II SA/Po 910/22

II SA/Po 910/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Edyta Podrazik
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1335/23 - Wyrok NSA z 2025-11-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 3, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 16 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2023 roku sprawy ze skargi R. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 29 września 2022 roku nr XLIV/323/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Datowaną na dzień 09 listopada 2022 r. R. L., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżył w całości uchwałę Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 29 września 2022 r., nr LIV/323/2022 Rady Miejskiej w Witkowie w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Witkowo (dalej również jako: "uchwała" albo "plan miejscowy"), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
1. art. 9 ust. 4 zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: "ustawa" albo "u.p.z.p."), polegające na ustaleniu całkowitego zakazu zabudowy na nieruchomościach stanowiących własność skarżącego i jego rodziny, podczas gdy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Witkowo, obowiązującego dla terenu objętego miejscowym planem nie wynika konieczność wprowadzenia tak daleko idącego, całkowitego zakazu zabudowy na nieruchomościach objętych miejscowym planem, a zatem uchwalenie miejscowego planu niezgodnie ze studium;
2. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., polegające na przekroczeniu tzw. władztwa planistycznego gminy, skutkującym ograniczeniem przysługującego skarżącemu i jego rodzinie prawa własności nieruchomości objętych miejscowym planem, bez wskazania okoliczności uzasadniających wprowadzenie na całym terenie całkowitego zakazu zabudowy;
3. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 1 ust 3 u.p.z.p. polegające na braku wyważania w uzasadnieniu uchwały interesu publicznego i interesu prywatnego, w szczególności braku przedstawienia konkretnych okoliczności, które przemawiały za wprowadzeniem na przedmiotowym terenie całkowitego zakazu zabudowy;
4. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i wyrażonej w niej zasady proporcjonalności, polegającej na ustanowieniu na nieruchomościach objętych miejscowym planem całkowitego zakazu zabudowy, co nie znajduje uzasadnienia w charakterze obszaru objętego tym planem;
5. rażące naruszenie art. 64 Konstytucji ustalającego ochronę prawną prawa własności poprzez jego całkowite zignorowanie;
6. art. 6 i następnych Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie uchwały, która celowo skierowana była i jest wyłącznie przeciwko nieruchomościom stanowiącym przedmiot własności skarżącego oraz jego rodziny a dodatkowo z całkowitym lekceważeniem kolejnych orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] uchylających decyzję o odmowie udzielenia warunków zabudowy tychże nieruchomości, które to orzeczenia uchylały wszystkie odmowne decyzje Burmistrza Miasta i Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy;
7. art. 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. poprzez pominięcie opinii prawnej opracowanej na zlecenie Burmistrza Miasta i Gminy w Witkowie i zignorowania zastrzeżeń skarżącego i jego rodziny co do braku podstaw prawnych do wydania zakazu zabudowy nieruchomości objętych projektem w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Witkowo z powołaniem się na studium zagospodarowania przestrzennego mimo, że samo studium nie stanowi w żadnym stopniu podstawy prawnej do nieuwzględnienia zastrzeżeń, które swoje oparcie miały w orzeczeniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazujących na błędne podstawy faktyczne i prawne decyzji Burmistrza odmawiające ustalenia warunków zabudowy;
8. art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez zignorowanie zasad procedowania w sprawie uchwalenia tego typu uchwały, co miało miejsce podczas dyskusji publicznej z dnia 18 lipca 2022 r. w przedmiocie projektu kwestionowanej uchwały czego ewidentnym dowodem jest treść protokołu, gdy autor opracowania dotyczącego projektu uchwały wyjaśnił na pytanie skarżącego, że studium przewiduje dla nieruchomości skarżącego i jego rodziny funkcję rolniczą i leśną, nie wskazuje terenów przeznaczonych pod zabudowę ale też ich nie wyklucza w przypadku zabudowy zagrodowej, a dalej, że zastępca Burmistrza wyjaśnił: "że terenu tego nie dało się uruchomić poprzednim właścicielom" co oznaczało, że istniało u Władz Gminy Witkowo przekonanie, że należy uczynić wszystko, by terenu objętego planem nie dało się w jakikolwiek sposób zagospodarować mimo toczących się równolegle procedur administracyjnych polegających na wydawaniu decyzji odmownych i uchylaniu tychże decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze;
9. zasad procedowania w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczących intencji osób inicjujących tego typu postępowanie mające doprowadzić do uchwalenia zmiany warunków planu zagospodarowania przestrzennego "w części" miejscowości W. 1 i to części stanowiącej własność skarżącego i jego rodziny z pominięciem faktu, że skarżący i jego rodzina są właścicielami gospodarstwa rolnego i mają prawo do zabudowy zagrodowej podobnie jak inni rolnicy posiadający swoje zabudowane siedliskami nieruchomości w miejscowości W.1, co w przekonaniu skarżącego stanowiło realizację zablokowania możliwości budowy siedliska właścicieli gospodarstwa rolnego, ponieważ odmowne decyzje Burmistrza były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze;
10. zasad procedowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Witkowo z 29 września 2022 r. - uchwała nr XLIV/323/2022, gdzie w uzasadnieniu uchwały brakuje jakiegokolwiek odniesienia się do właścicielskich uprawnień skarżącego i jego rodziny oraz powodów, dla których rzekomy interes publiczny miał przeważyć nad regułami prawa własności.
W skardze wniesiono również o przeprowadzenie dowodów z dokumentów:
1. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 29 listopada 2021 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 08 sierpnia 2022 r. w celu ustalenia faktu, że skarżący i jego rodzina wystąpili do Burmistrza Gminy i Miasta Witkowo o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolnego - gospodarstwa rodzinnego zagrodowego, a Burmistrz Miasta i Gminy Witkowo wydawał kilkakrotnie decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolnego, które to decyzje były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchylane i przekazywane do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;
2. opinii prawnej radcy prawnego P. M. z dnia 22 czerwca 2022 r. w celu ustalenia faktu, że w toku procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasięgnięto opinii eksperta, który stwierdził, że w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego można ustanowić zakaz usytuowania budynków, lecz zakaz ten nie może być jednak wynikiem uznaniowego i arbitralnego działania organu, lecz powinien być wynikiem wnikliwej analizy stanu faktycznego i odpowiedniego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz wartości egzekucyjnych, czemu nie sprostał organ uchwalający plan miejscowy oraz w celu ustalenia faktu treści opinii prawnej;
3. protokołu z przeprowadzonej dyskusji publicznej w celu ustalenia faktu, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza zabudowy zagrodowej, a zatem zgodnie ze studium możliwa jest zabudowa zagrodowa na przedmiotowych nieruchomościach oraz w celu ustalenia faktu, że podczas dyskusji zastępca Burmistrza wskazał, że terenu tego nie udało się uruchomić poprzednim właścicielom, a także w celu ustalenia faktu, że skarżący i jego rodzina podejmowali próby przedłożenia własnej argumentacji by zmienić projekt planu miejscowego;
4. 6 uwag skarżącego i jego rodziny do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia faktu, że skarżący i jego rodzina wnieśli uwagi do planu wnosząc o umożliwienie im zabudowy zagrodowej potrzebnej im do prowadzenia gospodarki rolnej z możliwością prowadzenia agroturystyki ewentualnie o umożliwienie zabudowy rekreacyjnej i hotelowej z możliwości prowadzenia działalności turystycznej, wypoczynkowej i rehabilitacyjnej do których to propozycji nie odniósł się ogóle organ.
5. pisma skarżącego z dnia 20 września 2022 r. w celu wskazania zawartej w nim argumentacji i wskazanych naruszeń m.in. zasady proporcjonalności poprzez brak wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym;
6. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia 08 maja 2019 r. w celu ustalenia faktu, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia polegającego na budowie siedliska rolnego – gospodarstwa rodzinnego zagrodowego do max 38 DJP na terenie działek o nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w Witkowie;
7. zobowiązanie Rady Miejskiej w Witkowie do przedłożenia wszelkiej dokumentacji dotyczącej procedowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia faktu, że organ w toku całej procedury i podejmując uchwałę w żadnej mierze nie rozważył interesu indywidualnego skarżącego i jego rodziny ani nie poszukiwał alternatywnych rozwiązań, tylko w pełni ograniczył prawo własności poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy;
8. zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy Witkowo do przedłożenia wszelkich decyzji administracyjnych dotyczących odmowy wydania warunków zabudowy dla zabudowy siedliskowej dla skarżącego i jego rodziny, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], wyroków i wszelkiej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, która zakończyła się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na wejście w życie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący R. L. oraz jego rodzina M. L., M. L., J. L., D. Ś. i B. Ś. są współwłaścicielami nieruchomości położonej w miejscowości W.1 składającej się z działek oznaczonych następującymi nr ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...] i [...]. Nieruchomości te położone są na brzegu jeziora i stanowią jednocześnie fragment gospodarstwa rolnego skarżącego i jego rodziny położonego na terenie gminy Witkowo. Gospodarstwo to nie ma urządzonego siedliska, a łączna wielkość nieruchomości rolnych przekracza średnią wielkość gospodarstw rolnych na terenie gminy Witkowo, co pozwalało organowi administracyjnemu wydać decyzje o ustaleniu warunków zabudowy siedliska (budowy zagrodowej) z pominięciem ograniczeń wynikających z treści art. 61 § 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże w § 12 zaskarżonej uchwały ustalono zakaz lokalizacji zabudowy w granicach całego obszaru objętego planem.
Następnie skarżący uzasadnił poszczególne zarzuty skargi, w szczególności podnosząc, że ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Witkowo obowiązujące dla terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie wynika konieczność wprowadzenia tak daleko idącego, całkowitego zakazu zabudowy na nieruchomościach objętych miejscowym planem i możliwe jest dopuszczenie zabudowy zagrodowej, a organ nie wyważył interesu publicznego i prywatnego, a w szczególności nie odniósł się do interesu prywatnego skarżącego w uzasadnieniu uchwały. Działanie powyższe stanowiło również naruszenie zasady proporcjonalności oraz ochrony prawa własności.
Skarżący zakwestionował również intencje, jakie spowodowały wszczęcie postępowania w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego, podnosząc, że przedmiotowa uchwała ma na celu uniemożliwienie skarżącemu zabudowę na terenie objętym planem miejscowym.
Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Witkowie wniosła o jej oddalenie.
W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 9 ust 4 w zw. z art. 20 ust 1 ustawy organ administracji wskazał, że § 12 uchwały dotyczący wprowadzenia zakazu lokalizacji zabudowy na całym obszarze planu jest zgodny z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Witkowo", uchwalonego uchwałą Nr XXXI/299/2014 Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 21 lutego 2014 r. ze zmianami, gdzie w granicach obszaru objętego planem wyznaczono tereny rolnicze i tereny lasów. Obie kategorie terenów nie zostały zakwalifikowane do "terenów zainwestowania" (w rozumieniu jednostek bilansowych - wyodrębnionych w studium terenów o określonym symbolu), o czym wskazano w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia uwag złożonych do planu. Co do wykluczenia możliwości lokalizacji zabudowy zagrodowe wyjaśniono, że wolą Rady Miejskiej w Witkowie było ustalenie przeznaczenia rolniczego i leśnego, bez możliwości lokalizacji zabudowy. Studium nie wskazuje na tym obszarze kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów pod zainwestowanie, brak jest także istniejącej zabudowy zagrodowej, a tym samym nie zachodziła uzasadniona konieczność wskazywania nowych terenów pod realizację zabudowy zagrodowej. Ponadto w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Witkowo zdefiniowano granice zwartych jednostek osadniczych, w których ma występować ewentualny rozwój ilościowy i jakościowy, celem eliminacji rozpraszania się zabudowy. Przedmiotowy dokument wskazuje na konieczność tworzenia zwartych układów zabudowy.
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 ust. 1 w zw. z art.6 ust. 1 ustawy polegającego na przekroczeniu granic władztwa planistycznego Gminy wskazano, że zapisy planu miejscowego ograniczające możliwość zabudowy oraz zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uwzględniały wnioski złożone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prognozy oddziaływania na środowisko. I tak, mieszkańcy Witkowa wnieśli o pozostawienie tego terenu bez prawa zabudowy, co umotywowano potrzebą pozostawienia tego miejsca jako ostatniej w okolicy ostoi przyrody. Rozważony został interes publiczny jak i indywidualny. Organ postanowił wprowadzić zapisy zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, pozwalając chronić przyrodę, przestrzeń rolniczą i wykorzystywać ją zgodnie z dotychczasowym użytkowaniem i uwarunkowaniami do rolniczej produkcji roślinnej. Zdaniem organu za nadużycie władztwa planistycznego gminy można byłoby uznać naruszanie przez organy gminy zasady równości wobec prawa poprzez przyjmowanie rozwiązań różnicujących sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych planem, nadmierne obciążanie jednych kosztem drugich, przyjmowanie różnych rozwiązań bez jakiejkolwiek zasadnej argumentacji w odniesieniu do właścicieli znajdujących się w takiej samej sytuacji. Organ wprowadził spójne zapisy planu dla obszaru o powierzchni aż 32 ha, tym samym zagwarantował utrwalenie ładu przestrzennego w tej okolicy.
W kwestii zarzutu dotyczącego braku wyważania w uzasadnieniu uchwały interesu publicznego i interesu prywatnego wyjaśniono, że Rada Miejska w Witkowie w uzasadnieniu uchwały w szeroki sposób uzasadnia wprowadzenie zakazu zabudowy podkreślając wartości ogólnospołeczne takie jak ochrona środowiska. Organ wyważał interes właścicieli nieruchomości oraz interes publiczny wyrażający się w ochronie przyrody jako części środowiska i przyznał mu prymat wyłączając możliwość zabudowy na terenie objętym aż trzema formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody: Powidzkim Parkiem Krajobrazowym, Powidzko-Bieniszewskim Obszarem Chronionego Krajobrazu, Obszarem Natura 2000 "Pojezierze Gnieźnieńskie" – SOO PLH300026.
Następnie organ wskazał, że zgodnie z treścią protokołu Nr 32/2021 z posiedzenia Komisji Oświaty, Kultury, Sportu i Pomocy Społecznej Rady Miejskiej w Witkowie, odbytego w dniu 21 października 2021 r., skarżący chciałby ten teren zagospodarować nie tylko na cele rolnicze ale także budowę domu spokojnej starości, medical spa. Ponadto osoba, z którą skarżący wtedy przybył przedstawiała na tym terenie wizję pola campingowego, pola biwakowego, szkoły windsurfingu, przystani oraz miejsca wyznaczonego dla harcerzy. Natomiast osoby będące mieszkańcami wsi Witkowo przedstawiły niepożądane i problematyczne zjawiska występujące na tym terenie - związane z osobą skarżącego. Wskazano na wycinkę drzew, brak przejścia wzdłuż linii brzegowej, zajęcie drogi gminnej. Takie samo stanowisko przedstawiono w piśmie z dnia 17 października 2021 r. mieszkańców i użytkowników działek rekreacyjnych w Witkowie.
Przechodząc do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności organ wskazał, że warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu, a także i warunkiem realizacji przez osoby zewnętrzne (mieszkańców miejscowości Witkowo) wobec organu żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonanej przez organy gminy jest zachowanie zasady proporcjonalności. Jak wskazano w odpowiedzi na wcześniejsze zarzuty - w trakcie procedury sporządzania przedmiotowego planu wyważano interes zarówno skarżących jak i Mieszkańców wsi Witkowo.
W kwestii zarzutu dotyczącego art. 64 Konstytucji ustalającego ochronę prawną prawa własności organ wyjaśnił, że Rada Gminy posiada kompetencje do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich, a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Równocześnie organ zakwestionował stanowisko skarżącego, że posiadanie ziemi jest równoznaczne z prowadzeniem gospodarstwa rolnego lub jego posiadaniem, czego dowodem miał być brak pobieranie przez skarżącego dopłat bezpośrednich.
Organ wyjaśnił również, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w procedurze planistycznej oraz wyjaśnił, że sporządzany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje obszar aż 32 ha. Zawiera on spójne ustalenia dla wszystkich nieruchomości. Nie faworyzuje nikogo. To ewentualne przyjęcie rozwiązań różnicujących sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych planem, nadmierne obciążanie jednych kosztem drugich wymagałoby szerokiego uzasadnienia w uchwale.
Pismem procesowym z dnia 16 stycznia 2023 r. nazwanym replika na odpowiedź organu, pełnomocnik skarżącego zakwestionował twierdzenia organu, dotyczące nielegalnej wycinki drzew na terenie należącym do skarżącego oraz przedstawił dokumenty, w tym decyzje, mające o tym świadczyć. Natomiast w piśmie z dnia 02 marca skarżący 2023 r. skarżący przedstawił wykaz decyzji o warunkach zabudowy wydanych w latach 2017 – 2022 na terenie Powidzkiego Parku Krajobrazowego.
W czasie trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 16 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zajęte w skardze oraz wyjaśnił, że według jego wiedzy skarżący jest właścicielem nieruchomości na terenie objętym planem miejscowym od ponad 10 lat. Natomiast pełnomocnik organu wskazał, że uchwalając przedmiotowy plan nie doszło do naruszenie przepisów ustawy, a jego przyjęcie było podyktowane objęcie terenów nim objętych aż trzema formami ochrony przyrody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd nie miał wątpliwości, że skarżący jest uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a jego legitymacja wynika z posiadanego prawa własności nieruchomości na obszarze przyjętego planu miejscowego. Dodać trzeba, że uznanie legitymacji skargowej skarżącego jest tym bardziej uzasadnione, że na jego działce wprowadzono określone uwarunkowania i ograniczenia odnoszące prawa zabudowy, w tym wytyczono przebieg dróg publicznych wewnętrznych. Plan zatem nie tylko wpływa na interes prawny właściciela, ale i go obiektywnie narusza. W odniesieniu do skarżącego jest więc niepodważalnie spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), gdyż okolicznością niekwestionowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych pozostaje, że o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia można mówić wtedy, gdy w wyniku wprowadzenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do strony skarżącej, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Równocześnie podkreślenia wymaga, że rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Wobec powyższego merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Natomiast kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego, a więc obejmować kwestie związane z prawidłowością procedury planistycznej.
Przechodząc natomiast do zagadnień merytorycznych wskazać należy co następuje.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Dokonując w pierwszej kolejności oceny procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie planu miejscowego wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi, w ramach procedury planistycznej nie stosuje się przepisów K.p.a. (jest ona co do zasady zastrzeżona jedynie do wydawania decyzji administracyjnych – co wynika z art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a), co powoduje, że zarzuty powyższe nie mogły zostać uwzględnione. Są one nie tylko nie trafne, ale również, na co należy zwrócić uwagę w kontekście reprezentowania skarżącego przez zawodowego pełnomocnika, niezrozumiałe, wskazują na brak wiedzy w zakresie zasad uchwalania planów miejscowych.
Natomiast oceniając nadesłane, co warte podkreślenia, kompletne i uporządkowane akta planistyczne, Sąd uznał, że przeprowadzona procedura planistyczna była prawidłowa, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p. zostały zrealizowane.
Jak wskazuje analiza wniesionej skargi istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do nadmiernego naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności poprze wprowadzenie zakazu jakiejkolwiek zabudowy, a w konsekwencji przekroczenia zasad władztwa planistycznego gminy.
Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.
Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
Jest to o tyle istotne, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Podkreślić jednak należy, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.
Powtórzyć w tym miejscu należy, że dokonując oceny prawidłowości ingerencji planu miejscowego w prawo własności konieczne jest wyważenie praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesów prywatnego oraz publicznego. Wynika to z faktu, że kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd podziela argumentację organu, że za koniecznością wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy nieruchomości przemawiała konieczność ochrony środowiska naturalnego.
Odnosząc się do powyższego stwierdzenia, a w szczególności przyznania prymatu interesowi społecznemu nad interesem właścicielskim, wskazać należy w pierwszej kolejności, że § 12 uchwały dotyczący wprowadzenia zakazu lokalizacji zabudowy na całym obszarze planu jest zgodny z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Witkowo", uchwalonego uchwałą Nr XXXI/299/2014 Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 21 lutego 2014 r. ze zmianami, gdzie w granicach obszaru objętego planem wyznaczono tereny rolnicze i tereny lasów. Obie kategorie terenów nie zostały zakwalifikowane do "terenów zainwestowania" (w rozumieniu jednostek bilansowych - wyodrębnionych w studium terenów o określonym symbolu).
Sąd podziel przy tym stanowisko, że studium, w którym nie ma określonego zakazu budowy nie może w wiązać organów gminy w ten sposób, że w planie miejscowym takiego zakazu budowy nie można wprowadzić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1016/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej mówiąc, skoro w studium nie ma ustalenia, z którego wynikałby określony zakaz budowy, to nie oznacza to, że w planie miejscowym takiego zakazu nie można umieścić, jeżeli jest to uzasadnione i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Prowadzi to do wniosku, że najważniejszym, a zarazem podstawowym argumentem przemawiającym za wprowadzonym zakazem jest fakt, że teren objęty planem miejscowym, stanowiący cypel otoczony Jeziorem Powidzkim, został objęty trzema formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody: Powidzkim Parkiem Krajobrazowym, Powidzko-Bieniszewskim Obszarem Chronionego Krajobrazu, Obszarem Natura 2000 "Pojezierze Gnieźnieńskie" - SOO PLH300026. Oznacza to, że za ochroną terenu, przejawiającą się między innymi w postaci zakazu zabudowy, przemawia nadrzędny interes społeczny, jakim jest ochrona przyrody oraz środowiska naturalnego, a więc wartości, która stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym muszą podlegać uwzględnieniu w ramach korzystania przez gminę z władztwa planistycznego. Konieczność stosowania w procedurze planistycznej zasady zrównoważonego rozwoju nakłada na organy planistyczne obowiązek zagwarantowania możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb społeczności, obecnych jak i przyszłych pokoleń, do których to potrzeb zaliczyć należy między innymi ochronę środowiska. Utrzymania równowagi przyrodniczej jest jednym z elementów, które muszą znaleźć obligatoryjne odzwierciedlenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc postawić w przedmiotowej sprawie organowi planistycznemu zarzutu, że interes prywatny skarżącego powinien podlegać większej ochronie, niż interes publiczny, którym jest utrzymanie istniejących walorów przyrodniczych terenu objętego planem miejscowym.
W ocenie Sądu przyjęte rozwiązanie nie narusza w sposób nadmierny praw właścicielskich i wynikających z nich uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy, a więc nie jest niezgodne z art. 64 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Ochrona interesu publicznego uzasadnia bowiem całkowity zakaz zabudowy na terenie objętym planem miejscowym.
Co więcej, zakaz zabudowy w odniesieniu do tej nieruchomości skarżącego nie narusza także konstytucyjnej zasadę równości, ale dotyczy całego terenu objętego planem miejscowym, w tym również innych niż skarżący, właścicieli nieruchomości. Jak bowiem zasadnie wyjaśniono w odpowiedzi na skargę sporządzany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje obszar aż 32 ha oraz zawiera spójne ustalenia dla wszystkich nieruchomości, w tym zakaz zabudowy.
Sąd zauważa, że argumentacja skargi opiera się przede wszystkim na próbie wykazania, że przyjęcie przedmiotowego planu miejscowego było wyrazem złej woli ze strony organów administracji publicznej. W szczególności, dla potwierdzenia owej tezy skarżący przedstawia przebieg postępowania, dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej, gdzie kolejne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji były uznane za wadliwe przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podkreślenia jednak wymaga, że dokonując analizy oraz kontroli zapisów planu miejscowego, jak również powodów przyjęcia określonych rozwiązań planistycznych, sąd administracyjny nie jest uprawniony to badania innych postępowań niezwiązanych bezpośrednio z procedurą planistyczną, a więc w tym przypadku prawidłowości odmów wydania na rzecz skarżącego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji położonych na terenie objętym planem miejscowym. Kwestia powyższa dotyczy bowiem postępowania administracyjnego, nie mającego jakiegokolwiek wpływu na treść planu miejscowego. Tym samym brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego postępowania dowodowego, dotyczącego jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji położonej na terenie objętym planem miejscowym.
Sąd podkreśla, że zarzuty związane z wolą, czy też intencją organów gminy, nie mogły być oceniane przez Sąd, a tym bardziej nie mogły prowadzić do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego planu miejscowego. Sądy administracyjne zostały bowiem powołane jedynie do kontroli legalności działań administracji publicznej, a kwestie takie jak celowość, gospodarność, czy też wreszcie intencje, które w ocenie skarżącego, miały stanowić podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały, nie mogą być skutecznie kwestionowana w ramach prowadzonego obecnie postępowania. Innymi słowy, przedmiotem kontroli pozostaje bowiem jedynie procedura planistyczna poprzedzająca przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jego poszczególne zapisy, w zakresie w jakim nie naruszają przepisów szczegółowych, jak również są zgodne z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności z zasadą władztwa planistycznego gminy. Z tych też względów bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostawała kwestia bezpośredniego impulsu do podjęcia procedury planistycznej, czy też kwestie związane z istniejącym sporem dotyczącym wycinki drzew na terenie nieruchomości należących do skarżącego. Są to bowiem zagadnienie nie związane bezpośrednio z procedurą planistyczną, jak również z przyjętymi w planie miejscowym rozwiązaniami. Również zagadnienie związane wykorzystywaniem nieruchomości skarżącego jako lądowiska dla helikopterów wojskowych nie mogła zostać uwzględniona w ramach obecnie prowadzonego postępowania przed sądem administracyjnym, gdyż również nie dotyczy bezpośrednio kwestii obowiązywania przedmiotowego planu miejscowego, jak również nie ma wpływu na ocenę jego legalności. Podobnie fakt wydania – na przestrzenni ostatnich pięciu lat – decyzji o warunkach zabudowy dla terenów objętych Powidzkim Parkiem Krajobrazowym w Gminie Witkowo, nie może przesądzać w jakikolwiek sposób o wadliwości procedury planistycznej, a jedynie przesądza o braku uchwalenia na terenie Gminy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Przedstawione powyżej rozważania prowadzą jednocześnie do wniosku o niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia zasad sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Nie można bowiem przyjąć, że Gmina nie przedstawiła w sposób wyczerpujący przyczyn przemawiających za przyjęciem w planie miejscowym całkowitego zakazu zabudowy, a wprowadzone ograniczenia były nie do pogodzenia z zasadami równości, proporcjonalności czy też prowadziłyby do nadmiernego naruszenie prawa własności skarżącego, w sytuacji w której zapisy planu miejscowego miały na celu ochronę zastanego stanu przyrody, objętego już przewidzianymi przez prawo formami ochrony.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.