II SA/Po 92/19

II SA/Po 92/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-09-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Izabela Paluszyńska
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 193/20 - Wyrok NSA z 2023-02-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 725
art. 2 ust. 8, art. 20 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 2a
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 1034
par. 35, par. 36, par. 44 pkt 2, par. 45 ust. 1, par. 67, par. 68
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Sentencja
Dnia 19 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 roku sprawy ze skargi S. C. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę
Uzasadnienie
Starosta [...], decyzją z [...] września 2018 r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017.1257 z późniejszymi zmianami) oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 22, art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2, ust. 2b pkt 1 i 2 oraz ust. 2c Prawo Geodezyjne i Kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. (Dz.U.2017.2101 z późniejszymi zmianami) w związku § 44 pkt 2, § 45, § 47 ust. 1, § 67, § 68 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2016.1034 późniejszymi zmianami):
1. orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków z urzędu dla działki [...] o pow. [...] ha położonej w [...], gmina [...] stanowiącej własność S. C. polegającej na ujawnieniu użytku [...] - tereny mieszkaniowe dla całego obszaru działki;
2. orzeka o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki numer [...] położonej w [...], gmina [...] stanowiącej własność S. C. polegającej na założeniu kartoteki budynku zgodnie z arkuszem danych ewidencyjnych budynku.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż w związku z przyjęciem do zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu z geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych zaewidencjonowanym pod numerem [...] oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy numer [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku, dla budynku mieszkalnego usytuowanego na działce [...] położonej w [...], gmina [...], pismem z dnia [...] września 2018 roku numer [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie.
Dalej wskazano, że w dniu [...] czerwca 2018 roku dokonano wizji - oględzin w terenie działki ww. działki geodezyjnej nr [...] położonej w [...], gmina [...] i stwierdzono, iż na działce znajduję się budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z garażem oraz pomieszczenie gospodarcze część działki przed budynkiem mieszkalnym usytuowana przez wjazdem do garażu i przy granicy z działką nr [...] jest niezagospodarowana pozostała część działki porośnięta jest trawą. W czasie oględzin S. C. oświadczył, że niezabudowana część działki leży odłogiem i nie jest użytkowana na cele mieszkaniowe. Na działce nie znajdują się elementy małej architektury. W trakcie oględzin stwierdzono, że na działce znajduję się pomieszczenie gospodarcze, które nie zostało uwidocznione na mapie uzupełniającej znajdującej się w operacie przyjętym do zasobu geodezyjno - kartograficznego dnia [...] czerwca 2017 roku pod numerem [...]
W dalszej części uzasadnienia Starosta wyjaśnił informacyjny charakter ewidencji gruntów i budynków oraz wskazał zakres gromadzonych w niej informacji. Zaznaczono, iż do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków należy utrzymanie operatu w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Dalej wskazano, też na akty prawne na podstawie których zakładana oraz prowadzona jest ewidencja gruntów i budynków, oraz regulujących sposób dokonywania zmian w tej ewidencji. I tak zgodnie z postanowieniami rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą, między innymi numeru działki, pola powierzchni działki ewidencyjnej, a także pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej. Zgodnie z ww. rozporządzeniem z [...] marca 2001 r. oznaczenia użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji gruntów i budynków zostały podzielone na grupy (§ 67). Grunty zabudowane i zurbanizowane (§ 67 pkt 3 dzielą się na między innymi na tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B - § 68 ust. 3 pkt. 1. Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik numer 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - § 68 ust 6 tego rozporządzenia zgodnie z którym do terenów mieszkaniowych zalicza się gruntów niewchodzące w skład działek siedliskowych a zajęte pod:
1. budynki zaliczone w [...] do działu 11 - budynki mieszkalne;
2. budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1 oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne;
3. położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt l i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.
Starosta zauważył następnie, że przedmiotowa działka została wydzielona na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we [...] z dnia [...] lipca 1992 roku nr [...] Przedmiotowy podział jak wynika z uzasadnienia decyzji zatwierdzał wydzielenie działek pod budownictwo mieszkaniowe w tym również działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Po podziale w ewidencji gruntów i budynków została ujawniona działka [...] pow.[...] ha w następujących użytkach: [...] ha i [...] ha. Następnie w latach 1993-1995 przeprowadzono odnowę ewidencji gruntów i budynku, gdzie podczas nowych pomiarów zmieniła się powierzchnia użytków na [...] ha i [...] ha. Taki stan figurował w ewidencji gruntów i budynków do dnia [...] maja 2007 roku. W dniu [...] maja 2007 roku organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków dokonał zmiany użytków gruntowych z : [...] ha na [...] oraz z [...] ha na [...]. Zmiana ta została dokonana w związku z dostosowaniem bazy ewidencji gruntów i budynków do wymogów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] marca 2001 roku. Urząd Miasta i Gminy [...] został poinformowany o zmianach w dniu [...] maja 2007 roku. Wyżej wymienione Rozporządzenie w § 60 pkt. 3 ust. 4 dzieli grunty zabudowane i zurbanizowane na między innymi użytek [...] - zurbanizowane tereny niezbudowane na których zgodnie z załącznikiem numer [...] do powyższego rozporządzenia zalicza się "do zurbanizowanych terenów niezabudowanych zalicza się grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej. W przedmiotowej sprawie użytek działki [...] zapisany był w ewidencji gruntów budynków nieprawidłowo tj. [...] i [...]. Użytek [...] winien funkcjonować samodzielnie nie powinien być łączony z innym użytkiem. W dacie dokonywania zmiany użytków na działce [...] grunty nie były wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej. W związku z powyższym organ dokonał zmiany zgodnie z obowiązującymi przepisami o czym poinformował wówczas Urząd Miasta i Gminy we [...] w dniu [...] maja 2007 roku. O przedmiotowej zmianie nie zostali prawidłowo zawiadomieni ówcześni właściciele J. i M. C..
Dalej zauważono, że w dniu [...] maja 2013 roku Burmistrz Miasta i Gminy [...] na wniosek S. C. oraz [...] A. F. - C. ustalił decyzją o warunkach zabudowy nr [...] warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu. Przedmiotem decyzji objęta jest cała działka [...], co potwierdza załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...] na wniosek inwestorów zezwolił na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej powierzchni [...] ha stanowiących część działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] zaliczonych do gruntów rolnych klasy [...]. Zdaniem organu fakt wyłączenia z produkcji rolniczej powierzchni [...] ha na wniosek właściciela w przedmiotowej sprawie nie wnosi nowych okoliczności ponieważ definicja określenia użytku tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem - [...] nie odnosi się do powierzchni wyłączonej z produkcji rolniczej.
Starosta zauważył następnie, że w dniu [...] sierpnia 2013 roku decyzją nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. Dokumentacja zebrana do wydania pozwolenia na budowę zawiera załącznik graficzny - zagospodarowanie działki, które nie obejmuje całej działki, lecz jej część. Również ta dokumentacja zdaniem organu nie ma wpływu na określenie użytku w przedmiotowej działce, ponieważ stanowi ona pewne założenia. Zdaniem Starosty stan faktyczny wykorzystywania działki został stwierdzony podczas wizji w terenie, co w całości pokrywa się z określeniem terenów mieszkaniowych zgodnie z załącznikiem nr [...] ww. rozporządzenia z [...] marca 2001 r.
Organ wskazał dalej, że S. C. w dniu [...] października 2014 roku złożył zgłoszenie budowy lub robót budowlanych polegające na budowie pomieszczenia gospodarczego na działce nr [...] położonej w [...]. W związku z powyższym została wydana decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2014 roku nr [...] zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej powierzchni [...] ha stanowiących część działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] zaliczonych do gruntów rolnych klasy IlIa, a także zwalniająca z uiszczenia należności z tytułu trwałego wyłączenia i zwalniająca z uiszczenia opłat rocznych. Załącznik graficzny przedłożony do decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej w żaden sposób nie został powiązany z poprzednim wyłączeniem - wyłączony został obszar pod budynkiem gospodarczym bez jakiegokolwiek funkcjonalnego powiązania z uprzednio wyłączonym obszarem. Zaznaczono, że wyłączenie następuje na wniosek właściciela, który określa powierzchnię niezbędną do wyłączenia. Zgodność wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej organ zezwalający na wyłączenie będzie rozpatrywał po otrzymaniu informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków o aktualizacji zapisów odnośnie użytków dla działki [...] położonej w [...], gmina [...].
Według Starosty podczas wizji terenowej na przedmiotowej działce w dniu [...] czerwca 2018 r. został stwierdzony stan faktyczny, który jednoznacznie potwierdza, że powierzchnia całej działki [...] o pow. [...] ha winna być zaliczona do terenów mieszkaniowych [...]. Zaznaczono, że oceniono aktualny, faktyczny sposób zagospodarowania działki, zatem bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostają przedłożona decyzja numer [...] wydana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego we [...] dotycząca ustalenia podatku od spadków i darowizn od wartości rynkowej działek oraz odpisy i zawiadomienia z ksiąg wieczystych. Dział I księgi wieczystej powinien odzwierciedlać zapisy w ewidencji gruntów i budynków dotyczące oznaczenia nieruchomości. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest także przedłożone przez stronę wyników kontroli problemowej w zakresie przestrzegania przepisów prawa przy prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków przez organ administracji geodezyjnej i kartograficznej - Starostę [...] przeprowadzoną przez [...] Inspekcję Geodezyjną i Kartograficzną [...] w [...] numer [...]. Zalecenia pokontrolne od czasu wykonanej kontroli są realizowane.
Reasumując Starosta uznał, iż powierzchnia całej działki tj. [...] ha oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w obrębie [...] powinna być oznaczona użytkiem tereny mieszkaniowe - [...]. Wskazuje na to jednoznacznie sposób użytkowania przedmiotowej działki, który został stwierdzony podczas oględzin w dniu [...] czerwca 2018 roku. Działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z garażem, a także pomieszczeniem gospodarczym. Na działce znajduje się teren niezagospodarowany przed wjazdem do garażu, a następnie na pozostałej część działki rośnie trawa. Ponadto z uwagi na fakt, że prowadzona przez Starostę ewidencja gruntów i budynków jest jednolitym dla całego kraju systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji między innymi o gruntach, powinna być prowadzona w sposób jednolity dla całego kraju, ponieważ w oparciu o dane zawarte w ewidencji naliczany jest między innymi wymiar podatków. Tutejszy organ nie podziela poglądu wyrażonego przez właściciela, że pozostała część działki jest odłogowana ponieważ zgodnie z załącznikiem numer 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, grunty utrzymywane w postaci ugoru lub odłogowane zaliczane są do gruntów ornych, które stanowią użytki rolne. Geodeci uprawnieni podczas wykonywania prac geodezyjnych na działkach na których nie jest wymagane wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej kwalifikują całe powierzchnie działek do użytku terenów mieszkaniowych, a w przypadkach klasy chronionej tereny mieszkaniowe są ograniczane do powierzchni wyłączonej z produkcji rolniczej, co powoduje znaczne różnice w wymiarze podatku, a co nie powinno zdaniem organu mieć miejsca.
Organ wskazał także, iż po dokonaniu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków odnośnie użytków w działce nr [...] zostanie również założona kartoteka dla budynku mieszkalnego usytuowanego na przedmiotowej działce.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. C. kwestionując aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków dla działki [...] o pow. [...] ha położonej w [...], gmina [...], polegającej na ujawnieniu użytku [...] - tereny mieszkaniowe dla całego obszaru działki. Zdaniem strony dokonana aktualizacja nie stanowi odzwierciedlenia aktualnego stanu faktycznego, który został i wskazany w zebranym w postępowaniu materiale dowodowym.
Skarżący podniósł szereg zarzutów dotyczący zmiany w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowej działki, a dokonanych w 2007 r. Wskazał, iż bez jego wiedzy wypisano użytek rolny zamiast użytku budowlanego/zurbanizowanego co miało dla skarżącego znaczne konsekwencje finansowe. Wskazano, iż działka [...] od roku 1992, od momentu jej wydzielenia z działki [...], po wpłynięciu pisma o powstrzymaniu się od produkcji rolnej, nie była uprawiana, a zatem została trwale wyłączona z produkcji rolnej. Zdanie strony organ w toku licznych postępowań administracyjnych nie udzielał mu rzetelnej informacji. Zakwestionowano, także twierdzenia, że na niezabudowanej części działki [...] znajduje się trawnik. Teren ten nie jest obsiany traw i nie jest zagospodarowany.
W uzupełnieniu odwołania (pismo z [...] listopada 2018 r. ) S. C. podniósł, iż niedopuszczalne jest dokonywanie zmiana w ewidencji z mocą wsteczną. Zdanie strony Starosta zmierza do "wytworzenia" stanu faktycznego w celu stwierdzenia niegodnego z prawem wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Wskazano, iż nieobowiązujący już plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego przewidywał dla danego tereny nierolne przeznaczenie.
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (w skrócie: "[...]") decyzją z [...] listopada 2018 r. o nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy, powołując się na przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. wyjaśnił, że ewidencja gruntów i budynków zawiera dane o charakterze przedmiotowym - obejmujące opisowe i graficzne informacje o gruntach, budynkach i lokalach, bez względu na osobę właściciela oraz dane podmiotowe - obejmujące informacje o osobach fizycznych i prawnych oraz jednostkach organizacyjnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki i lokale lub ich części. Zauważono, że do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. [...] stwierdził, iż jak wynika z § 60 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia, danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są, między innymi, informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach działki ewidencyjnej. Oznaczenia użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji gruntów i budynków zostały podzielone na grupy. Natomiast zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z zapisem powyższego załącznika "Do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w Ip. 5:
1) zajęte pod budynki zaliczone w [...] do działu 11- budynki mieszkalne;
2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne;
3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.
Natomiast ,,Do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy zalicza się grunty:
1) na których została rozpoczęta lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę.
2. Przy ustalaniu konturów zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy bierze się pod uwagę postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz treść projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stosując odpowiednio zasady dotyczące ustalania konturów terenów mieszkaniowych, terenów przemysłowych oraz innych terenów zabudowanych.
[...] zaznaczył, iż podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności. Stąd dążenie Starosty [...] do ustalenia faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej działki. Na podstawie ustaleń poczynionych w trakcie wizji w terenie, to jest ze względu na sposób użytkowania przedmiotowej działki, organ stwierdził, że powierzchnia całej działki powinna być oznaczona użytkiem gruntowym "tereny mieszkaniowe" i symbolem "[...]". Zatem organ zasadnie oparł się na oględzinach przedmiotowej działki ewidencyjnej, gdyż taki. Sposób badania w sposób rzeczywisty odzwierciedla stan zagospodarowania gruntów. Organ zwrócił uwagę, że wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym dla wyjaśnienia sprawy. Jedną z tych form jest postępowanie dowodowe, które obejmuje, między innymi, oględziny (art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego). W świetle powyższego przepisu jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie z § 35 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jednym ze źródeł danych wykorzystywanych do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków są wyniki oględzin.
Zaznaczono, że zasada utrzymywania ewidencji gruntów w stanie aktualności, uniemożliwia wprowadzanie do operatu ewidencyjnego zapisów dotyczących występujących na działce użytków gruntowych, nie według aktualnego stanu terenu, lecz według stanu użytku gruntowego istniejącego na działce kilka lat wcześniej. Wprowadzenie do ewidencji gruntów użytku gruntowego obrazującego stan sprzed kilku lat jawnie pozostawałoby w sprzeczności z rzeczywistym charakterem aktualnego użytku gruntowego na tym obszarze, stwierdzonym chociażby w wyniku oględzin, które zgodnie z § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków także są źródłami danych.
Skargę na powyższą decyzje wywiódł S. C. zarzucając, że organy obu instancji błędnie pominęły wyjaśnienia skarżącego oraz wnioski wypływające z przedłożonych przez niego dowodów, w tym z dokumentów urzędowych. W istocie, jedyną podstawą zmiany ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczenia terenów o powierzchni [...] m2 ([...] m2 + [...] m2), objętych decyzjami Starosty [...] o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej, wydanymi [...] lipca 2013 r. (znak [...]) i [...] października 2014 r. (znak [...]), był dowód z oględzin. Możliwość wykorzystania oględzin jako sposobu ustalenia stanu podlegającego ujawnieniu w ewidencji nie ma charakteru uniwersalnego. Sam stan faktyczny określonego gruntu, możliwy do zaobserwowania w czasie oględzin, nie może mieć zawsze przełożenia wprost na stan ujawniony w ewidencji, z pominięciem przepisów i rozstrzygnięć indywidualnych, dotyczących zmiany stanu określonego gruntu. Stwierdzono, że żaden przepis prawa nie stanowi o prymacie dowodu z oględzin nad innymi dowodami. Rolą organu jest rozpatrzenie materiału dowodowego w całości, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań i relacji. Tymczasem, organy obu instancji uwzględniły wnioski wynikające z oględzin (które mogą być różnie interpretowane), a zignorowały wszystkie inne dowody, zwłaszcza zaofiarowane przez skarżącego.
Zarzucono, że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonych kwestii dotyczących znaczenia decyzji w sprawie podatku od nieruchomości, znaczenia decyzji w sprawie podatków od spadków i darowizn, zasadności zmiany oznaczenia ewidencyjnego w 2007 r., znaczenia faktu, że Starosta dysponował projektem budowlanym i planem zagospodarowania działki dla działki nr [...], gdy wydawał w 2013 r. decyzje o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej oraz o pozwoleniu na budowę, rozbieżności w określeniu powierzchni terenu na działce nr [...] niewykorzystywanej rolniczo ([...] m2,[...] m2 bądź [...] m2), kwestii czy obszar działki nr [...] w zakresie poza obiektami budowlanymi i urządzeniami stanowi trawnik, przeznaczenia obszaru nieruchomości na cele nierolnicze, objęcia jej decyzją o warunkach zabudowy i zakwalifikowaniu na cele budowlane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego , rzekomej praktyki geodetów, polegającą na klasyfikowaniu jako tereny mieszkaniowe (B) całych powierzchni działek , znaczenia pozwolenia na budowę oraz wielkości terenu nieobjętego obiektami i urządzeniami budowlanymi , wybiórcze sięgnięcie do przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków .
Powyższe jest wynikiem tego, że organy obu instancji w sposób niewszechstronny ustaliły okoliczności sprawy, a konsekwencji wydały wadliwie rozstrzygnięcia.
Według strony brak jest podstaw dla przyjęcia, że klasyfikacji jako tereny mieszkaniowe (B) musi podlegać cała powierzchnia działki ewidencyjnej. Brak jest takiej normy w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego ani w jakichkolwiek aktach wykonawczych do tej ustawy. Ani Starosta [...], ani Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nie podjęli choćby próby wskazania takiej podstawy normatywnej. Niewątpliwie, nie jest nią rzekoma praktyka geodetów, której istnienie skarżący kwestionował, zaś organy obu instancji nie podjęły żadnych starań, aby wykazać jej istnienie. Zarówno organy obu instancji, jak i tutejszy Sąd z urzędu mają wiedzę, że obszar danej działki ewidencyjnej może obejmować różne użytki gruntowe, zaś granice użytków gruntowych danego rodzaju nie muszą pokrywać się z granicami ani działek ewidencyjnych, ani nieruchomości. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia dlaczego cały teren działki nr [...] należy uznać za spełniający wymogi określone w teren działki nr [...] w zakresie przekraczającym powierzchnię [...] m2 . Zdaniem strony o nie można pominąć faktu, że o ten sam organ podejmował w nich czynności względem skarżącego. Nie powinny zatem budzić wątpliwości dokumenty dotyczące działki nr [...], zaakceptowane przez Starostę, w postaci wniosku o pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym i planem zagospodarowani.i działki, opartych na decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2013 r. W projekcie do wyłączenia z produkcji rolnej przeznaczono obszar [...] m2 ([...] m2 - budynek mieszkalny z tarasami oraz schodami zewnętrznymi, [...] m2 - utwardzone dojazdy oraz dojścia do projektowanego budynku) oraz wskazano na projektowane obiekty i urządzeni oraz na projektowane trawniki z krzewami ozdobnymi. Ich istnienie nie powinno zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, a fakt udzielenia pozwolenia na budowę wskazuje, że w ocenie Starosty [...], wyłączenie gruntu z produkcji rolnej co do powierzchni całej działki nie było konieczne. Rozstrzygniecie to pozostaje w obrocie i, jako ostateczne, wiąże organu obu instancji. W przeciwnym razie Starosta wydałby bowiem decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
Zupełnie niezrozumiałe jest obecne kwestionowanie zarówno znaczenia pozwoleniu na budowę, jak i sposobu zainwestowania nieruchomości na nim opartego, polegające próbie ustalenia, że doszło do nieuprawnionego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i stworzenia ku temu "podstawy" w zapisach ewidencyjnych.
Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 2 ust. 8 z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725 – dalej skrócie: " P.g.k") ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta - art. 22 ust. 1 P.g.k.
Rodzaje informacji objętych ewidencją wskazuje art. 20 P.g.k. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:
1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;
2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;
3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.
Ponadto w zgodnie z ust. 2 art. 20 P.g.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:
1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:
a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,
b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;
2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1;
3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków;
4) informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub w części, objęty jest formą ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, 2244 i 2340);
5) wartość katastralną nieruchomości;
6) informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich.
Zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji, co może to nastąpić:
1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
a) przepisów prawa,
b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (np. prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych itp.),
c) materiałów zasobu,
d) wykrycia błędnych informacji;
2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (głównie właścicieli nieruchomości), lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:
1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
a) przepisów prawa,
b) wpisów w księgach wieczystych,
c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
e) aktów notarialnych,
ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;
2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.
Obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków spoczywa na staroście - § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U.z 2019 r. poz. 393 – dalej w skrócie: "r.e.g.b" ).
Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu (§ 45 ust. 1 r.e.g.b.):
1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
3) wyeliminowania danych błędnych.
Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 2 r.e.g.b.).
Z kolei § 35 r.e.g.b. stanowi, iż źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są:
1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym;
2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych;
3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych;
4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne;
5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne;
6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej;
7) wyniki oględzin.
Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż na staroście ciąży obowiązek aktualizacji ewidencji gruntów, która powinna być odzwierciedleniem stanu faktycznego, o czym w szczególności świadczy przepis § 44 pkt 2 r.e.g.b. , obligujący starostę do dbania o aktualność danych. Zalicza on do zadań starosty, związanych z prowadzeniem ewidencji, utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Do materiałów źródłowych o którym mowa w tym przepisie należy także zaliczyć wyniki oględziny - § 35 pkt 7 r.e.g.b.
Przepis § 59 r.e.g.b. wskazuje, iż danymi ewidencyjnymi dotyczącymi gruntów położonych w granicach obrębu są:
1) nazwa obrębu i jego numer stanowiący część składową identyfikatora obrębu;
2) numeryczny opis granic obrębu, uwzględniający granice jednostek zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa;
3) dane dotyczące działek ewidencyjnych wchodzących w skład obrębu;
4) dane dotyczące budynków stanowiących część składową gruntu;
5) dane o usytuowaniu budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności;
6) dane dotyczące użytków gruntowych i klas bonitacyjnych.
Ponadto zgodnie z § 67 r.e.g.b. dzieli użytki gruntowe wskazane w ewidencji na:
1) grunty rolne;
2) grunty leśne;
3) grunty zabudowane i zurbanizowane;
4) użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R;
6) grunty pod wodami;
7) tereny różne oznaczone symbolem - Tr.
Szczegółowe zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do wskazanego rozporządzenia. Zgodnie z Lp. 12 tego złącznika do terenów mieszkaniowych (symbol: "B") zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w lp. 5:
1) zajęte pod budynki zaliczone w [...] do działu 11 - budynki mieszkalne;
2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne;
3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.
Z przedmiotowych przepisów wynika, że o zaliczeniu gruntów do poszczególnych grup użytków gruntowych ewidencji decyduje przede wszystkim stan faktyczny związany z wykorzystywaniem gruntu, identyfikowany w oparciu o szczegółowe kryteria wymienione w załączniku nr 6 do wskazanego rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie stan ten został ustalony na podstawie oględzin nieruchomości i wykazany w protokole oględzin (wizji) z dnia [...] czerwca 2018 r. wraz z dokumentacją zdjęciową znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Wyniki tych oględzin nie budzą wątpliwości Sądu, iż cała powierzchnia działki [...] stanowi, typowy dla zabudowy jednorodzinnej, grunt zabudowany i zurbanizowany. Na działce tej znajdują się budynek mieszkalny, budynek gospodarczy i utwardzony podjazd. Natomiast pozostałą część działki porasta zieleń, której nie można zaliczyć do innej grupy użytków gruntowych ( patrz załącznik nr [...] r.p.g.b lp 12 ppkt 3). Zakończenie prac budowlanych na tej działce (patrz. zawiadomienie zakończenia budowy z dnia [...] kwietnia 2018 r.) uniemożliw nadto zakwalifikowanie ww. gruntów jako "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy – Bp" (załącznik nr [...] r.p.g.b. lp 15).
W ocenie Sądu ustaleniom powyższym nie stoi na przeszkodzie wydanie w odniesieniu do przedmiotowej działki dwóch decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej ( decyzja z [...] lipca 2013 r. [...] oraz z [...] października 2014 r. nr [...] ) . Decyzję tę wydano bowiem w 2013 i 2014 r., a w toku niniejszego postępowania administracyjnego oceniano aktualny, faktyczny sposób zagospodarowania działki, według stanu na 2018 r. Analiza przepisów art. 4 pkt 11, 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205) wskazuje, że choć wyłączenie gruntów z produkcji rolnej następuje na podstawie wydanej decyzji w tym przedmiocie, to jednak o podstawie takiego wyłączenia decyduje faktyczne rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania danego gruntu (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., II OSK 490/11). Stan ewidencyjny, który rejestruje również stan faktyczny uwzględnia zatem zmianę sposobu wykorzystania gruntu i odzwierciedla stan faktyczny (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. Z 30 października 2013 r. o sygn. akt II SA/Go 839/13 oraz WSA w Wrocławiu z 17 maja 2017 r. o sygn. akt II SA/Wr 158/17 –dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż o zaliczeniu gruntów do poszczególnych grup użytków gruntowych ewidencji decyduje przede wszystkim stan faktyczny związany z wykorzystywaniem gruntu, identyfikowany w oparciu o szczegółowe kryteria wymienione w załączniku nr [...] do r.e.g.b.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcie przez organ odwoławczy dokumentacji przedkładanej przez skarżącego stwierdzić należy, iż przedkładane przez skarżącego dokumenty w tym decyzje o zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, decyzje podatkowe, decyzje o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę nie miały znaczenia dla oceny jaki jest faktyczny i aktualny, w dacie wydania decyzji, sposób użytkowania i zagospodarowania działki [...], a tylko ta okoliczność była istotna dla ustalenia czy w dacie orzekania w ewidencji gruntów dla przedmiotowej działki prawidłowo oznaczono użytek gruntowy. Wcześniejsze, ewentualne uchybienia organów ewidencyjnych związane z przeprowadzoną w 2007 r. zmianą w ewidencji gruntów i budynków nie mają wpływu na ustalenie aktualnego, faktycznego sposobu zagospodarowania działki.
Skarżący podnosi, iż organy nie wskazały na jakiej podstawie określono, że cała działka [...] stanowi użytek gruntowy oznaczony symbolem [...]. Jak wskazano wyżej powyższe ustalenia organów wynikoją z przeprowadzonych oględzin, które wskazują, iż cała działka wykorzystywana jest na cele mieszkaniowe, a niezabudowana jej część, znajdująca się w pobliżu budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego i porośnięta niską zielenią, nie może być zaliczona do innej grupy użytków gruntowych. Zresztą sam skarżący w swoim odwołaniu i piśmie z [...] listopada 2018 r. podnosił , iż teren tej działki od wielu lat nie był użytkowany rolniczo i przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową, nie mógł być więc uznany za użytek rolny ( grunty orne w tym odłogi – [...], czy też łąki trwałe – [...]
Z tych względów niezasadne są zarzuty skarżących dotyczące niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego i jego kwalifikacji. W kontrolowanym postępowaniu sąd nie dostrzegł również naruszenia przepisów materialnych lub proceduralnych skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
W związku z powyższym , na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.