II SA/Po 89/25

II SA/Po 89/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 1 i 2, art. 155, art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność pkt. 1 zaskarżonej decyzji, II. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 9 października 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "SKO"), po rozpoznaniu wniosku E. Ł. (dalej jako: "Skarżąca") o ponowne rozpoznanie sprawy, orzekło o:
1. uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 lutego 2023 r. ([...]) w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i [...] z 27 czerwca 2019 r. ([...])
2. utrzymaniu w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 lutego 2023 r. ([...]) w pozostałym zakresie tj. stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i [...] z 14 sierpnia 2019 r. ([...]).
Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 22 września 2017 r. nr [...] Burmistrza Miasta i [...], po rozpatrzeniu wniosku [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz garażowego przewidzianej do realizacji na działce o nr geod. [...] położonej w miejscowości [...], obręb Ż., G. C..
Decyzją z 27 czerwca 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta i [...], po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, przeniósł na jej rzecz ww. decyzję Burmistrza Miasta i [...] z 22 września 2017 r.
Decyzją z 14 sierpnia 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta i [...], dokonał zmiany ww. decyzji Burmistrza Miasta i G. C. 22 września 2017 r. poprzez zmianę warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji planowanej inwestycji (liczby miejsc parkingowych) oraz warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (wysokości planowanych budynków).
Wnioskiem z 30 marca 2021 r. W. W. wystąpił o rozważanie możliwości podjęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy z 14 sierpnia 2019 r. w związku z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z 28 lutego 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i [...] z 27 czerwca 2019 r. oraz decyzji Burmistrza Miasta i [...] z 14 sierpnia 2019 r.
Wnioskiem z 6 kwietnia 2023 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 7b k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegających na współpracy procesowej z organem I instancji w toku postępowania; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, po powołaniu przepisów prawa, w odniesieniu do decyzji z 27 czerwca 2019 r., dotyczącej przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na Skarżącą SKO stwierdziło, że nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Podstawą prawną tej decyzji był art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO ustaliło, że spełnione zostały warunki przeniesienia decyzji, tj. zgoda Inwestora-Gminy [...] na rzecz której decyzja została wydana, oraz przyjęcie przez Skarżącą warunków decyzji.
Odmiennie Kolegium oceniło decyzję z 14 sierpnia 2019 r., zmieniającą decyzję z 22 września 2017 r. o warunkach zabudowy. Jak wskazało SKO podstawą prawną wyżej wymienionej decyzji był art. 155 k.p.a. SKO uznało, że organ I instancji, wydając tę decyzję, rażąco naruszył prawo. Organ I instancji nie dokonał bowiem oceny sprawy z uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a., tj. nie ustalił, czy wszystkie strony postępowania wyrażają zgodę na zmianę decyzji lub uchylenie przedmiotowej decyzji, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się wnioskowanej zmianie lub uchyleniu decyzji, oraz czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. SKO podkreśliło, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia tych przesłanek, a ich pominięcie przez organ I instancji stanowi rażące naruszenie prawa.
Jednocześnie SKO podkreśliło, że w jego ocenie decyzja z 14 sierpnia 2019 r. nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E. Ł. zarzucając jej naruszenie:
1. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji brak uznania, że decyzja Burmistrza Miasta i [...] z 14 sierpnia 2019 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne;
2. art. 7 w związku z art. 7b w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegającego na braku ustalenia, iż skarżąca w momencie wydawania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest już właścicielem nieruchomości na której zrealizowano już inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz garażowego przewidzianego do realizacji na działce o nr geodezyjnym [...] położonej w miejscowości Ż., co wywołało nieodwracalne skutki prawne;
3. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i braku ustalenia, iż na dzień wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dnia 9 października 2024r. doszło do nieodwracalnych skutków prawnych;
4. art. 122a k.p.a. poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu i tym samym brak uznania, że W. W. milcząco wyraził zgodę o zmianie decyzji i warunkach zabudowy z 14 sierpnia 2019 r.;
5. art. 157 § 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i [...] z 14 sierpnia 2019 r.;
6. art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że Burmistrz Miasta i [...] wydając decyzję z 14 sierpnia 2019 r. nie dokonał oceny sprawy z uwzględnieniem zgody wszystkich podmiotów posiadających przymiot strony, chociaż W. W. był informowany o wszystkich czynnościach w sprawie.
Mając na względzie powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 lutego 2023 r. oraz przekazanie w tym zakresie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej, składając pismo z dnia 23 kwietnia 2025 r., wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji Starosty przenoszącej pozwolenie na budowę i zobowiązanie SKO do przedłożenia tego dokumentu do akt sprawy. Ponadto wniósł o wyjaśnienie przez Organ powodu przytoczenia błędnej treści art. 156 k.p.a.
Pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę oraz wniósł o zasądzenie kosztów.
Uczestnik postępowania W. W. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że organ ma w tej sprawie racje. A. P. wniosła o oddalenie skargi wskazując, że należy myśleć nie tylko o ludziach którzy mieszkają w tym budynku, ale także o interesach sąsiadów, którym związku z realizacją inwestycji została odebrana prywatność w korzystaniu z ogrodów. A. P. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że zrealizowanie tego budynku spowodowało pozbawienie m.in. jego i innym sąsiadów prywatności, w zawiązku z czym za prawidłowe uważa decyzje organu zmierzające do weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz.935 zwanej dalej: "P.p.s.a.".), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekająca w pkt 1 o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 lutego 2023 r. ([...]) w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i [...] z 27 czerwca 2019 r. ([...]) oraz w pkt 2 o utrzymaniu w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 lutego 2023 r. ([...]) w pozostały zakresie tj. stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i [...] z 14 sierpnia 2019 r. ([...]).
W pierwszej kolejności dostrzec należy, iż Skarżąca przedmiotem skargi uczyniła wyłącznie pkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego tym samym nie czyniąc jej przedmiotem pkt. 1.
Jednakże w tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast w myśl § 1 art. 134 P.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Wobec powyższego wyjaśnić należy, iż rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza także, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a więc nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że "sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Oceny dokonać powinien w kontekście materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W istocie bowiem to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną.
W konsekwencji związanie "granicami sprawy", przy braku związania "granicami skargi" oznacza zobowiązanie Sądu do objęcia zakresem rozpoznania i orzekania również niezaskarżonych części decyzji.
Tym samym Sąd obowiązany był dokonać kontroli zaskarżonej decyzji w całości.
Odnosząc się do punktu 1 decyzji tj. do kwestii uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 lutego 2023 r. ([...]) w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i [...] z 27 czerwca 2019 r. ([...]) wskazać należy, że w tym zakresie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze.
Stosownie natomiast do treści przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ostatni rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego ujęty jest w art. 138 § 4 k.p.a., ale z uwagi na to, że dotyczy decyzji wydawanych na blankiecie urzędowym nie ma znaczenia dla sprawy.
W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji (postanowień) organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do sformułowania sentencji innych, niż wymienione we wskazanym przepisie. Stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do uchylenia decyzji (postanowienia), ale ma także obowiązek orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie w całości albo w części. W przeciwnym przypadku sentencja aktu administracyjnego wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest niepełna (por. wyrok WSA w Opolu z 10 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 415/24; wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 336/23).
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie gdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w części zaskarżoną decyzje nie orzekając w to miejsce co do istoty sprawy, pomimo że w uzasadnieniu decyzji organ dokonał szerokiej oceny decyzji w tym zakresie i nieprawidłowości stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i [...] z 27 czerwca 2019 r.
W ocenie Sądu zestawienie treści rozstrzygnięcia Kolegium z treścią przepisu na podstawie którego zostało podjęte, a który został również powołany w podstawie prawnej, prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Zapadłe w pkt 1 rozstrzygnięcie jest sprzeczny z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Taka sytuacja odpowiada rażącemu naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2024 r., II SA/Gl 1616/23; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2024 r., VII SA/Wa 1726/23).
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć wadliwości aktu administracyjnego (decyzji) wydanego na skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi to w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok WSA w Krakowie 17 grudnia 2024 r., II SA/Kr 929/24). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyroki NSA z: 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99; 27 października 1998 r., II SA 1202/98; 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samym akcie od chwili jego wydania, a więc treść decyzji czy postanowienia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania.
W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76).
W ocenie Sądu wydanie przez organ odwoławczy decyzji nie przewidzianej w katalogu rozstrzygnięć ujętych w art. 138 k.p.a. tj. wyłącznie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych też względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł, jak w pkt I sentencji w wyroku.
Odnosząc się zaś do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i [...] z 14 sierpnia 2019 r. ([...]) (pkt. [...] zaskarżonej decyzji) wskazać należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest instytucją służącą eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych najpoważniejszymi wadami. Katalog tych wad został w sposób wyczerpujący określony w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie innych przesłanek nie jest dopuszczalne (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258). Stwierdzenie nieważności decyzji jako nadzwyczajny środek kontroli stosowany jest tylko w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa.
Należy również podkreślić, że organ wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej uruchamia to postępowanie w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie powinien ocenić, czy organ prawidłowo przyjął, że w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 1179/12, CBOSA).
Na gruncie niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż decyzja Burmistrza Miasta i [...] z 14 sierpnia 2019 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a.
Wobec powyższego wskazać należy, iż w myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Należy wyjaśnić, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. również stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania wskazanego wyżej przepisu, a jej brak czy wadliwość przy zmianie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany, nie można jej domniemywać (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2293/21, z 29 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1220/17, z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2750/16).
Omawiany przepis wymaga więc zgody strony na uchylenie lub zmianę decyzji, a zgoda ta musi być udzielona wyraźnie. Nie może tu być mowy o domniemanej zgodzie, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony". Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155. Zgoda strony lub stron na zmianę lub uchylenie decyzji może być złożona w dowolnej formie. Jeżeli taka zgoda ma być wyrażona ustnie, a nie w formie pisemnej, to powinna być złożona do protokołu (wyrok NSA z 05.04.2022 r., sygn. akt: II GSK 1868/18, CBOSA).
W przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, że - poza inwestorem, który wnioskował o zmianę decyzji - strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i [...] o warunkach zabudowy takiej zgody nie wyraziły.
W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi o "milczącym wyrażeniu zgody na zmianę decyzji" wskazać należy, iż brak jest regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody na zmianę decyzji poprzez milczenie strony. Przywołany w skardze art. 122a k.p.a dotyczy milczącego załatwienia sprawy, a nie kwesty milczącego wyrażenia zgody przez inne strony postępowania na zmianę decyzji. Tym samym nie można uznać za możliwe dorozumiane lub domniemane wyrażenie zgody. Pierwotna decyzja o warunkach zabudowy dotyczy bowiem praw i obowiązków nie tylko inwestora, ale także wszystkich podmiotów, którym w tym postępowaniu nie tylko przyznano, ale także tych którym powinno się przyznać status strony. Również decyzja zmieniająca dotyczy praw i obowiązków nie tylko inwestora, ale także wszystkich podmiotów, którym przysługuje zgodnie z art. 28 k.p.a. status strony (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 14.09.2023 r., sygn. akt: II SA/Go 758/22, CBOSA).
Z tych też względów Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż dokonanie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 155 k.p.a. bez wyraźnej zgody wszystkich podmiotów posiadających przymiot strony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Konieczność wyrażenia zgody przez wszystkie osoby posiadające status strony wynika w sposób jednoznaczny z treści art. 155 k.p.a., a więc jej pominięcie jest nie tylko oczywistym naruszeniem dyspozycji tego przepisu, ale także i takim, którego nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym, co nadaje mu wagę naruszenia kwalifikowanego, czyli rażącego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 1999 r., IV SA 1089/96, "Glosa" 1999, nr 9, s. 30; wyrok NSA z 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2022 r., II OSK 2293/21. LEX nr 3458971).
Jednakże na gruncie niniejszej sprawy, na co słusznie zwróciła uwagę Skarżąca we wniesionej skardze, organ oprócz weryfikacji wystąpienia pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji winien również dokonać analizy braku wystąpienia negatywnych przesłanek, ponieważ zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne
Podkreślić należy, iż ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z wad nieważności rodzi po stronie organu nadzoru bezwzględny obowiązek stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W przypadku zaistnienia wskazanych negatywnych przesłanek, nie jest możliwe wydanie decyzji eliminującej z obrotu wadliwą decyzję poprzez stwierdzenie jej nieważności, jednak w razie ich zaistnienia organ - zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. - obowiązany jest do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
W tym miejscu wobec przytoczenia przez organ treści art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu sprzed 16 września 2021 r. wskazać należy, iż w obecnym stanie prawnym (art. 156 § 2 zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2021 r. poz. 1491 z późn. zm.) ww. przepis stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.).
Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Tym samym kwestie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania (w marciu 2021 r.) przed 16 września 2021 r. pozostaje bez wpływu na fakt konieczności stosowania przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w aktualnym brzmieniu.
Wobec powyższego wskazać należy, iż do istotnych okoliczności faktycznych sprawy prowadzonej w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności należą niewątpliwie również kwestie związane z wywołaniem przez stanowiącą przedmiot tego postępowania decyzję nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., a na które to szeroko powołała się Skarżąca we wniesionej skardze. Brak ustalenia czy okoliczności te występują w sprawie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. O ile więc Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organu, że w sprawie wystąpiły przesłanki pozytywne do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i [...] z dnia 14 sierpnia 2019 r., to jednakże wobec całkowitego braku wypowiedzenia się na temat zaistnienia czy też nie przesłanek negatywnych Sąd nie był uprawniony do wypowiedzenia się w tym zakresie.
Z tych też względów bez przesądzania czy w sprawie wystąpiły negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w pkt. 2 gdyż brak analizy negatywnych przesłanek wynikających z art. 156 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 oraz art. 80 i 107 § 3 k.pa.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na uwadze stanowisko zawarte w niniejszym wyroku wyda stosowna decyzję odpowiadającą treści art. 138 k.p.a. przy jednoczesnym wypowiedzeniu się zarówno co do pozytywnych jak i negatywnych przesłanek wynikających z art. 156 k.p.a.
Odnosząc się do wniosków zgłoszonych na rozprawie wskazać należy, iż na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zaznaczyć należy, że postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi być rozumiane zawężająco, celem zaś art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie dowodów z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. jest niezbędne, jeżeli bez tych dowodów nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości związanych z oceną prawidłowości ustalonego przez organy stanu faktycznego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd może zatem przeprowadzić dowód uzupełniający, gdy poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2015r. II OSK 23331/12 publ.: LEX nr 1754715).
Sąd ma na uwadze, iż pełnomocnik Skarżącej w piśmie z dnia 23 kwietnia 2025 r. powołał się na art. 106 § 2 P.p.s.a., to jednakże z uwagi na treść żądania należało potraktować go jako wniosek dowodowy o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., o co wnioskował również obecny na rozprawie pełnomocnik.
Mając na uwadze powyższe zaznaczyć należy, iż wniosek o zobowiązanie organu do przedłożenia do niniejszego postępowania oryginalnej decyzji Starosty [...] z dnia 28 lutego 2020 r. przenoszącej decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwalania na budowę oraz do wyjaśnienia dlaczego decyzja ta nie została uznana za nieważną nie mógł zostać rozpoznany pozytywnie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego czy też decyzja przenosząca pozwolenia na budowę są decyzjami wydawanymi na dalszym etapie procesu budowlanego tj. po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Z tych też względu okoliczności związane z tymi decyzjami nie mają jakiegokolwiek znaczenia w niniejszej sprawie. Ponadto należy mieć na uwadze, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do dokonywania oceny prawidłowości decyzji Starosty związanych z projektem budowlanym. W tym zakresie właściwym organem jest Wojewoda co wynika z obowiązujących z przepisów prawa. Z tych też względów wniosek o zobowiązanie organu do złożenia wyjaśnień dlaczego nie stwierdził nieważności decyzji Starosty jest oczywiście bezzasadny. Ponadto odnosząc się do powyższego wniosku jak również do wniosku o zobowiązanie organu do złożenia wyjaśnień dlaczego w uzasadnieniu decyzji przytoczył nieaktualne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazać należy, iż Sąd z urzędu dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w całości, co zostało wyjaśnione wyżej, a tym samym dokonuje również kontroli prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Tym samym nawet ewentualne wyjaśnienia organu w żadnym stopniu nie miałyby wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę, gdyż Sąd nie jest związany stanowiskiem stron.
Odnosząc się zaś do podniesionej w piśmie z dnia 23 kwietnia 2025 r. kwestii, że Skarżąca nie powinna być już stroną niniejszego postępowania wyjaśnić należy, iż fakt sprzedaży nieruchomości czy też przeniesienia pozwolenia na budowę na kolejny podmiot nie powoduje, że skarżąca nie jest adresatem decyzji Burmistrza Miasta i [...] z 27 czerwca 2019 r. ([...]) oraz z 14 sierpnia 2019 r. ([...]). Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na inny podmiot nie powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy jest przenoszona automatycznie na ten podmiot. Obie decyzje, choć powiązane, maja samodzielny byt prawny.
Natomiast z akt sprawy ani z twierdzeń Skarżącej ani z akt sprawy nie wynika aby prawa i obowiązki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy zostały przeniesione na spółkę L. Sp. z o.o.. Tym samym organy prawidłowo za stronę postępowania uznały Skarżącą skoro to ona jest adresatem decyzji Burmistrza Miasta i [...] z 27 czerwca 2019 r. ([...]) oraz z 14 sierpnia 2019 r. ([...]).
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt [...] wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne jej zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935)– łącznie: [...] złotych. Sąd nie zasądził na rzecz Skarżącej zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, gdyż do pełnomocnictwa nie załączono dowodu jej uiszczenia.