II SA/Po 917/18

II SA/Po 917/18 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Sygn. powiązane
III OSK 1973/21 - Wyrok NSA z 2023-03-14
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 623
art. 11 pkt 1, 6 i 6a w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 5 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 roku sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję Inspektor Pracy z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu inspekcji pracy oddala skargę
Uzasadnienie
Inspektor Pracy decyzją z [...] 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 623 ze zm., dalej: u.p.i.p.) utrzymał w mocy nakaz Okręgowego inspektora Pacy w P. z [...] 2018 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że opisanym powyżej nakazem Okręgowego Inspektora Pacy w P. z [...] 2018 r. nr [...] nakazano E. Ł. prowadzącej restauracje M. w K., przy ul. [...] m.in. (pkt 3.) zapewnić szatnię dla mężczyzn w taki sposób, aby na każdego pracownika korzystającego z tej szatni przypadało co najmniej 0,5 m2 wolnej powierzchni podłogi oraz żeby na każdego pracownika przypadały dwie szafy pojedyncze lub jedna szafa podwójna (w przypadku przyjęcia takiego sposobu przechowywania odzieży własnej i roboczej pracowników). Termin wykonania nakazu określono na dzień 31 grudnia 2018 r. Podstawą wydania powyższej decyzji była kontrola przeprowadzona w dniu 21 czerwca 2018 r.
Od powyższego nakazu pracodawca wniósł odwołanie, podnosząc, że inspektor pracy nie wziął pod uwagę organizacji pracy panującej w zakładzie pracy. W zakładzie pracy stosuje się system pracy polegający na zwiększaniu ilości pracowników w poszczególne dni w zależności od zapotrzebowania na podstawie indywidualnego rozkładu czasu pracy każdego z pracowników. Ponadto pracownicy, korzystają z szafek w ten sposób, że nie maja indywidualnej szafki przypisanej każdemu pracownikowi, lecz korzystają z szafek rotacyjnie. Wraz z zakończeniem dnia pracy pracownicy opróżniają szafki z odzieży roboczej, którą zabierają ze sobą, a następnie inny pracownik korzysta z tak opróżnionej szafki odzieżowej. W związku z powyższym zdaniem pracodawcy ilość szafek w szatni dla mężczyzn jest wystarczająca. Dodatkowo podniesiono, że restauracja wybudowana została na podstawie decyzji z 5 stycznia 2000 r. o pozwoleniu na budowę, zatwierdzonej przez uprawnione osoby, a obiekt budowlany, w tym zaplecze socjalne, od momentu wybudowania nie ulegał zmianom.
Inspektor Pracy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wskazał, że wymogi dotyczące szatni podstawowej określone zostały w § 14 ust. 3 zał. nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem szatnia podstawowa powinna być wyposażona w dwie szafy pojedyncze lub jedną szafę podwójną dla każdego pracownika korzystającego z tej szatni. Jedna szafa pojedyncza lub jedna część szafy podwójnej powinna być przeznaczona na odzież roboczą i środki ochrony indywidualnej, zaś druga - na odzież własną pracowników.
Organ II instancji stwierdził, że w toku postępowania ustalono, iż korzystających z szatni pracowników jest 35, na których przypada 13 szafek podwójnych. Ilość ta jest niewystarczająca do spełnienia wymogów dotyczących szatni. Przez korzystających z szatni pracowników należy rozumieć pracowników, którzy w związku z wykonywaną pracą w zakładzie prac zobowiązani są do zmiany odzieży na odzież roboczą. Wymagana ilość szafek jest warunkowana ilością korzystających z szafek pracowników niezależnie od systemu czasu pracy panującego w zakładzie lub też od przyjętej w zakładzie organizacji pracy. Praktyka panująca w zakładzie pracy polegająca na opróżnianiu szafek w celu robienia miejsca na odzież dla innego pracownika świadczy o braku odpowiedniej ilości szafek i nie może być uznana za zgodną z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
Odnosząc się do kwestii budowy obiektu restauracji na podstawie wydanego pozwolenia na budowę Okręgowy Inspektor Pracy uznał, że projekt obiektu budowlanego, który był w tym procesie brany pod uwagę dotyczyć może jedynie materialnej sfery zakładu pracy. Konkretyzacja spełnienia obowiązków w zakresie bhp następuje dopiero w momencie zatrudnienia pracowników, od których ilości może zależeć, jak w rozpoznawanej sprawie, spełnienie wymogów, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia pracy lub też pomieszczenia higieniczno-sanitarne.
W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. Ł. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podniosła zarzuty naruszenia:
- § 3 oraz § 6 załącznika nr 3 w zw. z § 111 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżąca powinna zapewnić dla wszystkich zatrudnionych mężczyzn szafki w szatni niezależnie od systemu czasu pracy oraz ilości osób pracujących na zmianie,
- art. 11 pkt 1 u.p.i.p. oraz art. 233 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 108 ze zm., dalej: k.p.) poprzez uznanie, że w sprawie istnieją podstawy do wydania przez inspektora pracy nakazu nr 3, mimo że skarżąca nie naruszyła zasad bezpieczeństwa i higieny pracy,
- art. 7a k.p.a. poprzez przyjęcie niekorzystnej dla skarżącej interpretacji pojęcia "pracownik korzystający",
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie przedstawionych przez skarżącą dowodów: harmonogramu czasu pracy oraz pozwolenia na budowę a także dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaaprobowanie stanowiska organu doprowadziłoby do takiej sytuacji, że zwiększając ilość osób zatrudnionych pracodawca powinien systematycznie zwiększać ilość szafek, mimo że liczba osób na zmianie i dostępność szafek nie uległaby zmianie. W konsekwencji trzeba przyjąć, że jeśli liczba szafek zgadza się z ilością osób, które w trakcie swojej pracy (odpowiedniej zmiany) mogą z nich korzystać, to nie istnieją podstawy do uznania, że doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia BHP co do wymaganej liczby szafek w szatni. Zdaniem skarżącej organ powinien był uznać, że liczba szafek jest wystarczająca, gdyż odpowiada liczbie osób pracujących na danej zmianie. Skarżąca wskazała przy tym, że wobec innych franczyzobiorców były wydawane podobne nakazy, lecz wskutek odwołania okręgowi inspektorzy pracy uchylali je zgodnie z zaprezentowaną przez stroną wykładnią pojęcia "pracownik korzystający".
Skarżąca podniosła również, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, że stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie zagraża życiu lub zdrowiu pracowników lub osób fizycznych. Zapewniono pracownikom (mężczyznom) korzystanie z odpowiedniej liczby szafek. W rezultacie należy uznać, że organ administracyjny dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, pominął przedstawione przez stronę dowody (harmonogram czasu pracy, pozwolenie na budowę) oraz nierzetelnie ocenił stan faktyczny sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie sądowej 29 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów sądowych. Skarżąca podała, że pracownicy po zakończeniu zmiany zabierają swoją odzież, ponieważ szafki są w nocy czyszczone. Wskazała, że identyczne rozwiązania funkcjonują we wszystkich punktach całej sieci.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu pozostaje kwestia, czy wymagana w miejscu wykonywania przez skarżącą działalności gospodarczej w restauracji McDonald's ilość szafek pracowniczych jest warunkowana ilością korzystających z szafek pracowników niezależnie od systemu czasu pracy panującego w zakładzie lub też od przyjętej w zakładzie organizacji pracy.
Stosownie do treści art. 24 Konstytucji RP państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy. Już sam fakt umieszczenia przepisów o ochronie pracy i nadzorze Państwa nad warunkami jej wykonywania w rozdziale I Konstytucji zatytułowanym "Rzeczpospolita", świadczy o randze, jaką ustrojodawca nadał tej instytucji w RP. Nadzór nad warunkami wykonywania pracy oznacza władcze wypowiadanie się o warunkach wykonywania pracy przez specjalnie kompetentny w tych sprawach organ, który chociaż nie jest organem zwierzchnim nad obydwiema stronami stosunku pracy ani nad którąkolwiek z nich, ma takie uprawnienia, jakby był organem zwierzchnim. Nadzór nad wykonywaniem warunków pracy charakteryzuje się możliwością władczego kształtowania wyznaczonych prawnie elementów stosunków pracy, bądź warunków jej wykonywania.
Zadaniem organów inspekcji pracy jest nadzór i kontrola przestrzegania prawa pracy, a w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 1 u.p.i.p.). Dostrzeżenie przez organy inspekcji pracy naruszenia przez pracodawcę przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy obliguje te organy do decyzyjnego nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (art. 11 u.p.i.p.). Każdy obywatel, zgodnie z art. 66 ust. 1 Konstytucji RP, ma bowiem prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, a sposób realizacji tego prawa oraz obowiązki pracodawcy w tym zakresie określa ustawa. Rozwijając to stwierdzenie należy wskazać, że sformułowanie, w myśl którego sposób realizacji określonego prawa konstytucyjnego ma określić ustawa oznacza, że określenie treści (zakresu) prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy Konstytucja wyraźnie pozostawiła organom władzy ustawodawczej. W tym przypadku tzw. "swoboda" ustawodawcy ma więc bardzo szeroki zakres, jest on bowiem uprawniony nie tylko do wprowadzania ograniczeń prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, ale do określenia treści (zakresu) tego prawa.
Obowiązki pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy mają charakter bezwarunkowy, ponieważ obciążają pracodawcę niezależnie od sposobu spełniania świadczenia przez pracownika, niepodzielny, gdyż działania i zaniechania innych podmiotów nie zwalniają pracodawcy od odpowiedzialności za stan bhp w miejscu pracy, realny, bowiem muszą być wykonywane w naturze, bez możliwości spełnienia zastępczego w postaci wypłaty równowartości nieotrzymanego świadczenia oraz podwójnie zakwalifikowany, gdyż są powinnościami ze stosunku pracy o charakterze zobowiązanym wobec pracownika i publicznoprawnym wobec państwa, którego wykonanie jest zabezpieczone nadzorem państwowym.
Podstawowy zarzut skarżącej dotyczący nieprawidłowej wykładni § 14 ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia w sprawie przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez przyjęcie, że ilość szafek pracowniczych nie jest warunkowana ilością korzystających z szafek pracowników niezależnie od systemu czasu pracy panującego w zakładzie lub też od przyjętej w zakładzie organizacji pracy. W ocenie Sądu zarzut powyższy jest bezzasadny. Przepis § 14 ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy stanowi, że szatnia podstawowa powinna być wyposażona w dwie szafy pojedyncze lub jedną szafę podwójną dla każdego pracownika korzystającego z tej szatni (jedna szafa pojedyncza lub jedna część szafy podwójnej powinna być przeznaczona na odzież roboczą i środki ochrony indywidualnej, zaś druga - na odzież własną pracowników). Stwierdzony przez inspektora pracy stan faktyczny – niekwestionowany przez skarżącą - potwierdził, że pracodawca nie zapewnił wszystkim pracownikom optymalnych warunków higienicznych do przechowywania zarówno odzieży roboczej, obuwia roboczego i środków ochrony indywidualnej jak i odzieży własnej (np. płaszczy zimowych i ciepłego obuwia), co pozostaje w sprzeczności z § 14 ust. 3 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny oraz z art. 207 § 2 pkt 2 k.p. nakazujący pracodawcy zapewnić przestrzeganie nie tylko przepisów, lecz również zasad bezpieczeństwa i higieny pracy w szczególności m. in. organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy - w tym przypadku każdemu pracownikowi korzystającemu z szatni podstawowej.
Z przepisu § 14 ust. 3 załącznika nr 3 ww. rozporządzenia jasno wynika, że szatnia podstawowa powinna być wyposażona w dwie szafy pojedyncze lub jedną szafę podwójną dla każdego pracownika korzystającego z tej szatni. Jedna szafa pojedyncza lub jedna część szafy podwójnej powinna być przeznaczona na odzież roboczą i środki ochrony indywidualnej, zaś druga - na odzież własną pracowników. Strona nie zapewniła pracownikom szaf w szatni podstawowej zgodnie z § 14 ust. 3 załącznika nr 3 tego rozporządzenia.
Sąd nie zgadza się z tezą skargi jakoby określone w ww. przepisie wymagania dla pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych odnosiły się do "pracownika korzystającego", a nie "pracownika zatrudnionego", co miałoby świadczyć, że dopuszczalne jest przypisanie jednej szafki kilku pracownikom pracującym na zmiany, w sytuacji, gdy pracownicy po skończonej pracy zwalniają szafki, z których korzystali, a odzież roboczą zabierają do domu. Wskazano, że w załączniku nr 3 do rozporządzenia rozróżniono pojęcia pracownika korzystającego i pracownika zatrudnionego. Przepis § 8 ust. 1 załącznika stanowi bowiem, że w szatni powinny być zapewnione miejsca siedzące dla co najmniej 50% zatrudnionych na najliczniejszej zmianie.
Po pierwsze należy zauważyć, że przepis § 111 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy nakazuje pracodawcy zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane m.in. do liczby zatrudnionych pracowników i warunków, w jakich ta praca jest wykonywana. Już z tego przepisu wynika, że ilość szaf w szatniach jako urządzeń higienicznosanitarnych powinna być zależna również od liczby zatrudnionych pracowników. Ponadto przepis § 9 ust. 2 pkt 3 zał. nr 3 rozporządzenia określa, że szatnie podstawowe przeznaczone są do przechowywania odzieży własnej pracowników oraz odzieży roboczej i środków ochrony indywidualnej. Oznacza to, że w tego rodzaju szatni pracownik ma prawo przechowywać tak własną odzież w trakcie pracy, gdy przebiera się w odzież roboczą, jak i odzież roboczą po pracy. Pracownik nie ma obowiązku – jak wskazuje się w skardze – zwolnienia szafy, by udostępnić ją kolejnemu pracownikowi rozpoczynającemu pracę na kolejnej zmianie. Zatem każdy pracownik korzystający z szatni podstawowej ma prawo dostępu do dwóch szaf pojedynczych lub jednej szafy podwójnej. Przy czym jedna szafa pojedyncza lub jedna część szafy podwójnej powinna być przeznaczona na odzież roboczą i środki ochrony indywidualnej, zaś druga - na odzież własną pracowników. Pracownik korzystający z szatni podstawowej ma bowiem prawo tak do pozostawienia w szafie odzieży własnej w trakcie pracy, jak i do pozostawienia odzieży roboczej i środków ochrony indywidualnej po skończonej danego dnia pracy. W tej sytuacji zapewnienie 35 mężczyznom – pracownikom 13 szaf podwójnych ww. wymogu nie spełnia, a tym samym dało podstawę do zastosowania art. 11 pkt 1 u.p.i.p.
W tym kontekście bez znaczenia ma argumentacja strony skarżącej pominięcia przez organy inspekcji pracy harmonogramów czasu pracy (zarzucane naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Jak już wskazano, szatnia podstawowa powinna być wyposażona w taką liczbę szaf, by każdy pracownik, bez względu na harmonogram zmian, miał możliwość z nich korzystać stale. Słusznie też organ II instancji uznał, że nie było podstaw do czynienia dowodu w sprawie z pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, albowiem przedmiot sprawy nie dotyczy legalności budowy obiektu, lecz zapewnienia w nim przez skarżącą będącą pracodawcą odpowiednich w warunków higienicznosanitarnych zatrudnianym pracownikom.
Sąd wobec powyższych rozważań nie znalazł też podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie pozostały wątpliwości co do treści normy prawnej. Brak zatem było przesłanek do stwierdzenia, by organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 7a k.p.a., który formułuje zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony.
Biorąc pod uwagę podany na wstępie charakter wskazanych regulacji jako elementu instytucji ochrony pracy należy zgodzić się z argumentami organów orzekających w sprawie, że sporny przepis ma charakter bezwzględny. Skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.