II SA/Po 894/14

II SA/Po 894/14 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2015-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Drzazga /przewodniczący sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Maria Kwiecińska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 3098/15 - Wyrok NSA z 2017-09-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 518
art. 98 ust. 1 i 3, art. 93 ust. 3, art. 99
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 20 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2014 roku Nr[...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z [...] 2014 roku Nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy S. od decyzji Starosty P. z dnia ... 2014 r. znak: ..., ustalającej na rzecz J. S. odszkodowanie w wys. 26.353 zł za nieruchomość położoną w gm. S. oznaczoną w ewid.: obręb Ł., ark. mapy ..., działka nr ... o pow. 0,0280 ha i nr ... o pow. 0,0218 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr ...i odmawiającej umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz J. S. za powyższą nieruchomość, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia ...20... r. znak: ... zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w gm. S., o nr ... z ark. mapy 1, obrębu Ł., o pow. 1.4225 ha, w ten sposób, że zostały wydzielone działki gruntu przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (nr ... i ...) oraz przeznaczone na docelowe poszerzenie dróg (nr ... i ...).
Burmistrz S. pismem z dnia 19 kwietnia 2012 r. odmówił J. S. wykupu działek będących przedmiotem postępowania (nr ... i ...), wskazując, że stanowią one jedynie rezerwę pod poszerzenie istniejących dróg do czasu, gdy wejdą w skład dróg publicznych gminnych.
Pismem z dnia 19 października 2012 r. J. S. wystąpiła do Starosty P. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działki nr ... i ....
Do akt sprawy włączono decyzję Burmistrza S. nr ...o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce nr ... położonej w Ł. oraz postanowienie Burmistrza S. z dnia ... 20... r., stanowiące pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki nr .... Ustalono, że w dacie wydania decyzji podziałowej teren działek nr ... i ... nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym zaś Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (uchwała Rady Miejskiej w S. nr ... z ... 2001 r.) działki nr ... i ... w Ł. znajdowały się na terenie oznaczonym jako "rozwojowy teren intensywnej, wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej w obrębie zwartych jednostek osadniczych " o oznaczeniu na rysunku symbolem R1, z udziałem (w części północnej działki nr ... gruntów określonych jako "użytkowanie terenów – istniejące pola uprawne"). W piśmie z 12 lutego 2013 r. Burmistrz S. poinformował Starostę, że ul. P. oraz ulica bez nazwy przebiegająca przez działkę nr ... są drogami wewnętrznymi, niezaliczonymi do kategorii dróg gminnych. Ustalono również, że działka nr ... (u. P.) jest własnością gminy S., natomiast działka nr ... jest własnością M. M.. Obie nieruchomości w myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowią działki drogowe wewnętrzne, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, gdyż Rada Miejska w S. nie ustaliła w drodze uchwały przebiegu dróg gminnych dla tych terenów. Wskazano też, że w decyzji Burmistrza S. z ...20... r. wpisano warunek zatwierdzenia podziału nieruchomości polegający na ustanowieniu służebności gruntowej na działkach stanowiących rezerwę pod poszerzenie istniejących dróg w przypadku zbycia nowo wydzielonych działek gruntu do czasu, gdy ul. P. i ulica bez nazwy, stanowiąca działkę nr ..., zostaną zakwalifikowane jako drogi publiczne gminne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
W wyniku oględzin w dniu 13 czerwca 2013 r. ustalono, że działka nr ... jest niezagospodarowana, częściowo obsiana i stanowi pas przylegający do drogi gruntowej; są na niej posadowione dwa słupy elektroenergetyczne. Działka nr ... jest również niezagospodarowana, w części obsiana, stanowi pas przylegający do drogi gruntowej stanowiącej własność Gminy S.. W dacie oględzin ul. P. stanowiła drogę ogólnodostępną, umożliwiającą przejazd pomiędzy m. Ł. – J. – S.. Działka nr ... stanowiła zaś dojazd do położonych w bliskiej odległości nieruchomości.
Na zlecenie Starosty rzeczoznawca majątkowy A. S. w dniu 20 czerwca 2013 r. sporządziła operat szacunkowy określający wartość działek nr ... i .... Ustaliła, że wartość gruntu niezabudowanego to 25.675 zł, a wartość odtworzeniowa nakładów to kwota 678 zł.
W dniu 18 września 2013 r. Starosta P. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. Pełnomocnik Miasta S. wniósł o umorzenie niniejszego postępowania, a odnosząc się do operatu szacunkowego wskazał, że został on sporządzony niezgodnie z pkt 4.1 KSWP Nr 3, tj. został sporządzony dla celów ustalenia odszkodowania, a taki cel w niniejszej sprawie nie występuje. Biegła wskazała, że operat sporządziła zgodnie z wytycznymi organu. Pełnomocnik wnioskodawczyni nie wniósł zastrzeżeń, jedynie zaznaczyła, że w decyzji o warunkach zabudowy Burmistrz S. wpisał drogę (ul. P.) jako drogę publiczną, stąd twierdzenie Burmistrza, że droga ta nie stanowi publicznej jest nieprawidłowe.
W piśmie z dnia 13 września 2013 r. Burmistrz S. wskazał, że ul. P. nie stanowi drogi o kategorii drogi gminnej i nie stanowiła jej w dniu ostatecznej decyzji o podziale, natomiast działka nr ... stanowi własność osoby fizycznej.
Wojewoda, utrzymując w mocy decyzję Starosty P. z dnia ... 2014 r. w pierwszej kolejności stwierdził, że przedmiotem sprawy jest spór co do okoliczności, czy działki powstałe w wyniku przeprowadzonego podziału nieruchomości przeszły na podstawie art. 98 ust., 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej: u.g.n., z mocy prawa na własność Gminy S., czy też do takiego przejścia nie doszło. Dodał, że zdaniem odwołującego Burmistrza S. brak jest podstaw do twierdzenia, że w wyniku podziału nieruchomości nastąpiło wydzielenie nieruchomości pod drogę publiczną. Wskazał, że przeznaczenie działki pod drogę publiczną, dla której nie obowiązuje plan miejscowy, może nastąpić jedynie w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma przy tym, zdaniem odwołującego, znaczenia, że nieruchomość jest ogólnodostępna.
Wojewoda powołał przepisy art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.g.n., a następnie stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 94 ust. 1 u.g.n., tj. dokonania podziału nieruchomości, w sytuacji braku planu miejscowego, zgodnie z przepisami odrębnymi i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji oparł swoją tezę na podstawie treści decyzji podziałowej z ...20... r. Wskazał, że w decyzji Burmistrza S. nr ...o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce nr ... w Ł. przy ul. P. określono przeznaczenie terenu symbolem M – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz symbolem D – tereny dróg publicznych – ul. P. i działka nr ... (drogi gminne). Na załączniku graficznym decyzji działka nr ... i ... oznaczone są jako rezerwa terenu pod poszerzenie drogi gminnej.
Wojewoda zaznaczył, że w oparciu o tę decyzję została następnie wydana decyzja podziałowa z ...20... r., w której określono, że działki nr ... i ... są przeznaczone docelowo pod poszerzenie dróg. Zdaniem organu odwoławczego zostały zachowane wszelkie wymagania w zakresie podziału nieruchomości. Dodał, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt podziału nieruchomości był bowiem zgodny z decyzją nr ...o warunkach zabudowy z ...2009 r.
Organ II instancji stwierdził, że dla prawidłowego orzeczenia o ustaleniu odszkodowania konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek – istnienia decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela oraz wydzielenie na jej podstawie działki pod drogę publiczną. Wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o podział nieruchomości pochodził od jej dotychczasowego właściciela. Decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem 23 czerwca 20... r. Odnosząc się do drugiej przesłanki Wojewoda stwierdził, że wyjaśnienia wymaga pojęcie "drogi publicznej". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że zważywszy na brak precyzyjnej ustawowej definicji drogi publicznej należy uznać, że jej istotną cechą jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego. Dodał, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedla mieszkaniowego. Zatem dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy Wojewoda stwierdził, że z dokumentacji fotograficznej wynika, że ul. P. oraz droga zlokalizowana na działce nr ... stanowią drogi znajdujące się na terenie zabudowy mieszkaniowej (domków jednorodzinnych) oraz pól uprawnych. Z oględzin wynika, że ul. P. umożliwia przejazd pomiędzy m. Ł. – J. – S.. Droga ta jest ogólnodostępna, wolna od szerszego kręgu odbiorców. Nie znajduje się ona na terenie ogrodzonym, czy też nie służy jedynie mieszkańcom konkretnej nieruchomości. Może korzystać z niej każdy uczestnik ruchu drogowego. Z kolei działka nr ... stanowi dojazd do położonych w bliskiej odległości nieruchomości (pól uprawnych). Obie działki służą więc zarówno publicznemu, jak i prywatnemu transportowi wszelkiego rodzaju. Zdaniem Wojewody nie budzi więc wątpliwości, że w znaczeniu funkcjonalnym drogi te spełniają funkcję drogi publicznej. Zaznaczył przy tym, że miał na uwadze orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce sygn. 22531/05, zaznaczając, że aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza w kierunku interpretacji pojęcia "drogi publicznej" przyjętym w tym orzeczeniu.
Wojewoda wskazał też, że nie można przyjmować takiej wykładni art. 98 ust. 1 u.g.n., która uzależnia nabycie praw do nieruchomości od zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przeniesienie własności działki na podmiot publiczny następuje ex lege, gdy podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela i gdy działka jest przeznaczona pod budowę drogi publicznej. Podmiot publiczny na podstawie tej regulacji staje się właścicielem nieruchomości niezależnie od swych planów wobec budowy drogi.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nie bez znaczenia jest fakt, że Burmistrz S. w decyzji o warunkach zabudowy wskazał, że ul. P. oraz działka nr ... zostały określone jako teren dróg publicznych (gminnych). Podnoszenie więc, że drogi te nie są drogami publicznymi jest sprzeczne z aktem prawnym wydanym przez ten sam organ i zmierza jedynie do uchylenia się od obowiązku zapłaty odszkodowania. Wojewoda dodał, że skoro w decyzji podziałowej zostało wskazane, że działki nr ... i ... zostały przeznaczone na poszerzenie dróg, a jak wywiedziono z dróg tych może korzystać każdy uczestnik ruchu drogowego to de facto osoba fizyczna została przymuszona do odstąpienia swojej nieruchomości na cel publiczny. Ponadto w osnowie decyzji podziałowej zawarto zastrzeżenie, że podział zostaje zatwierdzony pod warunkiem, że przy zbywaniu nowo powstałych działek zostanie ustanowiona służebność gruntowa dostępu do drogi publicznej na działkach stanowiących rezerwę pod poszerzenie istniejących dróg do czasu, gdy działki przeznaczone pod poszerzenie wejdą w skład drogi publicznej gminnej. Z zapisu tego, zdaniem organu II instancji, można wywieść, że ul. P. i droga nienazwana na działce nr ... są drogami publicznymi, skoro miała na nich zostać ustanowiona służebność dostępu do nich jako dróg publicznych, a po wtóre Burmistrz S. przewidywał, że w przyszłości drogi te zostaną zakwalifikowane jako drogi publiczne gminne.
Wojewoda stwierdził również, że sam fakt, iż w decyzji podziałowej nie powołano art. 98 ust. 1 u.g.n., czy też rodzaju drogi nie oznacza, że wydzielone drogi nie są drogami publicznymi, a tym samym, że nie doszło do przejścia z mocy prawa na własność Gminy S. tych nieruchomości. Takie działanie organu gminy ma jedynie na celu uniknięcie odpowiedzialności odszkodowawczej i nie może zasługiwać na ochronę.
Organ odwoławczy nie podzielił też stanowiska odwołującego, że wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić wyłącznie jeśli dla określonego terenu istnieje plan miejscowy lub jeśli została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjaśnił, że art. 98 u.g.n. nie wskazuje, z jakiego aktu administracyjnego ma wynikać charakter danej drogi. Bezsporne jest zaś, że wydzielenie danych dróg musi nastąpić w wyniku podziału nieruchomości, a podział winien być zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym z art. 93 i art. 94 u.g.n. Skoro w niniejszej sprawie zgodnie z obowiązującymi przepisami została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a następnie na jej podstawie decyzja podziałowa to brak jest podstaw do twierdzenia, że w wyniku tej ostatniej nie mogło dojść do wydzielenia dróg publicznych. Doszłoby bowiem do sytuacji, w której wszystkie wydzielone działki przeznaczone pod komunikację pozostawałyby nadal we własności dotychczasowego ich właściciela bez obowiązku zapłaty odszkodowania, przy jednoczesnym pozbawieniu go władztwa nad nieruchomością.
Odnosząc się do wysokości przyznanego odszkodowania Wojewoda powołał przepisy art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n., art. 130 ust. 2, art. 134, art. 156 oraz art. 175 ust. 1 u.g.n., a także przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2...9 ze zm.), dalej: rozporządzenie, a następnie wskazał, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca trafnie zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia i przedstawił metodologię sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego. Wyjaśnił też, że nie potwierdził się zarzut odwołującego jakoby biegły rozszerzył okres badania transakcji nieruchomościami drogowymi poza okres 2 lat poprzedzających datę sporządzenia operatu, albowiem operat sporządzono 20 czerwca 2013 r., a więc okres badania mógł sięgać aż do czerwca 2011 r. Ponadto zdaniem Wojewody dobór transakcji nieruchomościami jest zgodny z treścią rozporządzenia, biegły prawidłowo wycenił wartość przedmiotowych działek, a operat mógł być podstawą do ustalenia odszkodowania. Nie było też błędem rzeczoznawcy rozszerzenie zasięgu terytorialnego badań, albowiem – jak wskazał – w ostatnich latach na terenie gminy zaistniało zaledwie kilka transakcji gruntami przeznaczonymi pod komunikację. Takie działanie odpowiadało treści § 26 rozporządzenia.
Reasumując Wojewoda podzielił stanowisko Starosty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego wniosła Gmina S.. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:
- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, ze ul. P. i działka nr ... w Ł. stanowią drogi publiczne, a także poprzez błędne uznanie, że działki nr ... i ... zostały wydzielone pod poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej gminnej oraz niesłuszne ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie wadliwego operatu szacunkowego,
- art. 98 u.g.n. poprzez ustalenie na rzecz J. S. odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości, w sytuacji, gdy brak było ku temu jakichkolwiek podstaw,
- art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej: u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że przeznaczenie działki pod drogę publiczną może wynikać z decyzji o warunkach zabudowy, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- art. ...5 k.p.a. poprzez odmowę umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy było ono bezprzedmiotowe.
W motywach skargi skarżąca Gmina uzasadniła podniesione zarzuty, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia ... 2014 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 30 września 2014 r. Sąd oddalił wniosek skarżącej Gminy o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Przedmiotem skargi Gminy S. jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego wydana w sprawie przyznania odszkodowania z tytułu nabycia na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., przez skarżącą Gminę prawa własności do nieruchomości (działki o nr ... i ...) wydzielonych pod budowę drogi publicznej. W świetle tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została w tym przypadku wydana (20... r.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, iż działki będące przedmiotem postępowania zostały wydzielone na wniosek właściciela. Jak wynika z znajdującej się w aktach sprawy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia ...20... r. nr ... działki nr ... i ... powstały w wyniku podziału działki ... na 4 działki (w tym ponadto o nr ... i ...), z zastrzeżeniem, iż przy zbywaniu nowo powstałych działek ustanowiona zostanie służebność dostępu do drogi publicznej na działkach stanowiących rezerwę pod poszerzenie istniejących dróg do czasu, gdy działki przeznaczone pod poszerzenie wejdą w skład drogi publicznej gminnej.
Bezsporne jest również, iż mimo negocjacji pomiędzy dotychczasowym właścicielem działek nr ... i ..., a Gminą S. nie doszło do ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. W świetle tego przepisu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz skargi, kwestią sporną w sprawie jest przeznaczenie wydzielonych w wyniku podziału działek nr ... i .... Strona skarżąca stoi na stanowisku, iż działki te nie są przeznaczone na poszerzenie istniejących już dróg publicznych.
Z powoływanego art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, iż tylko wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako droga publiczna, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez gminę na własność z mocy prawa. Do przejścia na rzecz gminy prawa własności do takiej nieruchomości nieistotne jest przy tym, czy istnieje już na niej droga zaliczona do kategorii dróg gminnych. O przejściu prawa własności z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. art 93 ust. 1 u.g.n. decyduje ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (a w przypadku jego braku w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – art. 94 ust. 1pkt 2 u.g.n.) przeznaczenie terenu.
W tym miejscu należy stwierdzić, wbrew twierdzeniom organu II instancji, że na gruncie niniejszej sprawy nie ma zastosowania wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r., ponieważ zapadł on na gruncie odmiennego stanu faktycznego, a także innej treści art. 98 u.g.n.
Zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n. dla prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną niezbędne jest: istnienie decyzji podziałowej, wydanej na wniosek właściciela nieruchomości, w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki po drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Po ...52/06, Lex nr 423855, wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 87/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisów u.g.n. wynika ponadto, że podziału nieruchomości można dokonać w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 oraz w trybie art. 95 ust. 1. w zw. z art. 96 ust. 1 u.g.n. Badanie przesłanek warunkujących ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za utracone prawo własności następuje na podstawie analizy treści decyzji podziałowej.
Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia ... września 2014 r. sygn.. akt I OSK 229/13 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że podstawowe znaczenie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu (ewent. działek) z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z tym, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Brak wskazana w decyzji podziałowej jako jej podstawy prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n., przy jednoczesnym uznaniu, że nie przesądza on o możliwości uznania, że podziału dokonano z przeznaczeniem spornych działek pod drogę publiczną, jest niezgodna z art. 16 § 1 k.p.a. i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie bowiem z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez k.p.a. Ich trwałość polega więc na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, nie jest zatem równoznaczna z jej niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Adresat decyzji, który odmawia jej wykonania, powołując się np. na fakt, że decyzja ta jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa, czyni to zatem na własne ryzyko. Do czasu, kiedy właściwy organ nie stwierdzi nieważności tej decyzji, może być ona wykonana nawet przy zastosowaniu środków przymusu państwowego w trybie egzekucji administracyjnej. Jeżeli organ przesądził decyzją ostateczną co do zasady o uprawnieniu strony, to decyzja późniejsza, stwierdzająca brak takich uprawnień, może zapaść jedynie po wzruszeniu decyzji wcześniejszej (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 1992 r., SA/Po 1203/91, ONSA 1992, nr 3–4, poz. 78). Naruszenie tej reguły jest zagrożone sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Samowolne przerobienie przez organ administracji treści decyzji jest natomiast niedopuszczalne i nie ma wpływu na ważność tej decyzji w jej pierwotnym brzmieniu. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. Stwierdzenie to dotyczy zarówno zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, jak i pozostałych obligatoryjnych elementów jej treści (art. ...7 § 1 k.p.a.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy orzekające bezpodstawnie przyjęły (z naruszeniem art. 16 § 1 i art. ...7 § 1 k.p.a.), że z treści decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia ...20... r., zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w gm. S. o nr ewid. ..., z arkusza mapy 1, obręb: Ł. wynika, że nowo powstałe działki o nr ... i ... zostały przeznaczone pod poszerzenie dróg publicznych. Zważyć należy, że w decyzji tej Burmistrz S. określił, iż działki te przeznaczone są docelowo na poszerzenie dróg, nie określając, czy drogi te mają charakter publiczny, czy nie. Ponadto ze wspomnianej decyzji podziałowej nie wynika, by intencją Burmistrza S. było dokonanie wydzielenia drogi pod poszerzenie dróg publicznych, albowiem powołując podstawę prawną organ nie powołał przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n., który to przepis konstytuuje przejście odpowiednio na gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną (lub jej poszerzenie). Również w postanowieniu z dnia ... 20... r. nr ......, którym Burmistrz S. pozytywne zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości nr ... nie wskazano, by projektowane działki oznaczone nr ... i ... (odpowiednio następnie ... i ...) miały być przeznaczone pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Określono bowiem, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy działki oznaczone na wstępnym projekcie podziału nr ... będą przeznaczone pod docelowe poszerzenie pasa drogowego ulicy P. i pasa drogowego działki nr ....
W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu charakteru dróg nie determinuje ich – jak wskazują organy "przeznaczenie" określone w decyzji Burmistrza S. z dnia ...2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji zaplanowanej przez J. S. na działce nr ... w Ł., a polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki. Jak trafnie podniosła skarżąca Gmina, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy czym, jak stanowi art. 4 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. określa, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z powołanych przepisów wynika, że zmiany przeznaczeniu terenu można dokonać jedynie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy, jak już z samej jej nazwy wynika, nie określa przeznaczenia terenu, a jedynie – w sytuacji, gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – ustala dopuszczalny sposób budowy obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, względnie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Niedopuszczalne jest więc przyjęcie, że decyzja Burmistrza S. z dnia ...2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji niezwiązanej z budową drogi, lecz z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce nr ... określiła przeznaczenie części tej działki jako teren dróg publicznych (symbol KD) – ul. P. i działka nr ... (drogi gminne).
Zważywszy, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę prowadzonym na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. pierwszorzędne znaczenie ma treść decyzji podziałowej, bez znaczenia jest powołany zapis decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, sprzed jej podziału.
Dodać przy tym trzeba, że J. S., właścicielka przedmiotowych nieruchomości nie kwestionowała decyzji podziałowej i nie składała odwołania co do przyjętego w decyzji podziałowej charakteru wydzielonych działek nr ... i ... jako "przeznaczonych na docelowe poszerzenie dróg", bez określenia ich charakteru jako "publicznego".
Należy również mieć na uwadze, że Burmistrz S. w decyzji podziałowej z dnia ...20... r. powołał się wprost na art. 99 u.g.n., a w jej rozstrzygnięciu ustanowiony został warunek, "że przy zbywaniu nowo powstałych działek zostanie ustanowiona służebność gruntowa dostępu do drogi publicznej na działkach stanowiących rezerwę pod poszerzenie istniejących dróg do czasu, gdy działki przeznaczone pod poszerzenie wejdą w skład drogi publicznej. W takiej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielone w wyniku podziału działki pod poszerzenie dróg nie mają przeznaczenia drogi publicznej. Wydana decyzja podziałowa nie miała wpływu ani na to, kto jest właścicielem wydzielonych działek, ani na zakres władania nieruchomością. Należy jeszcze raz podkreślić, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie.
W ocenie Sądu decyzja podziałowa z dnia ...20... r. nie ograniczyła w sposób istotny uprawnień właścicielskich J. S. w odniesieniu do nieruchomości nr ... i .... W decyzji tej nigdzie nie stwierdzono, iż działki gruntu określone nr ... i ... mają być dostępne dla nieograniczonej liczby osób. Ponadto to od właścicielki działek ... i ... zależy, czy umożliwi dostęp do pozostałych wydzielonych działek w drodze ustanowienia służebności (odpłatnej lub nieodpłatnej) czy w drodze sprzedaży udziału w tej nieruchomości. Jakkolwiek zatem doszło niewątpliwie do ograniczenia prawa właściciela w dowolnym zagospodarowaniu wydzielonych działek pod drogi, nie oznacza to jednak, że doszło do naruszenia konstytucyjnych praw dotyczących własności prywatnej przysługujących J. S. W tym zakresie J. S. może zachowywać się jak właściciel wydzielonych w wyniku podziału dróg. Wskutek zagwarantowanego jej w pkt 3. decyzji podziałowej warunku, nie można przypisać wydzielonym drogom (dz. nr ... i ...) waloru jako dostępnych dla ogółu. Skoro wyłącznym dysponentem wydzielonych pod drogi działek jest J. S., której jako właścicielce pozostawiono prawo ustanawiania służebności gruntowej dostępu do drogi publicznej, nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, które wykształciło się w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce.
Podkreślenia wymaga, że z przepisów Konstytucji RP wcale nie wynika nieograniczony charakter prawa własności. Prawo to może podlegać licznym ograniczeniom. Przepisy obowiązującego prawa mogą mieć wpływ na to, jak można korzystać z terenu konkretnej działki, w tym w jaki konkretnie sposób właściciel może zagospodarować swoją nieruchomość. Wydzielenie działki pod drogi nie musi ze swej istoty prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, o czym stanowi art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Takim przepisem jest art. 93 ust. 3 u.g.n. nakazujący właścicielom zapewnienie dostępności do wydzielonych działek. Niemniej charakter dostępności do wydzielonych w niniejszej sprawie dróg, zagwarantowany został odpowiednim prawem służebności tylko określonym podmiotom, co niewątpliwie oznacza, że nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Powstałe ograniczenia w sposobie przeznaczenia tej części gruntu można wyłącznie rozpatrywać w kategoriach prawa uzupełniającego w stosunku do praw wynikających z prawa własności innych wydzielonych działek, których dysponentem jest właściciel. Poza tym w art. 93 ust. 3 u.g.n. wprost wskazano, że nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Właścicielka nieruchomości ma zatem prawo swobodnie dysponować odpowiednimi udziałami w wydzielonych drogach, w tym uzyskać za te udziały ekwiwalent pieniężny od nabywców wydzielonych działek. To jednak jest tylko i wyłącznie w jej gestii, co nie może powodować, że za takie działania właściciela odpowiedzialność odszkodowawczą ma teraz ponosić gmina, w której interesie nie leżało zapewnienie dostępności do drogi publicznej wydzielanym na wniosek właściciela działkom (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r. o sygn. akt I OSK 2548/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto zdaniem Sądu nie ma przeszkód, aby właścicielka działek ... i ... wprowadziła środki techniczne ograniczające dostęp osobom nieupoważnionym na teren tej działki, bez ograniczenia ustanowionego prawa służebności drogowej np. przez postawienie stosownej tablicy informacyjnej lub ogrodzenia. Tym bardziej, iż jak wynika z załącznika graficznego decyzji o warunkach zabudowy oraz z zatwierdzonego projektu podziału załączonego do decyzji podziałowej działka nr ... stanowi pas o szerokości 5 m biegnący wzdłuż drogi gruntowej - ul. P. (dz. nr ...) oraz działki nr ..., zaś działka nr ... stanowi pas o szerokości ok. 2 m przebiegający wzdłuż działki ... i ... i stanowi poszerzenie drogi gruntowej (działki nr ..., której właścicielem jest M. M.) i w zasadzie nie uniemożliwia korzystania z wymienionych dróg.
W świetle powyższego nie można przyjąć, że materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania stanowi art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, ponieważ własność przedmiotowych nieruchomości (dz. nr ... i ...) nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy S..
W kontekście tego podzielić należy zarzut strony skarżącej, iż organy błędnie zastosowały przepis art. ...5 § 1 k.p.a. poprzez odmowę umorzenia postępowania odszkodowawczego, w sytuacji, gdy po wszczęciu postępowania okazało się, że brak jest podstaw do jego prowadzenia.
Mając powyższe na względzie, uznawszy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.) przez ich błędne zastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na bezpodstawne przyznanie odszkodowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy I instancji, kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku, a w jej świetle rozważy konieczność zastosowania art. ...5 § 1 k.p.a.
Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. obciążył organ kosztami postępowania, zaś na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji.