Pismem procesowym z dnia 24 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zanegowało merytorycznej zasadności wymagań odnoszących się do nowej zabudowy, wytykając jedynie formalne braki sporządzonej analizy urbanistycznej takie jak: brak wskazania, jakie działki z obszaru analizowanego były brane pod uwagę i jaka jest ich powierzchnia, przy czym można to bez trudu ustalić poddając analizie urbanistyczną sporządzoną na potrzeby decyzji z dnia 08 listopada 2013 r.; brak analizy w zakresie elewacji frontowej, przy czym pomimo tego parametrem został ustalony prawidłowo, a zatem jeśli nawet można w tym zakresie stwierdzić brak analizy urbanistycznej to byłby to brak o charakterze jedynie formalnym; brak wskazania jak kształtuje się linia zabudowy na poszczególnych działkach z obszaru analizowanego, przy czym ani z przepisów ustawy ani z przepisów rozporządzenia nie wynika obowiązek powyższy gdyż dotyczy on jedynie linii zabudowy na działkach sąsiednich; brak ustalenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym przy czym pomimo tego parametry został ustalony prawidłowo; brak oparcia dla ustaleń dotyczących wysokości zabudowy przy czym również powyższy parametr został ustalony prawidłowo. zdaniem pełnomocnika stwierdzone braki mogły być uznane jedynie za braki formalne nie dające podstawy do stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, która pozostawała w obrocie prawnym już od prawie 10 lat. Dodatkowo pełnomocnik zauważył, że w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie egzekwowano w sposób tak rygorystyczny i formalny poszczególnych elementów decyzji o warunkach zabudowy, co również powinno zostać uwzględnione w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy swoją własną decyzję z dnia 19 lipca 2022 r., stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy W. z dnia 08 listopada 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikami bezodpływowymi lub przydomowymi oczyszczalniami ścieków na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości R., gmina W..
Okoliczności faktyczne sprawy nie są kwestionowane przez strony i zostały opisane w części historycznej uzasadnienia. Nie budzi również wątpliwości, na co wskazuje pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 24 marca 2023 r., że sporządzona na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy zakończonego decyzją z dnia 08 lipca 2013 r. analiza urbanistyczna z dnia 12 września 2013 r. (nazywana przez organy dokumentem), była obarczona wadami. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy stwierdzone nieprawidłowości mogły zostać uznane za wady, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc uzasadniały stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, czy też były to błędy, nazwane przez pełnomocnika błędami formalnymi, które nie mogły wywołać skutku, jakim było stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Przechodząc do odpowiedzi na tak postawione pytanie wskazać należy, że niewątpliwie stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w bezsprzeczny dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W odróżnieniu bowiem od zwykłego toku odwoławczego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, iż decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, nie uzasadnia go natomiast wykrycie innych wadliwości niż kwalifikowane. Wadliwości te mogły bowiem być brane pod uwagę w zwykłym toku odwoławczym, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Konieczne zatem było w niniejszej sprawie wykazanie, dla stwierdzenia nieważności decyzji, że nie jest dopuszczalne zagospodarowanie terenu w sposób wskazany w decyzji o warunkach zabudowy, a więc wykazanie, że wynik nawet bardzo ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. W tym celu niezbędne było dokonanie oceny ustaleń decyzji i wykazanie w oparciu o konkretne dowody, że zasada dobrego sąsiedztwa nie została zachowana.
W tym miejscu należy zauważyć, że kwestia wadliwości sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej w aspekcie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, była już przedmiotem ocen i analiz Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak, w wyroku z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1698/10, Baza NSA, wyjaśniono, że wady analizy, nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji. Jedynie tylko całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można byłoby traktować za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygniecie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2071/15 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1050/19 oraz z dnia 04 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 592/13, Baza NSA). W konsekwencji nawet brak dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdy jednocześnie nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1305/16, Baza NSA).
Sąd w niniejszym składzie akceptuje powołane powyżej poglądy i przyjmuje, iż same wadliwości czy braki sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie mogą z góry przesądzać o zaistnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, o ile wcześniej nie zostanie wykazane, że dopuszczona zabudowa narusza istniejący na danym terenie ład urbanistyczny. Za rażące naruszenie prawa nie można bowiem uznawać każdego, nawet oczywistego, naruszenie prawa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można mówić jedynie w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić.
W przedmiotowej sprawie, analiza wydanych w sprawie decyzji, w tym przede wszystkim decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2022 r. wskazuje, że dokonano takiej analizy.
Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 19 lipca 2022 r., wskazało, że dokument z dnia 12 września 2013 r. określony jako analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wskazuje, jakie działki z obszaru analizowanego były brane pod uwagę, w tym jaka jest ich powierzchnia i cechy zabudowy. Istotnie, załączona analiza ogranicza się do ogólnikowego określenia tylko niektórych elementów planowanej zabudowy takich jak: funkcji zabudowy, linii zabudowy i wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy mieszkaniowej do powierzchni działek.
W zakresie linii zabudowy wskazano jedynie, że linia zabudowy frontowej w obszarze analizowanym kształtuje się w odległości ok. 1,0 - 48,0 m od linii rozgraniczających pasy drogowe, bez wyjaśnienia, jak kształtuje się ona na poszczególnych działkach. W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy mieszkaniowej do powierzchni działek w obszarze analizowanym analiza ogranicza się do stwierdzenia, że wynosi on ok. 0,3% - 48%. Równocześnie z treści analizy wynika, że nie przeprowadzono żadnej analizy w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Co jednak istotniejsze, Kolegium w decyzji z dnia 22 lipca 2022 r. zauważyło, że nawet proste porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem (brak zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji polegającej na budowie zespołu do 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikami bezodpływowymi lub przydomowymi oczyszczalniami ścieków) nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa, co powoduje, że zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Sąd podziela powyższe stanowisko, uznając, że Kolegium przedstawiło argumenty przemawiające za zaistnieniem tego rodzaju wadliwości analizy, która wpływała na dopuszczalność stwierdzenia nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy. Opisany powyżej brak kompleksowej oceny parametrów przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy dla przyszłej inwestycji, w stosunku do istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, zasadnie prowadził do wniosku, że przedmiotowa inwestycja, w dacie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, naruszała ład przestrzenny i z tym ładem się nie komponowała. Ocena powyższa opierała się przy tym na zasadnej konkluzji, że na terenie analizowanym, w dacie sporządzenia analizy urbanistycznej, nie występowała jakakolwiek zabudowa zbliżona do zabudowy planowanej do realizacji przez skarżącego, co wynikało z samego załącznika graficznego do przedłożonej analizy urbanistycznej.
Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów zauważyć należy, że utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy, w oparciu o rażąco wadliwą analizę urbanistyczną, która nie wykazała, aby na terenie analizowanym istniała zabudowa stanowiąca podstawę dla spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, wyczerpuje, w ocenie Sądu, przesłanki, jakimi są nieakceptowalne skutki społeczne oraz ekonomiczne. Konsekwentnie sformułowane w skardze zarzuty uznać należało za niezasadne. Również zarzuty dotyczące wadliwej kwalifikacji stwierdzonych naruszeń analizy urbanistycznej również nie mogły zostać za zasadne. Pełnomocnik skarżącego wskazuje jedynie, że poszczególne parametry zostały ustalone prawidłowo, nie uzasadniając jednakże powyższego stanowiska. W zasadzie na obecnym etapie postępowania ani organy administracji publicznej ani sąd administracyjny nie miały zatem możliwości zweryfikowania prawidłowości ustalenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji, skoro jak powyżej wskazano sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza urbanistyczna, była analizą na tyle wadliwą, że nie dawała rękojmi spełnienia podstawowego warunku ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest kontynuacja funkcji i cech zagospodarowania na terenie analizowanym. Podobnie zarzuty dotyczące znacznego upływu czasu oraz nakładów poniesionych przez inwestora nie mogły zostać uwzględnione. Po pierwsze nie upłynął jeszcze termin przewidziany przepisami K.p.a., po upływie którego nie byłoby możliwym wydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy, po drugie zaś same nakłady ponoszone przez skarżącego nie mogły stanowić podstawy oceny prawidłowości decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.