II SA/PO 903/21

II SA/Po 903/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 99/23 - Wyrok NSA z 2025-06-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 23 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2022 roku sprawy ze skargi I. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 listopada 2019 r. R. W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Budowlanego dla Miasta K. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jako właściciel działki nr [...] przy [...] w K.. Na sąsiedniej działce znajduje się obiekt, co do którego są wątpliwości związane z legalnością budowy. R. W. zwrócił się z pytaniem czy PINB prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie posadowienia tego obiektu, czy PINB planuje wszcząć postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektu, czy obiekt jest zgodny z planem miejscowym, który wyznacza odmienną linię zabudowy niż zrobił to inwestor, czy PINB zawiadomił organy ścigania z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa z art. 90 ustawy – Prawo budowlane, a w razie zawiadomienia, R. W. wniósł o powiadomienie kiedy to nastąpiło.
Pismem z dnia 25 listopada 2019 r. PINB zwrócił się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o udostępnienie danych dotyczących budynku posadowionego na działce ew. nr [...], [...], [...] oraz [...] w K. przy [...].
Pismem z dnia 2 grudnia 2019 r. PINB zawiadomił R. W. oraz "I" sp. j z siedzibą w K. (zwaną dalej "Spółką" lub "Skarżącą") o zaplanowanej na dzień 18 grudnia 2019 r. kontroli.
Z przeprowadzonej w dniu 18 grudnia 2019 r. kontroli sporządzono protokół, w który stwierdzono, że na działce przy [...] w K. (działka ew. nr [...]) znajduje się kontener usługowy należący do Spółki. Kontener ma wymiary 9,08 m x 4,08 m. Jego wysokość to 3,5 m oraz 3,19 m. Posiada dach jednospadowy, stolarkę okienną oraz wewnętrzną instalację elektryczną, jest wykonany ze stali. W dniu kontroli obiekt był użytkowany, o czym świadczą dołączone do protokołu zdjęcia. W dniu kontroli obecni byli w budynku pracownicy oraz klienci.
Zgodnie z relacją D. I., reprezentującej Spółkę, kontener został posadowiony w dniu [...] października 2019 r. przez firmę "W. " Usługi Budowlane. Pracownicy PINB spostrzegli, że kontener nie posiada fundamentów. Został położony na kostce betonowej. D. I. nie przedłożyła ani pozwolenia na budowę, ani dokumentu potwierdzającego zgłoszenie wykonania tego kontenera. Stwierdziła jednak, że nie zgadza się z wieloma ustaleniami kontroli, ale ustosunkuje się do nich na piśmie do dnia 20 stycznia 2020 r.
PINB ustalił, że teren inwestycji jest objęty planem miejscowym przyjętym w uchwale nr XXXVI/561/2005 Rady Miejskiej Kalisza z dnia 22 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy usługowo-handlowej w rejonie alei Wojska Polskiego (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2005 r. Nr 163, poz. 4368, zwanej dalej "uchwałą nr XXXVI/561/2005"). Działka ew. nr [...] została objęta terenem o przeznaczeniu usługowym na cele obsługi komunikacji samochodowej – [...].
Pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnie ustanowionego na działce ew. nr [...] kontenera. PINB zawiadomił także Prokuraturę Rejonową w K. o możliwości popełnienia przestępstwa polegającym na samowolnym ustawieniu kontenera usługowego na działce ew. nr [...].
Pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.
Pełnomocnik Spółki – adw. M. G. wezwał PINB w piśmie z dnia 23 stycznia 2020 r. do uzupełnienia materiału dowodowego o dołączoną do pisma dokumentację – kopię pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta K. decyzją z dnia 28 grudnia 2004 r., znak: [...], kopię pozwolenia na użytkowanie udzielonego w decyzji z dnia 10 sierpnia 2006 r., nr NB [...]/48/06 oraz kopię dziennika budowy nr [...] wydanego w dniu 7 czerwca 2005 r. Z tych dokumentów wynika, jak wskazał pełnomocnik Spółki, że trwa budowa. Jednocześnie podkreślono treść przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zmianami, zwanej dalej "p.b."). Z powołanego przepisu wynika, że obiekty niezwiązane z gruntem nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.
Dnia 3 lutego 2020 r. PINB zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Składając pełnomocnictwo do akt adw. M. G. przedstawił odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, z którego wynika, że Spółka dokonała przekształcenia. Obecnie jej firma to "I" sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K..
Decyzją nr [...] z dnia 12 marca 2020 r., znak: [...] PINB nakazał Spółce rozbiórkę kontenera usługowego ustawionego samowolnie na terenie przy [...] w K. oraz uporządkowanie terenu po dokonaniu rozbiórki. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że kontener został posadowiony przed linią zabudowy, która została wytyczona w obowiązującym planie miejscowym (uchwała nr XXXVI/561/2005). Warunkiem zgodności obiektu budowlanego z prawem jest spełnienie wszystkich wymagań, jakie wynikają z planu miejscowego albo decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto wymagana jest zgodność z przepisami prawnotechnicznymi. Legalizacja nie może nastąpić, kiedy w jej wyniku nadal będzie zachodzić niezgodność z planem miejscowym.
W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji PINB wniesionego przez pełnomocnika Spółki, decyzją z dnia 16 czerwca 2020 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WWINB" lub "organem II instancji") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WWINB uznał, że decyzja PINB nie spełnia wszystkich wymagań dla decyzji administracyjnej. Organ I instancji nie dokonał kwalifikacji tego obiektu budowlanego. Nie ocenił czym on w zasadzie jest. Nie wykazał na jakiej podstawie prawnej należało żądać od Spółki pozwolenia na budowę na realizację tego kontenera. Nie ustalono także daty powstania kontenera, ani zamiarów jego pozostawienia.
Komenda Miejska Policji w K. powiadomiła PINB o umorzeniu dochodzenia w sprawie samowolnego posadowienia kontenera usługowego. W tej sprawie wydano postanowienie z dnia 25 czerwca 2020 r. o sygn. [...] [...].
Dnia 28 września 2020 r. PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie.
Dnia 6 listopada 2020 r. PINB wezwał Spółkę do wyjaśnienia jakie są zamiary odnośnie istniejącego od października 2019 r. kontenera usługowego oraz jaka budowa jest obecnie prowadzona na jej działce, na jakim jest etapie i kto jest kierownikiem budowy.
Dnia 15 grudnia 2020 r. odbyła się kontrola. Ponownie zbadano kontener usługowy. Podczas kontroli dokonano tożsamych ustaleń, jak w przypadku pierwszej kontroli. W kontroli nie uczestniczył żaden przedstawiciel Spółki.
Dnia 21 grudnia 2020 r. PINB zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i wezwał strony do zapoznania się z aktami sprawy.
Decyzją nr [...] z dnia 2 lutego 2021 r., znak: [...] PINB nakazał Spółce rozbiórkę kontenera usługowego ustawionego samowolnie na działce przy [...] w K. oraz uporządkować teren po dokonaniu rozbiórki. PINB zrelacjonował cały stan faktyczny. Podkreślił, że Spółka nie odpowiedziała na wezwanie PINB co do zamiarów odnośnie kontenera oraz tego, czy na działce trwają jakieś roboty budowlane.
Organ I instancji uznał, że pomimo braku faktycznego fundamentu, posadowienie kontenera na kostce betonowej pozwala zakwalifikować go jako obiekt budowlany trwale połączony z gruntem.
Kontener znajduje się przed linią zabudowy wynikającą z planu miejscowego w pasie ochronnym drogi krajowej nr [...]. Realizacja kontenera nastąpiła bez pozwolenia na budowę.
W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji, decyzją z dnia 26 marca 2021 r. nr [...] WWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji WWINB wskazał, że zarówno ustalenia kontroli jak i sama definicja tymczasowego obiektu budowlanego wskazują, że kontener nie jest trwale połączony z gruntem. Nie może być mowy zatem o budynku, gdyż kontener stoi na kostce brukowej. WWINB zasugerował dokonanie kwalifikacji jako tymczasowego obiektu budowlanego. Kontener istnieje od października 2019 r., a więc stracił swój przymiot czasowości zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Pełnomocnik Spółki nie wskazał, że kontener jest powiązany z prowadzoną legalnie budową.
Organ II instancji nie zgodził się na powołanie biegłego w zakresie użytkowania kontenera. Pracownicy PINB posiadają uprawnienia budowlane, stąd są zdolni do oceny jego przeznaczenia.
Pismem z dnia 12 lipca 2021 r. PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Decyzją nr [...] z dnia 22 lipca 2021 r., znak [...] PINB nakazał Spółce rozbiórkę kontenera usługowego ustawionego samowolnie na terenie przy [...] w K. oraz uporządkowanie terenu po dokonaniu rozbiórki. PINB ponownie zrelacjonował stan faktyczny. Stwierdził, że niespornym jest fakt posadowienia na działce przy [...] w K. kontenera usługowego. Ten jest posadowiony na kostce betonowej, nie jest trwale związany z gruntem. Kontener ma konstrukcję stalową, dach jednospadowy. Wnętrze zostało wykończone płytą gipsowo-kartonową. Kontener jest użytkowany przez pracowników Spółki, którzy świadczą na rzecz swoich klientów usługi związane z serwisowaniem oraz sprzedażą samochodów. Kontener jest wyposażony w biurka, krzesła, fotele, stolik, komputery oraz dwie szafki. Zgodnie z oświadczeniem D. I., kontener został posadowiony w tym miejscu w październiku 2019 r.
Kontener jest usadowiony w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. znajduje się przed linią zabudowy. Legalne posadowienie jakiegokolwiek obiektu budowlanego wymaga zgodności z przepisami prawnoplanistycznymi – planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy, a także z przepisami prawnotechnicznymi. Jeżeli mimo zgodności z tymi przepisami, a jednocześnie dopuszczono się wykonania samowoli budowlanej, w tej sytuacji organ nadzoru budowlanego może wszcząć postępowanie legalizacyjne. PINB zwrócił uwagę, że cały czas zachodzi sprzeczność z obowiązującym planem miejscowym.
PINB uznał, że kontener nie jest obiektem tymczasowym. Istnieje od 2019 r., a przymiot tymczasowości odpadł.
Pełnomocnik Spółki wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji kwestionując ją w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 80 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym skutkujące następnie błędem w ustaleniach faktycznych polegających na uznaniu, iż kontener ustawiony na nieruchomości przy [...] w K. jest kontenerem usługowym, wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę;
2) art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego zastosowanie podczas gdy przepis ten nie może być zastosowany wobec obiektów, które nie wymagają pozwolenia na budowę określonych w art. 29 p.b.;
3) art. 29 ust. 1 pkt 12 i 24 p.b. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy kontener jest obiektem wskazanym w tych przepisach i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;
4) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny i bez wyjaśnienia dlaczego zdaniem organu kontener nie nadaje się do wszczęcia procedury legalizacyjnej.
Organ I instancji miał zlekceważyć to, że z nadesłanych dokumentów w dniu 23 stycznia 2020 r. wynikało, że nadal jest prowadzona budowa. Kontener jest obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 i 24 p.b. Nie jest natomiast budynkiem, gdyż nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem. Błąd w kwalifikacji obiektu doprowadził do błędnego zastosowania art. 48 ust. 1 p.b. Wyklucza się możliwość nakazania rozbiórki obiektu, który nie wymaga pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia 15 września 2021 r., nr [...] WWINB uchylił zaskarżoną decyzję w części nakazującej uporządkowanie terenu po dokonaniu rozbiórki i w tej części umorzył postępowanie przed organem I instancji, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji WWINB wskazał, że zastosowanie mają przepisy p.b. sprzed dnia 19 września 2020 r. z uwagi na przepis art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).
WWINB uznał, że prawidłowo wszczęto postępowanie z art. 48 ust. 1 p.b. i prowadzono je według brzmienia sprzed 19 września 2020 r., gdyż kontener ten został zrealizowany w tym miejscu samowolnie. Kontener nie jest obiektem trwale związanym z gruntem. Obiektem tym jest ten, którego trwałe powiązanie z gruntem nie pozwala na jego przesunięcie w związku z oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Kontener utracił przymiot tymczasowości, ponieważ w myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. obiekty niezwiązane z gruntem mogły być realizowane bez pozwolenia na budowę, a które podlegały zgłoszeniu, jednakże nie dłużej niż 180 dni. Skoro kontener postawiono w październiku 2019 r., w momencie wydawania niniejszej decyzji czas 180 dni minął.
Zdaniem WWINB, kontener nie jest zapleczem budowy. Nie jest miejsce przebrania się, zjedzenia posiłku przez pracowników, czasowego składowania dokumentów budowlanych, składowania narzędzi. Organ II instancji zgodził się z tym, że obiekt ten służy do budowy serwisu samochodowego, ale jak wynika z ustaleń podczas kontroli, obiekt ten jest użytkowany na działalność usługową – jest tam prowadzone biuro.
Postępowanie legalizacyjne można przeprowadzić, gdy zachodzi zgodność inwestycji z przepisami prawnoplanistycznymi. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje na rozbieżności, które są nie do pogodzenia. Kontener znajduje się przed linią zabudowy. Tylko za tą linią można wznosić zabudowania zgodnie z przeznaczeniem terenu – [...].
Częściowe uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie w tym zakresie postępowanie jest podyktowane tym, że z przepisu art. 48 p.b. nie wynika obowiązek doprowadzenia terenu po rozbiórce do porządku.
Pełnomocnik Skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji w części. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji WWINB w zakresie, w jakim utrzymała w mocy decyzję PINB – nakazu rozbiórki oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez:
a) naruszenie zasady praworządności oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy,
b) brak uwzględnienia słusznego interesu obywateli,
c) prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,
d) nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,
e) brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji;
2) art. 80 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym skutkujące następnie błędem w ustaleniach faktycznych polegających na uznaniu, iż kontener ustawiony na nieruchomości przy [...] w K. jest kontenerem usługowym, wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę;
3) art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego zastosowanie podczas gdy przepis ten nie może być zastosowany wobec obiektów, które nie wymagają pozwolenia na budowę określonych w art. 29 p.b.;
4) art. 29 ust. 1 pkt 12 i 24 p.b. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy kontener jest obiektem wskazanym w tych przepisach i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;
5) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny i bez wyjaśnienia dlaczego zdaniem organu kontener nie nadaje się do wszczęcia procedury legalizacyjnej;
6) w postaci błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji i mający wpływ na treść tej decyzji.
Uzasadnienie skargi jest w dużym zakresie tożsame z treścią uzasadnienia odwołania. Skarżąca podkreśliła, że obiekt ten nie utracił przymiotu tymczasowości. Obiekt ten może być czasowo wykorzystywany i przeniesiony w inne miejsce.
Nie doszło do naruszenia uchwały nr [...], ponieważ dotyczy ona obiektów związanych z gruntem, a kontener nim nie jest.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko, które zajęto w zaskarżonej decyzji.
Dnia 14 kwietnia 2022 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wszystkie twierdzenia podniesione w skardze, a nadto wskazał, że cała korespondencja w ramach postępowania administracyjnego nie była doręczana R. W., stąd decyzja podlega uchyleniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 22 sierpnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2022 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzja WWINB, w której częściowo zmieniono oraz utrzymano w mocy decyzję PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki kontenerowca zlokalizowanego na działce [...] przy [...] w K.. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.
Zanim Sąd przejdzie do zasadniczych motywów zapadłego wyroku należy przypomnieć fundamentalną zasadę przepisów p.b., które zresztą stanowią materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zasada ta została wyartykułowana w art. 28 ust. 1 p.b. Rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić tylko po uzyskaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Oznacza to, że istnieje powszechny zakaz zabudowy skuteczny erga omnes. Ustawodawca reguluje natomiast instytucje prawne, dzięki którym ten zakaz jest każdorazowo znoszony, ale tylko w takim zakresie, w jakim na to zezwoli organ administracji architektoniczno-budowlanej w decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 28 ust. 1 p.b. ustawodawca odsyła do przepisów art. 29-31 p.b., w których przewidziano wyjątki od zasady powszechnego zakazu zabudowy. Zatem, przepisy art. 29-31 p.b. regulują te przypadki, w których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Teoria prawa podkreśla, że jeżeli dana norma prawna stanowi wyjątek od zasady prawnej, która także jest normą prawną, to norma będąca wyjątkiem nie może podlegać wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca (wykładnia literalna). Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. Stanowisko teorii prawa jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Skarżąca w swojej argumentacji próbowała stworzyć wrażenie, że posadowiony na jej działce kontener po pierwsze nie jest obiektem trwale związanym z gruntem, a po drugie – jest obiektem tymczasowym, który w każdej chwili może być przeniesiony w inne miejsce, ponieważ jest on powiązany z trwającymi robotami budowlanymi. Dla wykazania niezasadności twierdzeń Skarżącej należy wyjaśnić to, przedmiotowy kontener jest tymczasowym obiektem budowlanym.
Zgodnie z art. 3 pkt 5 p.b. tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Przedstawiona definicja nie pozostawia żadnych wątpliwości, że kontener na działce [...] przy [...] w K. jest takim tymczasowym obiektem budowlanym. Obiekt ten istotnie nie jest związany z gruntem w sposób trwały, w dowolnym momencie może zostać przeniesiony w inne miejsce, a do jego posadowienia nie potrzeba przeprowadzenia robót budowlanych. Ustawodawca w art. 3 pkt 5 p.b. wymienia przykładowe obiekty tymczasowe wskazując przy tym bezpośrednio obiekty kontenerowe. Nie ma zatem wątpliwości, że obiekt należący do Skarżącej jest tymczasowym obiektem budowlanym, przy czym Sąd ma na myśli kategorię budowlaną. Kwestia czasowości zostanie jeszcze poruszona.
Skarżąca powołuje się na przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. Według tego przepisu: "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Z kolei w myśl pkt 24 art. 29 ust. 1 p.b. tego pozwolenia nie wymagają także obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. W tym miejscu Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że nie istnieje żaden związek pomiędzy przedmiotowym kontenerem a robotami budowlanymi, które niewątpliwie są prowadzone, co wynika z dziennika budowlanego. Jak wskazuje jego treść, jeszcze w 2018 r. były dokonywane stosowne wpisy do dziennika. Nie wiążą się jednak one z przedmiotowym kontenerem.
Jak wykazały kontrole przeprowadzane na działce [...], kontener służy do prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącą, a także przez podmiot "W." Usługi budowlane. Świadczą o tym sposób wyposażenia kontenerowca, części samochodowe uwiecznione na zdjęciach stanowiących załącznik do protokołu kontroli, czy chociażby informacja wisząca na drzwiach wejściowych "A. . Jesteśmy na jeździe próbnej. Zapraszamy do kontaktu". Kontener nie jest użytkowany w sposób, który byłby powiązany z prowadzonymi robotami budowlanymi. WWINB prawidłowo wskazał, że kontener związany z robotami budowlanymi jest miejscem przebierania się pracowników, miejscem narad, spożywania niejednokrotnie posiłków, zabezpieczenia dokumentacji budowlanej etc. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, obiekt tymczasowy związany z robotami budowlanymi musi służyć, czy też być wykorzystywany do celów związanych z tą budową. (zob. wyrok NSA z dnia: 16 stycznia 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1173/00, 17 marca 1999 r., sygn. akt SA/Bk 1672/97, dostępne w CBOSA). Z uwagi na fakt, że kontener będący przedmiotem niniejszej sprawy nie jest powiązany z robotami budowalnymi, zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b. było niemożliwe.
Powracając do zagadnienia czasowości, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. należy stwierdzić, że istotnie każdy tymczasowy obiekt budowalny, który przecież należy do kategorii obiektów budowalnych, a więc najszerszej kategorii budowlanej (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Gl 1098/08, dostępny w CBOSA), jest zwolniony z obowiązku uzyskania z pozwolenia na budowę. Ustawodawca wprowadził jednak warunek, który jest wyrazem rzeczonej czasowości. Aby wyjaśnić względy czasowości, należy jedynie wskazać, że Skarżąca była zobowiązana do dokonania zgłoszenia posadowienia tymczasowego obiektu budowlanego przed jego realizacją, co wynika z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. Ustawodawca wprowadził w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. ograniczenie, które wyznacza czasowość, o czym już wspomniano. Mianowicie, w powołanym przepisie wskazano czas 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonej w zgłoszeniu, którego jak udało się ustalić organom nadzoru budowlanego, nigdy nie dokonano. Tym niemiej czas 180 dni, który jest barierą tymczasowości wyznacza kwalifikację prawną obiektu budowlanego. Gdyby PINB wszczął postępowanie niedługo po postawieniu kontenera i zakończył postępowanie administracyjne przed upływem 180 dni, zastosowałby przepis art. 49b ust. 1 p.b. Ponieważ czas ten minął, zasadne jest "powrócenie" do wspomnianej na początku uzasadnienia zasady ogólnej – prawo do zabudowy po uprzednim udzieleniu pozwolenia na budowę.
Tak jak wskazał WWINB, upływ 180 dni zmienił kwalifikację prawną rzeczonego obiektu budowlanego. Obiekt z art. 3 pkt 5 p.b. przestał był obiektem czasowym, ale nadal jest obiektem budowlanym, którego realizacja wymaga już udzielenia pozwolenia na budowę. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim twierdząc, że nierozebranie lub nieprzeniesienie w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu sprawia, że obiekt ten przestaje być obiektem zwolnionym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnai 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 691/19, zob. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 121/08, dostępne w CBOSA). "Jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 990/21, dostępny w CBOSA).
W toku postępowania administracyjnego ustalono, że kontener został posadowiony na działce o nr ew. [...] w dniu [...] października 2019 r. Jest to informacja podana przez D. I. reprezentującą Skarżącą. Wobec tej informacji, której nie ma powodu nie dawać wiary, skoro dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.), kontener powinien zostać usunięty albo przeniesiony w inne miejsce po 30 kwietnia 2020 r. Przeprowadzona w dniu 15 grudnia 2020 r. kontrola wykazała, że kontener nadal stoi na działce nr [...]. Dzień 15 października 2019 r. i dzień 15 grudnia 2020 r. dzieli jednak więcej niż 180 dni. Dlatego organy nadzoru budowlanego obu instancji zasadnie uznały, że kontener ten utracił przymiot tymczasowości, a w świetle wskazanych w poprzednim akapicie wyroków, utracił także prawo bycia zwolnionym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Po 180 dniach obiekt ten powinien posiadać pozwolenie na budowę, co jest niesporne, gdyż ponownie znajduje zastosowanie zasada z art. 28 ust. 1 p.b.
Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów podniesionych w skardze, należało stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło bowiem do naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego zasadnie przeprowadziły kontrole na działce Skarżącej. Poczyniły prawidłowe ustalenia o braku związku kontenera z prowadzonymi robotami budowlanymi. Nic nie wskazuje na to, że kontener ten służy na cele związane z robotami budowlanymi. W jego wnętrzu jest prowadzona działalność dwóch przedsiębiorstw, z którego jedno należy do Skarżącej. Obecność przedsiębiorstwa "W." Usługi Budowlane i jego pracowników obsługujących klientów również świadczy o braku związku kontenera z robotami budowlanymi. PINB oraz WWINB ustalili także, że kontener ten znajduje się na działce Skarżącej już ponad 180 dni.
Skarżąca podniosła nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela. Wola strony postępowania i jej interesy nie mogą mieć pierwszeństwa wobec stwierdzenia istnienia naruszenia prawa. Kontener został posadowiony nielegalnie na działce [...]. Skarżąca nie zgłosiła posadowienia kontenera, a po upływie 180 dni od dnia jego realizacji nie wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę. To, że kontener jest potrzebny Skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej może być zrozumiałe, jednakże nie może mieć to miejsca kosztem naruszenia zasady praworządności.
Nie ma mowy o podważaniu zaufania obywateli do organów państwa. Odkrycie bezprawnego posadowienia kontenera i działanie organów nadzoru budowlanego ukierunkowanego do naprawienia tego stanu rzeczy nie jest działaniem niweczącym to zaufanie. Można wręcz stwierdzić, że postawa Skarżącej podaje w wątpliwość postępowanie w odniesieniu do legalności posadowienia kontenera. Co więcej, PINB zwrócił się do pełnomocnika Skarżącej celem wyjaśnienia, jakie są zamiary odnośnie istniejącego od października 2019 r. kontenera usługowego oraz, jaka budowa jest obecnie prowadzona na jej działce, na jakim jest etapie i kto jest kierownikiem budowy. Pełnomocnik Skarżącej nie udzielił odpowiedzi, a przez to utrudnił organowi I instancji prowadzenie postępowania.
Wreszcie nie może być mowy o tym, że PINB lub WWINB nie zgromadzili wyczerpującego materiału dowodowego. Ustalono datę powstania kontenera, ustalono sposób jego posadowienia na gruncie, ustalono jego przeznaczenie i brak związku z prowadzonymi robotami budowlanymi. Na tę okoliczność przeprowadzono dwie kontrole, przeprowadzono rozmowę z D. I., wykorzystano dziennik budowy, pozwolenie na budowę obiektów przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej (serwis samochodowy, salon samochodowy) oraz decyzję o zezwoleniu na częściowe użytkowanie niektórych obiektów powstałych na działce. Wszystkie te elementy dały pełny obraz stanu rzeczy, jaki miał wpływ na ostateczną ocenę sprawy.
To, że Skarżąca nie czuje się przekonana przez PINB, czy WWINB nie oznacza, że decyzja któregokolwiek z tych organów nie jest uzasadniona w ujęciu faktycznym, czy też prawnym. Organy nadzoru budowlanego poczyniły ustalenia faktyczne oraz dokonały wyłożenia przepisów prawnych, by następnie dokonać prawidłowej subsumpcji. Dlatego nie może być mowy o naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Wobec stwierdzenia, że po upływie 180 dni kontener usługowy powinien posiadać pozwolenie na budowę, PINB oraz WWINB prawidłowo zastosowali tryb z art. 48 ust. 1 p.b. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. rzeczywiście zwalniał Skarżącą z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale tylko do czasu 180. dnia. Tymczasowość obiektu z art. 3 pkt 5 p.b. jest właśnie wyznaczona okresem wskazanym w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b.
Powodem, dla którego nie może zostać wszczęte postępowanie legalizacyjne jest to, że obiekt ten znajduje się przed linią zabudowy wynikającą z załącznika graficznego do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to okoliczność niesporna, ponieważ dopuszczona zabudowa znajduje się dopiero w tym miejscu, gdzie znajduje się serwis samochodowy oraz salon. Jak stanowi art. 49 ust. 1 p.b.: "Organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane
- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie".
Postępowanie legalizacyjne nie może zostać wszczęte, ponieważ kontener nie wykazywał i nie wykazuje zgodności z planem miejscowym. Linia zabudowy wyznacza obszar do którego może być realizowana zabudowa. Przekroczenie jej oznacza, że obiekt budowlany powstał z naruszeniem tego planu. Ta niezgodność będzie zachodzić już zawsze. Naruszenie art. 49 ust. 1 pkt 1 p.b. będzie miało charakter trwały chyba, że zmianie ulegnie plan miejscowy. Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny: "Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy." (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1613/19, dostępny w CBOSA).
Warto zwrócić uwagę na treść § 9 ust. 2 uchwały nr XXXVI/561/2005: "Dla terenu, o którym mowa w ust. 1 ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy dla wszystkich obiektów, wyznaczoną na rysunku planu". Sąd zwraca uwagę na określenie "dla wszystkich obiektów". Lokalny prawodawca odnosi ten przepis do najszerszej kategorii budowlanej, a więc do obiektu budowlanego, do którego należy także tymczasowy obiekt budowlany, szczególnie kiedy przymiot tymczasowości wygaśnie po upływie 180 dni. Nie jest zatem istotne, czy obiekt jest związany z gruntem czy nie. Plan miejscowy zabrania lokalizowania jakichkolwiek obiektów budowlanych przed linią zabudowy. Cokolwiek znajdzie się przed tą linią musi być potraktowane jako niezgodne z prawem, a postępowanie legalizacyjne nie naprawi tego stanu rzeczy, ponieważ zawsze będzie dochodzić do naruszenia art. 49 ust. 1 pkt 1 p.b.
Organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie wskazały na omawianą powyżej okoliczność. Sąd pomija, czy zrobiły to przekonująco, czy nie. Nie zmienia to jednak faktu, że i w tym zakresie zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Odnosząc się do ostatniej kwestii, a więc doręczania R. W. korespondencji, należy stwierdzić niezasadność twierdzenia, że pominięcie go czyni zapadłe decyzje godnymi uchylenia. Znamienne jest to, że R. W. działał poprzez swojego pełnomocnika. Jak stwierdził, wypowiedział rzeczone pełnomocnictwo i odtąd korespondencja powinna być kierowana wyłącznie do niego. Sąd zwraca uwagę, że o fakcie wypowiedzenia pełnomocnictwa należy powiadomić organ administracji publicznej, ponieważ pełnomocnictwo ma na celu wywoływanie równoważnych skutków tak jakby działał osobiście uczestnik postępowania. W aktach administracyjnych nie znajduje się oświadczenie R. W. o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Z tego względu organy nadzoru budowlanego nie wiedziały, a także nie miały w obowiązku ustalać tego, czy R. W. działa jeszcze przez pełnomocnika czy już nie. Jak stwierdził tut. Sąd: "Wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do organu dopiero z chwilą uzyskania wiedzy o tym fakcie przez organ. Oświadczenie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa powinno być złożone organowi w formie pisemnej lub zgłoszone ustnie do protokołu. Oświadczenie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez mocodawcę musi być jednak jednoznaczne i stanowcze. Nie można zatem domniemywać wypowiedzenia pełnomocnictwa na tej podstawie, że strona ustanowiła jeszcze inną osobę swoim pełnomocnikiem albo że samodzielnie dokonuje od któregoś momentu czynności procesowych. Nie można również domniemywać wycofania pełnomocnictwa z mającego charakter informacyjny pisma zawierającego aktualizację danych adresowych, będącego w swej istocie wypełnieniem obowiązku o jakim mowa w art. 41 § 1 k.p.a.t.j. zawiadamiania organu administracji publicznej przez stronę o każdej zmianie swojego adresu." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 987/17, dostępny w CBOSA).
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.