II SA/Po 887/22

II SA/Po 887/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-08-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Paweł Daniel
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OZ 278/23 - Postanowienie NSA z 2023-05-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 51 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Dnia 10 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi J. K. i C. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") decyzją z 29 września 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: "PINB") z 13 stycznia 2021 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia obowiązków określonych w pkt 1 i 2 i orzekł w tej części o nałożeniu na współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb P.) J. K., C. M., I. K., K. K., T. J., J. L., K. W., J. N., W. W., J. D., M. S., A. S., G. Ś. oraz Z. G.: - obowiązku sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w P., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z 27 czerwca 2006 r., nr [...], Prezydenta Miasta [...]. Organ wskazał przy tym, że wykonanie nałożonego obowiązku powierzyć należy osobie posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania w zakresie architektonicznym, konserwacyjno-budowlanym, instalacji i urządzeń: wodociągowych, kanalizacyjnych i cieplnych oraz elektrycznych i elektroenergetycznych. W pozostałej części utrzymał decyzję I instancji w mocy.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Prezydent Miasta [...] decyzją z 27 czerwca 2006 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z dwoma lokalami mieszkalnymi oraz czterema garażami.
W dniu 16 maja 2008 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę nieruchomości przy ul. [...] w P.. Stwierdzono istnienie budynku mieszkalnego zrealizowanego z odstępstwami od decyzji o warunkach zabudowy z 3 marca 2006 r., nr [...] Istotne odstępstwa polegały m.in. na zwiększeniu powierzchni zabudowy obiektu, zmianie w układzie otworów okiennych i drzwiowych na elewacjach oraz zmianach w układzie funkcyjnym wnętrza budynku. W efekcie zwiększenia powierzchni zabudowy garaże, zaprojektowane jako dwa wolnostojące budynki, zostały połączone z budynkiem mieszkalnym. Poddasza nad garażami, zaprojektowane jako nieużytkowe, zostały zaadaptowane do potrzeb mieszkalnych. Zmiany w układzie funkcyjnym (rozmieszczenie ścianek działowych i drzwi) doprowadziły do zmiany w ilości lokali mieszkalnych. W trakcie kontroli stwierdzono istnienie dwóch lokali mieszkalnych na parterze budynku, dwóch lokali mieszkalnych na piętrze i dwóch lokali mieszkalnych na poddaszu budynku. Ustalono, że inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Pismem z 8 stycznia 2009 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego na nieruchomości przy ul. [...] w P..
Prezydenta Miasta [...] decyzją z 28 grudnia 2018 r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] ostateczną decyzją z 30 stycznia 2019 r., nr [...], uchyliło ostatnio wspomnianą decyzję w całości i umorzyło postępowania podając, że decyzji o warunkach zabudowy nie wydaje się dla inwestycji, która podlega legalizacji.
PINB decyzją z 13 stycznia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), nałożył na współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w P. następujące obowiązki: 1. sporządzenie i przedstawienie trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P. zawierającego rozwiązania zgodne z decyzją o warunkach zabudowy z 3 marca 2006 r., nr [...], zmienioną w zakresie geometrii dachu decyzją z 27 marca 2006 r., nr [...], przewidującego wydzielenie w nim nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, 2. wykonanie przeróbek wymienionego powyżej budynku mieszkalnego w sposób zgodny z wymienionym powyżej projektem budowlanym zamiennym. Na wykonanie tych obowiązków PINB wyznaczył 24 miesiące od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Odwołania od decyzji złożyli K. i I. K., T. i J. L., J. K., J. D., G. Ś. oraz A. S..
Urząd Miasta [...] pismem z 9 czerwca 2022 r. poinformował, że w 26 kwietnia 2022 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle [...]" – część B w P., która weszła w życie 18 czerwca 2022 r.
WINB wydając podaną na wstępie decyzję – powołując się na art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego – wskazał, że w budynku mieszkalnym wykonano pięć lokali mieszkalnych, połączono garaże z budynkiem mieszkalnym oraz wykonano zmiany w układzie funkcjonalnym wnętrza budynku, jak również w stolarce okiennej oraz otworach drzwiowych w ścianach zewnętrznych. Organ odwoławczy podał, że wykonanie dodatkowych pomieszczeń i przyłączenie garaży do budynku mieszkalnego powoduje, że obiekt wykonany został z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego przez zwiększenie kubatury i powierzchni zabudowy tego budynku mieszkalnego. Wykonany obiekt nie odpowiada też zapisom decyzji Prezydenta Miasta [...] z 3 marca 2006 r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zmienionej decyzją z 27 marca 2006 r., nr [...], gdyż decyzja o warunkach zabudowy została wydana w stosunku do inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z dwoma lokalami mieszkalnymi i czterema garażami, a jak wynika z akt sprawy w budynku powstało pięć lokali mieszkalnych. Wykonanie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych spowodowało, że zamiast budynku mieszkalnego jednorodzinnego powstał budynek mieszkalny wielorodzinny. Jako że zmiany dotyczyły m.in. ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma zastosowania art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego.
Wskazując na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu WINB stwierdził, że projekt budowlany zamienny nie może sankcjonować istotnych odstępstw sprzecznych z przepisami prawa w tym decyzją o warunkach zabudowy, której treścią organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest związany. Zdaniem organu nowe rozstrzygnięcie powinno jednak uwzględniać fakt uchwalenia planu miejscowego. Z tego powodu konieczna była zmiana obowiązku w zakresie zgodności projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy. Jednocześnie w ocenie WINB prawidłowe było nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości gruntowej jak i właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych.
W związku z powyższym organ II instancji zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący J. K. i C. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając powyższą decyzję w części nakładającej na współwłaścicieli nieruchomości obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego i wnosząc o jej uchylenie w tej części, zarzucili:
1. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 36a ust. 5, art. 28, art. 40, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw;
2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, a w szczególności art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2 K.p.a.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nie zgadzają się z ustalonym stanem faktycznym i przyjętym na tej podstawie poglądem prawnym. Wyjaśnili, że projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w P. został sporządzony przez skarżących na wcześniejszym etapie postępowania przed PINB i aktualnie nie ma przesłanek do sporządzania nowego projektu. Postępowanie WINB, a wcześniej PINB narusza szereg przepisów prawa materialnego i procesowego.
WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Organ podkreślił, że skarżący w roku 2008 zgłosili zakończenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z dwoma lokalami mieszkalnymi i czterema garażami, a przy zgłoszeniu przedłożyli projekt techniczny, na którym zaznaczono zmiany, o których mowa w art. 36b ust. 2 (art. 57 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego). Niemniej dokument ten nie stanowił projektu zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem zarzut w tym zakresie organ uznał za niezasadny.
Postanowieniem z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 24 maja 2023 r., sygn. akt II OZ [...], oddalił zażalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa niniejsza rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania. Przewodniczący Wydziału II zarządzeniem z 22 czerwca 2023 r. skierował niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym poinformowano strony, które temu trybowi się nie sprzeciwiły.
Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 września 2022 r., nr [...], nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który w świetle art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznaczałby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten, w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, przewiduje, że właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem: przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
W kontrolowanej sprawie bezsporne pozostaje, jak również nie budzi wątpliwości tut. Sądu, że do wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w P., doszło z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak spostrzegł WINB w rzeczywistości wykonany został budynek mieszkalny wielorodzinny o zwiększonej kubaturze i powierzchni zabudowy. Co za tym idzie zaktualizowały się przesłanki do zastosowania przywołanego powyżej przepisu prawa materialnego. Na marginesie tylko zauważyć wypada, że WINB wydał w tym względzie decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uwzględniając uchwałę Rady Miasta [...] z 26 kwietnia 2022 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle [...]" – część B w P., co także zasługuje na pełną aprobatę. Powyższe nie jest przez skarżących kwestionowane.
Skarżący w swej argumentacji zmierzają w istocie do wykazania, że obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją został już wykonany. Prezentowana w tym względzie przez skarżących argumentacja nie może jednak odnieść zamierzonego skutku i to z dwóch zasadniczych przyczyn.
Po pierwsze, łatwo zauważyć, że skarżący nie kwestionują samej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, lecz zmierzają do tego, aby wykazać, iż została ona już przez nich wykonana, bowiem ich zdaniem przedłożyli wymagany w niej projekt budowlany zamienny. Okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten nie przyznaje organom nadzoru budowlanego żadnego luzu decyzyjnego, jednoznacznie przewidując, że w razie zaistnienia określonych w nim okoliczności organ ten nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wykonanie tego obowiązku podlega zaś ocenie dopiero na dalszym etapie analizowanej procedury legalizacyjnej, w tym zwłaszcza na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Ostatnio przewidziany przepis, w aktualnym brzmieniu, stanowi że po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję o: 1) zatwierdzeniu projektów, o których mowa w ust. 1 pkt 3, oraz 2) pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – jeżeli roboty budowlane nie zostały zakończone. Skoro skarżący twierdzą, że wykonali już obowiązek nałożony na nich zaskarżoną decyzją powinni wystąpić do właściwego organu z ostatnio wspomnianym wnioskiem, przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
Po drugie, nawet gdyby uznać, że okoliczność faktyczna, na którą powołują się skarżący, a więc sporządzenie i przedstawienie wymaganego projektu budowlanego zamiennego, miałaby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy obecnie poddanej kontroli tut. Sądu to i tak analiza przedstawionych akt administracyjnych nie pozwala na uznanie, że okoliczność ta rzeczywiście zaistniała.
Projekt taki w rzeczonych aktach po prostu się nie znajduje. Zresztą skarżąca J. K. dotychczas kwestionowała obowiązek sporządzenia projektu zamiennego. W aktach administracyjnych znaleźć można jedynie pierwotnie sporządzony projekt budowlany dotyczący wykonania zakładanego wówczas budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z dwoma lokalami mieszkalnymi i czterema garażami. Ponadto, w aktach tych znajdują się przesłane przy piśmie z 8 lutego 2008 r. podpisane przez kierownika budowy rysunki zamienne (rzut parteru, pierwszego piętra i poddasza – przyp. tut. Sądu) z naniesionymi zmianami dotyczącymi wyłącznie ścianek działowych. Tych ostatnich dokumentów w żadnym razie nie można uznać za projekt budowlany zamienny wymagany celem wykonania obowiązku nałożonego na skarżących podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć w tym miejscu należy, iż prawodawca w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odmiennie określił wymogi jakim winny odpowiadać budynki mieszkalne jednorodzinne w stosunku do budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W szczególności odpowiednie regulacje prawodawca zawarł między innymi w § 68 ust. 1, § 91, § 248, § 268 ust. 1, § 296 ust. 2 ,§ 298 ust. 2 czy też § 326 ust. 4.
Niezależnie od przyjętej w poszczególnych przywołanych wyżej przepisach techniki prawodawczej polegającej zarówno na ustanowieniu odrębnych wymagań dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych (co odnosi się np. do wymiarów schodów), jak i łagodzeniu wymagań odnośnie budynków mieszkalnych jednorodzinnych (co odnosi się np. do schodów wewnętrznych stanowiących drogę ewakuacyjną w budynku jednorodzinnym oraz instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji czy też parametrów balustrad), względnie obostrzaniu wymogów dotyczących budynków mieszkalnych wielorodzinnych (co odnosi się chociażby do ochrony przed hałasem i drganiami) oczywistym jest, że inne minimalne wymogi w tym zakresie muszą spełniać budynki mieszkalne jednorodzinne, a inne budynki mieszkalne wielorodzinne.
Prawodawca zróżnicował warunki jakim winien odpowiadać obiekt będący budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w stosunku do obiektu będącego budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym.
Co za tym idzie projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który spełnia wymogi określone w przepisach rozporządzenia nie musi jednocześnie spełniać wymogów określonych dla budynków wielorodzinnych.
Dalej wskazać należy, iż w aktualnym stanie prawnym i wobec uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego brak jest podstawy prawnej dla dokonywania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie wykraczającym poza zagadnienia związane z zagospodarowaniem działki lub terenu, a dotyczące projektu architektoniczno-budowlanego, bowiem pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponosi wyłącznie projektant oraz - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu - sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek odpowiednio opracowania projektu budowlanego w sposób zgodny między innymi z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz technicznego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 20 ust. 1 pkt i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane).
Powyższe dodatkowo wskazuje na konieczność przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w przypadku pobudowania w miejsce domu mieszkalnego jednorodzinnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, którego to sporządzonego i sprawdzonego przez osoby uprawnione projektu nie mogą zastąpić podpisane przez kierownika budowy rysunki zamienne z naniesionymi zmianami dotyczącymi wyłącznie ścianek działowych.
Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania za zasadne podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 i 2, czy art. 79 § 1 i 2 K.p.a. Nie znajduje także uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 36a ust. 5, art. 28, art. 40, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.
Mając to na względzie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.